美国军人优抚制度研究

于 汇

(中国人民大学法学院，北京 100872)

军人优抚制度不仅是各国社会保障制度的重要内容，同时也是衡量一国国防力量以及综合实力的重要指标。军人优抚制度的完善及其保障水平，将直接影响军队素质以及国防水平；当军人退役重回社会后，也会影响社会整体秩序的稳定。当前，退伍军人待遇的提高和落实已经成为我国国防建设以及社会建设的重要议题：2018年3月17日，第十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过了《关于国务院机构改革方案的决定》①参见：关于国务院机构改革方案的决定[N].人民日报，2018-3-18（6）。，批准成立中华人民共和国退役军人事务部，专门负责退役军人的安置及保障等工作；立法机关也正在着手起草《退役军人保障法》，《退役军人保障法》被列入“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”之一②参见：十三届全国人大常委会立法规划[EB/OL].[2018-09-15].http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-09/10/content_2061041.htm。，有望于近期内完成立法并颁布实施。

美国是拥有世界上最为强大的军事体系的国家，其军队的后勤保障系统首屈一指。美国的现役军人和退役军人的保障水平是世界上最为先进的，拥有成熟和完善的军人优抚制度体系，其中许多制度不仅别具一格，而且具有很强的参考意义。

一、美国军人优抚制度的管理机制：专门的部门管理与协作

当前美国军人的优抚主要由美国国防部（United States Department of Defense）和美国退伍军人事务部（United States Department of Veterans Affairs）负责。美国国防部负责在役军人的待遇发放以及其他福利，美国退伍军人事务部负责退伍军人的优抚事宜。

（一）美国国防部及其下设机构

在役军人的优抚主要由美国国防部下设的人事与战备部门（The Under Secretary for Personnel and Readiness）负责。人事与战备部门由部队管理政策部、卫生事务部、后备事务部、战备事务部、项目集成部和规划部组成。在役军人的身体健康主要有卫生事务部负责保障，战备事务部负责保障在役军人的薪酬发放、在职教育、休息休假等日常优抚事务。①参见：https://prhome.defense.gov/。

（二）美国退伍军人事务部

美军军人优抚制度管理机制的最大特色在于其退伍军人由专门的国家机构负责。美国退伍军人事务部是为处理美国退伍军人及其家庭在军人退伍后的生活保障而成立的内阁部门。美国退伍军人事务部为服务对象提供伤残赔偿金、养老金、教育、住房贷款、人寿保险、职业康复、遗属福利、医疗福利、安葬等服务。

美国退伍军人事务部下设22个办公室和3个管理局，其职能主要包括制定退伍军人优抚计划、协调各职能部门共同协作、协调联邦与州之间的合作关系、负责具体事务的执行和监督等。为了更好地发挥职能，美国退伍军人事务部还和其他政府机构、民间组织等建立了广泛的合作项目。

二、美国现役军人的优抚制度

美国现役军人的优抚制度大致包括薪酬待遇、医疗保险、教育福利、休假福利和家属优抚。

（一）薪酬待遇

美军官兵服役期间享有优渥的生活待遇，对提升美军军人的政治、经济地位，吸引社会精英入伍从戎，发挥了重要作用[1]。美国入伍军人的薪酬待遇（Military Pay）主要由基本工资（Basic Pay）、特别补贴（Special Pay）、津贴（Allowance）、奖金（Bonus）等组成。

1.基本工资

美国服役军人的基本工资（Basic Pay）是各在役士兵和军官通过服役而获得的基本收入。每个士兵或军官的基本收入，是根据他们的收入（Pay Grade）等级确定的，收入等级则主要由服役时间和军衔决定的。以美国陆军为例，美国陆军的军衔由低到高分为士兵、准尉和军官，军衔不同，其基本工资的计算标准也不一样。②参见：2018 Defense Finance Accounting System Pay Charts,Military [EB/OL].[2018-09-15].https://www.dfas.mil/militarymembers/Pay-Tables/military-pay-charts.html。美军基本工资的确定和增长的最大特点，在于其始终以社会生活的必要支出以及地方同等工作特别是政府职员的收入作为参照系，以使美国军人的基本收入始终能够维持在社会中上水平。

