越级上访的概念、类型和发生机制

孔凡义 杨小龙

(1.中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉 430073；2. 中南财经政法大学 湖北省信访理论研究基地，湖北 武汉 430073)

近十几年来，虽然中央对越级上访的规范力度不断加大，但是越级上访问题仍然是困扰中央和地方政府的难题。2005年国务院新修订的《信访条例》规定：信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出，《信访条例》对走访形式提出了导向性意见，但对越级上访没有明确的规定。近几年，中央对越级上访越来越重视，否定态度也越来越坚决。中共中央办公厅、国务院办公厅2014年印发的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》规定：“不支持、不受理越级上访”。同年，《国家信访局关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》《国家信访局关于进一步加强初信初访办理工作的办法》出台，对不受理越级上访作了进一步确认。国家信访局2015年印发《关于进一步加强和规范联合接访工作的意见》，2016年又连续发布《中央和国家机关信访事项受理办理工作有关规定(试行)》，反复强调对越级上访不予受理。虽然中央三令五申拒绝受理越级上访，但是越级上访仍没有销声匿迹，并以顽强的生命力持续不断地进行着，困扰着国家治理工作。

一、越级上访：概念的历史考察

信访产生之初重在“来信”。信访是毛泽东基于群众路线的考虑、为了加强党与人民群众的联系和防止官僚主义的制度设计。1950年初成立的中共中央办公厅秘书室专门负责处理群众写给毛泽东等中央领导同志的信件。1951年3月，政务院秘书厅成立了“群众信件组”，其职能是处理群众来信。1951年5月16日，毛泽东对中共中央办公厅秘书室关于处理群众来信情况的报告作出批示，也只是涉及到来信问题[1]265。这些信访制度成立后的重大事件都把信访定位在“来信”上，还没有涉及到“来访”问题。在中华人民共和国成立初期，处理群众来信作为中央与基层群众建立直接联系的一种方式，它跨越了官僚集团，在基层群众与中央高层之间建立直接互动，试图达到反官僚主义的目的。

从1951年6月7日政务院颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》之后，信访制度把“来信”和“来访”都纳入信访的范畴，责成有关部门处理“来信”和“来访”工作。1957年5月28至31日，全国第一次信访工作会议通过的《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法》以及国务院《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示(草案)》两个文件，更是从制度上把信访定义为“来信”和“来访”。这两个文件确定了“归口交办”“层层负责”的原则，但是要求能办该办则不转、多办少转或者只办不转，不拒绝、不排斥信访“越级”。

1995年国务院颁布的《信访条例》确立了“分级负责、归口办理”原则，并且明确“信访人的信访事项应当向依法有权作出处理决定的有关行政机关或者其上一级行政机关提出；信访人采用走访形式提出意见、建议和要求的，应当到有关行政机关设立或者指定的接待场所提出”。文件把“来信”和“来访”作了明确的区分，并且试图引导信访人逐级信访或者定点信访，但是对越级信访没有禁止性规定。国有企业改革导致的工人下岗和分税制改革带来的农民税负过重曾引发了进京上访高潮。2005年新修订的《信访条例》规定：走访“应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出”，“信访事项已经受理或者正在办理的，再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理”。文件明确表达了对“重复上访”的拒绝和否定，“重复上访”开始引起关注。

城市化进程即农民进城和城市扩张引起的农民工讨薪和土地拆迁引发大规模进京上访高潮，它与“稳定压倒一切”的“一票否决制”叠加，产生了进京上访专业户、钉子户、上访斗士，给中央政权带来巨大的压力。为此，2014年《国家信访局关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》出台，把治理越级上访正式提上政府日程，越级上访的概念也变得清晰起来。该文件规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当根据信访事项的性质和管辖层级，到依法有权处理的本级或上一级机关设立或者指定的接待场所提出。”“对跨越本级和上一级机关提出的信访事项，上级机关不予受理，并引导来访人以书面或走访形式向依法有权处理的机关提出，同时将相关情况及时通报下级有关机关。”文件主要是针对“越级上访”问题，不仅对越级上访进行了界定，还通过“不予受理”堵住越级上访的入口，通过“转办”来疏导越级上访回到法定轨道。

越级上访的概念在学术界有所讨论，如张双山认为所谓“越级上访”是指“上访人越过所在的基层单位，或者应该处理他提出诉求或反映问题的单位，到他的上一级机关去上访”的行为[2]。钟开斌把越级上访看作是上访人越过所在的基层单位或上访人所提出诉求或反映问题的受理单位，到其上一级机关去上访[3]。根据《国家信访局关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》，我们可以得出越级上访的概念：信访人采用走访形式提出信访事项越过依法有权处理的本级或上一级机关设立或者指定的接待场所，而到更高级机关走访的行为。此概念要注意四点：第一，信访人的越级上访仅限于走访，采用书信、电子邮件、网上投诉等书面形式的信访不属于越级上访范畴。第二，信访人走访越过依法有权处理的本级或上一级机关设立或者指定的接待场所。第三，越级上访的机关等级最低一级是市级机关，最高一级是中央机关。第四，“依法有权处理的本级”是个模糊的概念，没有明确的依据，这是导致越级上访产生的原因之一。

二、越级上访的类型和特点

根据上访诉求不同，我们可以把越级上访分为以下七种类型：

(一)腐败违纪举报型

这种类型主要是上访人针对基层领导干部的腐败和违纪行为通过上访的形式向政府机关举报。一些上访人知识储备有限，不知道信访机构与纪检监察机构的职责分工；再则，事实上“信访是个筐，问题都朝里面装”，信访兜底导致信访职责的模糊性，也会暗示人们遇到问题都想通过信访来解决；还有一些上访人对纪检监察部门的处理结果不满，他们也会选择上访来寻求问题的解决，试图“以访反腐”来达到自己的诉求目的。

案例：上访户反映候某某违反计划生育政策，生育四孩未受到处罚；举报板栗园村书记王某某与板栗园管理区书记周某某共同贪污等问题；举报原经管站干部覃某某一手遮天、红黑通吃等问题；举报县卫计局不作为、不给信访人书面答复意见书以及板栗园管理区公交车乱收费问题，要求严惩违规违纪、贪污腐败分子。

腐败违纪举报的对象是与上访人利益攸关的基层领导干部，他们级别不高但握有实权，对上访人的利益有决定性的影响。因此，上访人向本级或者上一级政府机关举报存在很大风险，一旦失败尤其是被举报对象知晓，很容易遭打击报复。上访人通过越级上访一方面可以规避风险，另一方面也可以通过“告御状”来对地方官员施压。

(二)督促执行型

督促执行型越级上访一般也是重复上访。这种上访行为是在初访后已经达成协议或者裁决但是没有执行的情况下发生的。当初访的处理意见出来后，因为各种原因没有得到执行，此时，有些上访人就对基层政府不信任，他们自然试图寻求更高权力者来解决问题。也有一些上访人越级上访是为了给地方政府一定压力，督促问题的解决。

人们信奉“官大一级压死人”，把越级上访作为施压手段来强制地方政府执行已有裁决[4]。已有的裁决和政策如果没有执行到位，那么再通过地方政府已经没有意义，越级上访就成为上访人对抗地方政府可资利用的有力武器。有些上访人是因为地方政府部门互相推诿、不作为，上访人无法找到主体责任机关，不得已也会诉诸于更高级别机关。

案例： 2015年9月30日，湖北省国土资源厅对吴某某、赵某某等10人上访问题出具处理意见函的第一条，要求汉南区委、区政府督促纱帽街办事处对未经依法审批的土地范围内撂荒的约1270亩土地制定合理的误季损失补偿方案，省国土资源厅、武汉市国土资源和规划局将督促其按补偿方案限时落实到位。但是，纱帽街办事处一直没有落实征地补偿及社保等问题，为此吴某某、赵某某到北京上访，要求督促纱帽街办事处落实执行。