2.特别补贴

美军特别补贴（Special Pay）是在基本工资的基础上，为激励官兵完成特别任务、从事特种训练、激励入伍或为了其他特殊目的而额外支付的报酬。美军特别补贴的主要项目包括执行海外任务补贴、执行困难任务补贴、执行飞行任务补贴和执行海上任务补贴等。③参见：https://www.military.com/benefits/military-pay/special-pay/overseas-extension-pay.html。如果说基本工资体现的是薪酬的保障作用，那么特别补贴则体现了薪酬的激励作用——鼓励美军士兵能够积极提升自身能力，踊跃参加困难任务，从而带动士兵整体素质的提升。

3.津 贴

为了适当弥补军人的生活花费，提高军人的生活水平，美军为官兵提供不同种类的津贴（Allowance），这些津贴合计占美军薪酬待遇的很大一部分。美军官兵目前享受的津贴种类主要有基本生活津贴、高消费水平地区生活津贴、服装津贴和海外住房津贴等。其中，基本生活津贴（Basic Allowance for Subsistence）是美军提供给服役官兵解决住宿和饮食的津贴。①自2002年起，美军规定，入伍官兵必须支付餐费，该餐费由美军统一补贴。目前，每名士兵的基本生活津贴是每月369.39美元；每名军官的基本生活津贴是每月254.39美元。②参见：https://www.military.com/benefits/military-pay/allowances/basic-allowance-for-subsistence.html。基本住房津贴（Basic Allowance for Housing）是美军对未能获得政府提供住房的官兵住房成本的一种补偿。住房津贴的多少依驻地位置、当地房租价格、收入等级以及婚姻状况而定，并实行价格保护。③基本住房津贴中的“价格保护制度”指的是如果所驻扎地区的基本住房津贴标准下降，只要官兵的服役状态没有改变，其所能请领的住房津贴就不会下降；而当该地的基本住房津贴标准提高时，所能请领的住房津贴则会相应提高。参见：https://www.military.com/benefits/military-pay/allowances/basic-allowance-for-housing.html。

（二）医疗保险

美军的医疗保险统一由美国国防部负责管理和运营，被称作TRICARE医疗保险项目。美军的医疗保险覆盖的人群包括在役官兵、退役官兵以及有扶养和赡养义务的亲属。TRICARE医疗保险项目包含多项子项目，以满足不同身份的军事人员及其家属的需求。对于在役官兵，TRICARE医疗最主要的保险项目是全面医保项目（The TRICARE Prime Program）。

全面医保项目是美军为在役官兵提供的基础性医疗保险，所有入伍服役的官兵都必须加入，无须缴纳注册费和手续费。加入全面医保项目后，官兵当生病或受伤时，优先由军队医院提供免费的治疗。如果军队医院已经满额或无法治疗，则可以在军队医院负责人批准后，转院至与全面医保项目有合作关系的医疗机构继续进行治疗，医疗花费统一由全面医保项目负担。

（三）教育福利

为了吸引更多适龄青年入伍，同时保证军队的文化教育水平，提升军队战斗力，美军为入伍服役的官兵提供了优厚的教育福利，包括服役时的教育以及退伍后的继续教育。总体来说，美军各军种都提供的教育福利主要有以下几项。

1.学费资助

美军为服役期间继续攻读学士和硕士学位的士兵提供全额学费资助（Tuition Assistance）。士兵如果想获得学士学位的学费资助，则应当首先完成军队组织的个人进阶培训（Advanced Individual Training），并于培训结束后服役满1年方得申请。服役满十年后，可以申请研究生教育学费资助。④参见：https://www.military.com/education/money-for-school/army-tuition-assistance.html。