(三)历史遗留问题型

历史遗留问题型越级上访的政策诉求一般针对的问题要么已经过了诉讼时效、要么缺乏有效的证据、要么涉及到政治问题。这些问题通过诉讼的方式都是无法解决的，更是基层政府无法解决的，所以他们试图寻求上级政府尤其是中央政府来解决。

案例：张某某反映其父亲1948年从中原大学“南下”到湖北省崇阳县接管政权，1964年调到崇阳县林业局，组建洪山林场，后在该场负责财务。1969年，时任洪山林场革委会主任王某某对其父打击排挤，使得其父于1971年1月15日自杀身亡。1973年至1978年间，张某某多次向崇阳县委组织部申诉，但一直被拒绝。 1979年上访后，其父冤案才得到昭雪，但纠错补偿被搁置。中共中央组织部于2006年、2010年又将有关情况转湖北省委组织部处理，但至今未得到任何处理结果及书面答复。张某某请求中央领导督促地方政府落实其父平反补偿问题。

历史遗留问题大多是发生在改革开放前，党和政府对这些问题的处理在当时是没有任何疑问的。事过境迁，改革开放后社会政治形势变化了，回头看这些问题确实存在一定的争议。但是，这些争议显然是因为政治局势造成的，远远超出了当前政策所能解决的范畴。

(四)征迁强拆型

征迁强拆引起的越级上访占有较大的比例。征迁强拆型越级上访事件主要有两种类型：一是对征迁强拆的方式方法存在争议，对拆迁过程中的暴力问题反映的较多。二是对征迁强拆的安置赔偿存在争议，如上访人对安置赔偿标准表示不满或者他们对安置赔偿没有到位等问题表达抗议。

案例：2011年3月，湖北省荆门市屈家岭管理区易家岭办事处对位于管理区工业园中凡某某养猪场的合法建筑提出搬迁及拆迁要求。2012年11月16日，在双方协商未达成一致的情况下，屈家岭管理区政府人员对凡某某养猪场停水停电进行强制拆迁，并对养猪场所有生猪强行转移。2012年11月26日双方发生激烈冲突,凡某某被烧伤，经武汉市第三医院烧伤科鉴定，凡某某全身70%深3度烧伤。

征迁强拆一般是地方政府的行为。所以，如果这种问题通过调解进行解决，很容易偏向于地方政府，如果诉诸于法院，法院也很难作出中立的判决或者不予立案。甚至可以说，即使调解或法院判决是中立公正的，由于各调解机构、地方法院与地方政府之间存在着心知肚明的“行政关联”和“利益关联”，所以上访人也很难相信结果是公正的[5]。而且，征迁强拆常常与暴力执法相伴而生，暴力拆迁即使是发生在有合法依据的拆迁过程中，在情理上也说不过去。这样，上访者就可以找到充分的理由对暴力拆迁行为表达不满和抗议，从而采取越级上访行为。

(五)裁决不服型

所谓裁决不服型是社会矛盾已经通过调解和诉讼给出了裁决结果，但是当事人认为裁决结果不公正或有瑕疵而引发的越级上访。有的是因为多头裁决引用的规则不同导致裁决结果出现冲突，此时上访人不得已也会越级上访，让更高级别机关对多头裁决相互矛盾的结果作出终极裁决。

案例：上访人1991年3月13日在旧司乡卫生院行刮宫并结扎术，自2004年开始，以刮宫并结扎术导致身体不适造成并发症为由上访。2015年3月10日，来凤县卫生和计划生育局出具不能鉴定为结扎术并发症的鉴定结论，恩施州卫生和计划生育委员会于2016年1月15日出具《鉴定结论书》，证明其身体病症不能鉴定为计划生育手术术后并发症。上访人现主要诉求：不服鉴定结论，要求再次鉴定。

(六)讨薪求助型

此类越级上访主要是为了讨薪、讨债。这些债务一般是由地方政府或者与地方政府有关联的债务人承担，上访人认为直接找地方政府讨债无望，所以试图越级解决；有一些上访是因为债务人破产清算、跑路，上访人讨薪无路、讨债无门，只好越级上访；还有一些上访人需要帮助，但是地方政府没有相应的救助政策，他们试图通过诉诸于更高级权力机构而得到帮助。

案例：张某某等反映，2010年10月通过招投标程序与襄城区水利局签订了“襄城区余家湖安全饮水工程项目和卧龙水厂项目”，工程于2013年底完工，目前差工程款和管材材料款共计970余万元，这些年来多次讨要无果。农民工天天向他们追讨工资，给他们的日常生活造成严重干扰，要求政府及相关部门督促欠款单位尽快支付工程款和管材材料款。

(七)政策创制型

此类越级上访是为了促使出台新的政策，带有很强的群体性。上述的其他类型的越级上访都是为了解决非常具体的问题，诉求带有很强的个体性或特殊性。政策创制型越级上访不仅仅停留在个人的利益得失上，他们是基于“主观为他人，客观为自己”原则，提出给予解决某个群体困难的普惠性政策。他们的越级上访是为了提出政策建议，同时也使自己得利。

政策创制型越级上访是为了创制新的政策，所以他们是为政策创新而生的。而其他类型的上访一般都是有政策依据的，他们只是对政策依据的适用结果有争议，但对政策本身没有异议。政策创制型越级上访就不是对原有政策依据表示不满了，而是要改变政策内容抑或出台新的政策。

案例：钱某某反映其是宜城市残疾人。他于2015年1月20日分别考取了C2、C5驾驶证，并举全家之力甚至借债购买了小汽车，按规定办理了行驶证，但是在未取得城市道路运输许可证的情况下在宜城市区从事载客运输。2016年10月份开始，市交通运输相关部门规定，未取得道路运输营运许可证等相关证件不得从事客运业务。为此，他多次到北京上访，向政府及相关部门提出要求：一是尽快参照其他外地的政策出台残疾人驾驶出租车方案；二是关注我们残疾人生活困难实际，尽量解决社会养老保险，给予帮扶照顾；三是希望政府拓宽残疾人就业渠道，解决生活来源问题，减少社会压力。

三、越级上访的发生机制

上述七种类型越级上访的诉求有着较大区别，有的是外在的社会矛盾引发的，有的是基于自身内在的利益需求，有的则是为了公共利益。把越级上访看作社会矛盾的解决方式是存在偏见的，一些为了自身利益或者公共利益的越级上访也会引起很强的轰动效应，所以对越级上访还是要综合看待，也就是说越级上访是由多重因素作用的结果，每一种类型越级上访的发生机制都是有所不同的，需要进行区别分析。大体而言，越级上访是由两个力量作用的结果，一是来源于基层治理困境的推力，如属地管理的矛盾逼出机制、超地方治理权限的政策诉求外溢机制，二是来自宏观治理结构的拉力，如政治机会结构、信访兜底的接纳机制和维稳机制的反制力。

(一)属地管理的矛盾逼出机制

此种发生机制主要存在于社会冲突导致的越级上访，尤其地方政府或者地方政府关联方涉足的社会冲突。除征迁强拆型越级上访是属地管理体制的矛盾逼出结果外，裁决不服型、督促执行型也属于此种发生机制类型。

在征迁强拆中，社会冲突的双方是地方政府或地方政府关联方与上访人，上访人明显处于弱势。无论是拆迁公司还是开发公司，大多与地方政府都有着深厚的利益关联，有的拆迁者就是地方政府自身。那么，当他们与上访人产生矛盾时，上访人肯定不愿意诉诸于地方政府机关来解决。无论是相对独立的同级司法机构还是上一级机关，在上访人看来，他们与地方政府之间都存在着“利益关联”，官官相护的传统难以忽视。所以，地方政府既是冲突关联方又是冲突裁判者，他们很难作出中立、公正的裁决。即使他们作出了中立、公正的裁决，也很难获得上访人心理上的认可。但是，《信访条例》规定的信访治理规则是“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”，要求属地管理社会冲突。一方面，地方政府是冲突参与者，另一方面地方政府又享有冲突管理权限。所以，地方政府在冲突管理中具有制度优势，这对于上访人来说是难以接受的。为了正义与公正，上访人不得不把矛盾上交，通过越级上访寻求上级机关的裁决。