2.大学合作培养项目

美军与驻地或其他地区的大学设有多项合作教育项目，如陆军的 SOCAD项目（Servicemembers Opportunity Colleges Degree Program for the Army）、海军的 SOCNAV项目（Servicemembers Opportunity Colleges Degree Program for the NAVY）等。美军官兵可以在服役期间修读合作大学开设的课程，获得相关专业的学位或联合培养学位等。

3.在线继续教育

美军还为在役官兵提供各种各样的线上课程，如陆军的eARMY项目。这类课程全部免费，美军会为官兵提供上课所必须的教材和各种技术设备。官兵如果修完指定课程，可以获得相应的结业证书，军队也会将为其所配的学习电子设备赠送给他们。

4.业余时间研究生教育

对于有志于攻读硕士学位的军官，美军对符合条件的给予全额学费资助，包括学费、注册费、书费等，最高额总计可达40 000美元，如海军的NGEV项目（Navy Graduate Education Voucher）。

（四）家属优抚

美军对在役官兵优抚制度的一大特色是其中许多优抚可以延伸至官兵的家属，主要包括医疗和教育福利。

1.医疗福利

美军的TRICARE医疗保险项目中的部分子项目适用于在役官兵的亲属，主要包括优选医保项目、青少年医保项目和牙医医保项目。下面详细介绍前两个项目。

第一，优选医保项目（TRICARE Select）。在役的美军官兵可以选择加入优选医保项目。该项目福利可由家庭成员享受。加入该项目后，在役官兵的家庭成员只需付出一小部分费用，就可以从医保项目的合作医院或非合作医院接受治疗。该项目没有注册费，每次就诊家庭成员只需自付不超过150美元医疗费用和不超过35美元的门诊费用。自付费用存在上限，每年不超过1 000美元。①参见：https://www.military.com/benefits/tricare/tricare-select/tricare-select-details.html。

第二，青少年医保项目（TRICARE Young Adult Program）。美军在役官兵小于21岁的子女自动享受其服役父母的医保待遇。如果子女年满 21岁，将会自动退出其父母的医疗保险，其父母可以选择为其加入独立的青少年医保项目（TRICARE Young Adult Program）。该项目每月保费为324美元，缴纳保费并完成注册后，子女即可继续享受原来和其父母相同的医保待遇。②参见：https://www.military.com/benefits/tricare/tricare-young-adult-prime.html。

2.配偶教育福利

由于美军在役官兵的家属经常随着部队的迁移而迁移，无法在一个固定的地方完成大学教育，因此，除了资助美军在役官兵接受教育外，美军的家属优抚项目也为在役官兵的配偶接受大学教育提供帮助，帮助的方式有“提供学费”“为学分转换、互认提供帮助”等。

三、美国退役军人优抚制度

在美国，阵亡军人、退伍军人、退休军人及其家属都享有一系列的优抚福利。美国退役军人的优抚主要由美国退伍军人事务部（Department of Veterans Affairs）负责。美国退役军人的优抚待遇主要包括物质性优抚待遇和纪念性优抚待遇。物质性优抚待遇包括健康照护、养老金和其他补偿等；纪念性优抚则包括葬礼、树立纪念碑、丧葬补贴等。③参见：https://www.va.gov/opa/persona/index.asp。一般来说，服役期间阵亡或正常退伍的军人都可以享受这些待遇，除非在服役期间有违法违纪行为（Dishonorable Discharge）。

（一）对退役军人的健康照护

美国退伍军人事务部为退伍官兵提供非常广泛的健康照护服务（Health Care Benefits），包括各种传统的住院治疗和院外治疗，治疗项目包括外科手术、重病护理、精神健康康复、矫正手术、放射治疗、物理治疗、一定条件下的器官移植或整形手术。