(二)超地方治理权限的政策诉求外溢机制

超地方权限的政策诉求外溢机制与属地管理的矛盾逼出机制是不同的。前者是地方政府的能力和权力缺陷导致的，后者是地方政府的公平缺陷导致的。地方政府的权限是很有限的，当上访人的诉求涉及到普惠性政策问题、历史遗留问题、政治问题、立法问题、跨地区协调问题时，地方政府所拥有的有限资源和权限是没有能力解决这些棘手问题的。为了满足自己的诉求，上访人会请求具有更高权限和更多资源的上级机关来解决，从而形成了越级上访。

前述的讨薪求助型、历史遗留问题型、政策创制型越级上访就是这种发生机制导致的。这些人越级上访不是为了解决冲突，而是请求上级政府甚至中央政府解决地方政府没有能力或者没有权限解决的诉求。例如，近年来爆发的P2P网贷公司倒闭潮导致的越级上访问题。因为涉案金额巨大、讨债群体地域广，基层政府难以解决问题，需要跨地区、跨部门的更高级政府机关的介入，上访人自然会越级求助。一些历史遗留问题尤其是政治问题更是如此，因为地方政府没有解决历史遗留问题或政治问题的权力，只有中央政府才有这项权力。历史遗留问题尤其是政治问题往往是没有法律和政策依据的，法律和政策的解决路径也被封住，越级上访尤其是进京上访成为唯一的诉求通道。还有些政策创制问题，需要进行全国性立法才能解决，地方政府没有相应的立法权限，无法满足上访人的政策创制诉求，他们也会越级上访。

(三)等级政治信任的心理推拉机制

在农民中流行着一个口头禅：“中央是恩人，省里是亲人，市里是好人，县里是坏人，乡里是恶人，村里是仇人。”在调研过程中，信访工作人员普遍反映上访者存在“信上不信下”的心理，学术界一系列研究也印证了等级政治信任的存在。从合法性的角度看，等级政治信任对中央机关来说是“正资产”，对基层机关是“负资产”。但是，从矛盾流动的角度来看，等级政治信任对信访人在心理上形成了推拉力。对基层机关的极度不信任推动他们放弃基层处理的途径，对中央机关的极度信任拉动他们寻求中央解决问题，二者合力从而促使矛盾上流。而且，等级信任的信任差越大，心理推拉力就越强，矛盾上流的可能性就越大。征迁强拆型、腐败违纪举报型、督促执行型、讨薪求助型等四种类型的越级上访都或多或少受到等级信任心理推拉机制的影响。

(四)维稳压倒一切的反制机制

毛泽东曾批示，“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度”[1]265。信访的制度设计主要有两个功能，一是党联系群众尤其是重要或高级领导干部联系群众的一种方式，二是监督党员干部的一种路径[6]。通过信访制度，群众路线拥有了制度基础，这一制度天生就具有非官僚制的倾向。信访制度通过建立直接的信息沟通机制，打破了官僚制的专业化分工和等级体系，对官僚制形成有效的制衡，试图超越官僚制的科层制度。上访人正是有效利用了信访制度的设计初衷，试图通过越级上访与更高级权力机关或领导建立直接联系，形成对地方官僚体系的反制。

从中央与地方关系来看，中央集权制导致中央地方之间的权力和资源分配是极不平等的。在信访的责任和权力分配上，中央牢牢把握了分配权，中央权大责小，地方权小责大。在中央看来，信访涉及到社会稳定的问题。“当前群众通过信访渠道反映出来的信访突出问题，既有新动向，也有老难题，但都事关群众切身利益，事关社会和谐稳定”[7]。基于“稳定压倒一切”的逻辑，中央通过考核制度把信访责任层层传递向地方加压。越级上访人总认为反映问题官越大越好，层级越高越好，这样才能向基层政府施压，引起各级各部门足够重视，从而达到自己的目的。老上访户有一句顺口溜：“一人进京，两人去劝，三人相迎”。更有老上访户说：“我今天进京，明天政府就要安排几个人来接我，路上还要有好吃好喝招待，不然我就不回来，权当去北京免费旅游一趟。”①越级上访人正是试图利用信访的反官僚主义倾向和“稳定压倒一切”的逻辑，通过“以上压下”来达到自己的目的。

四、中央政府、地方政府和越级上访群众

贺雪峰曾经从上访的角度来理解国家与农民的关系，建立了一个“国家-地方政府-农民互动关系”的分析框架[8]；田先红对这一框架进行了点滴改良，用基层政权取代地方政府，提出“国家-基层政权-农民互动关系”的三层分析框架，缩小了“地方”权力的范围[9]。本文对此框架作进一步修正，提出中央政府、地方政府和群众的分析框架。

越级上访中的群众充分利用和挖掘了中央政府与地方政府关系的缝隙，动员了国家体制内的资源和能量。中央政府掌握了终极权力，也承担着国家的整体职能，对社会进行资源分配、政治教化和合法性维护。掌握着常规性权力的地方政府机关因为“锦标赛”的竞争压力抑或为了完成“硬任务”[10-11]，其目标取向势必与中央政府南辕北辙。中央政府为了政治教化和合法性维护，需要动员群众对地方政府进行监视和控制。越级上访群众正是瞄准了这样的制度缝隙，把它改造成可资利用的武器，以政治教化承诺和合法性威胁来动员中央政府采取行动对地方政府施加压力，游走于中央政府与地方政府之间，从而达到满足自己诉求的目的。

地方政府因为条块分割，形成碎片化的权力格局。“上访”作为政治负资产，各级政府和部门都避之不及，导致上访者极为不满的“推皮球”、不作为等现象不断出现，从而把矛盾向上转移。地方政府统筹不力也会出现政出多门的现象，政策“打架”和冲突性裁决让上访者无所适从，他们只好寻求终极权力的裁判。再则，中央政府和地方政府分享“政权”和“治权”[12]。立法权有限的地方政府在政策创制上处处受到掣肘，面对上访者超越地方权力的诉求无能为力，社会矛盾自然向上转移。

中央政府具有至高无上的权力，但是他们在人员、信息和距离上处于劣势，中央政府也只能依赖地方政府来解决社会冲突，通过行使权力，如“交办”“督办”“考核”施压把矛盾下移。地方政府有能力处理这些矛盾，他们有人员、了解情况，但是由于权力有限、合法性不足等原因而陷入无法解决社会矛盾的境地，一些信访案件成为信访积案、死案。

越级上访绝不仅仅涉及基层政权，所有层级的地方政府都卷入其中，即使是地方政府的延伸性权力如居委会和村委会等基层权力也概莫能外。笔者调查的诸多信访案件，其诉求对象不乏居委会、村委会领导干部，当然各个层级的工作人员都有可能牵涉其中。地方政府各层级之间通过委任制形成上下之间的利益联结，一方面，在利益联结下地方政府层级间的联盟关系无法形成制衡，公正裁决困难重重，另一方面，上访人熟知地方政府之间相互勾连，不相信他们可以提供正义结果。

中央政府与地方政府之间的制度缝隙不仅为乡土社会的农民所挖掘和利用，其他各个阶层的群众都纷纷效仿。城市中的拆迁户、小孩失学的年轻中产、P2P挤兑失败的退休老人等等都参与其中。这种现象根源于中央和地方政府与群众之间的党群关系建构。为人民服务的政治承诺为群众的无限诉求提供了足够的合法性支撑，也成为上访者对抗地方政府涌向中央政府的武器。

注释：

①2018年8月1日在E市访谈资料。