目前，美国退伍军人事务部通过自建、合作等方式，在美国境内建立1 243所治疗护理机构，包括170所退伍军人医疗中心（VA Medical Center）和1 063所护理门诊。每年接受这些医疗护理机构护理服务的美国退伍军人超过900万人次。①参见：https://www.va.gov/health/FindCare.asp。

（二）伤残补偿和养老金

1.伤残补偿

对于美国军人服役期间因负伤、疾病而导致的残疾，退伍后美国联邦政府给予伤残补偿（Disability Compensation）。退伍军人个人每月领到的伤残补偿金金额，取决于“退伍伤残等级”“退伍军人是否有配偶和被赡养者”“军人在服役期间是否出现需要截肢或器官移植等特殊状况”等要求[2]。除了退伍军人本人可以获得伤残补偿外，退伍军人的遗孀、未成年子女和由其赡养的父母，都可以根据具体情况获得补偿。退伍军人如果还有其他护理和生活需要，还可以申领特殊护理津贴（Special Monthly Compensation）以及其他特殊生活津贴等（Claims Based on Special Circumstances）。

2.退伍军人养老金

退伍军人养老金包括发放给其本人的养老金（Veterans Pension）以及支付给其遗属的养老金（Survivors Pension）。支付的条件都是其收入低于当年美国国会确定的最低收入标准。遗属养老金是当参加过战争的退伍军人去世后，支付给其收入较低、没有再婚的配偶或其收入较低的未婚子女的一项福利。对这两项养老金的计算，采取“差额计算法”，即该退伍军人或其遗属当年的家庭总收入与美国国会确定的当年的退伍军人最低收入标准的差额，就是该年度退伍军人有资格获得的退伍军人养老金，该养老金按月发放。②例如，一名美国退伍军人和他的配偶年度总收入是10 855美元，而国会当年规定的最低年收入是13 855美元，则该年度该退伍军人有资格领取的退伍军人养老金金额就是3 000美元。参见：https://benefits.va.gov/PENSION/pencalc.asp。

（三）教育和培训福利

许多退伍军人可能因应征入伍时尚而未完成高等教育学业，从而导致在退役后的工作技能和生活技能都有所不足。为了保证美国军人在退伍后拥有从事正常工作的能力以及和非军人平等的职业发展机会，美国退伍军人事务部为退伍后的军人接受继续教育和职业技能服务提供特别的帮助措施。

根据最新的《退伍军人教育帮助法》（Post-9/11 Veterans Educational Assistance Act of 2008;Post-9/11 GI Bill），美国军人退伍后，可以享受“免费的公立大学教育或职业培训”“其他学费的减免”“生活补贴”等福利。其中，学费减免额度最高可以达到每年40 000美元，最长资助三年。而且，退伍军人有权选择在学费更高的私立大学接受教育，如果该私立大学加入了“黄丝带合作项目”（Yellow Ribbon Program），那么对超过美国退伍军人事务部给予的学费减免份额的学费部分，由这些学校③关于加入“黄丝带项目”的美国大学及其他教育机构列表，参见：https://benefits.va.gov/gibill/post911_transfer.asp。提供额外补助或进行减免。④参见：https://benefits.va.gov/gibill/yellow_ribbon.asp。注册费、考试费等其他费用，也有相应减免。⑤参见：https://benefits.va.gov/gibill/post911_transfer.asp。无法负担上学必要开支的退伍军人，会获得一定的生活补助（Stipend），主要包括住房补贴和杂费补贴等。①参见：https://benefits.va.gov/gibill/post911_transfer.asp。

此外，《退伍军人教育帮助法》还为美国退伍军人提供了广泛的职业培训项目。这些项目主要包括函授培训、合作培训、商业技能培训、民航飞行培训、各种非大学的职业技能培训以及各种在职培训等。②参见：https://benefits.va.gov/GIBILL/resources/benefits_resources/rates/ch33/ch33rates080118.asp。

（四）退伍军人（购房）贷款

为了使美国军人能够在退伍后可以购买房屋居住，美国退伍军人事务部为退伍军人提供了低息贷款以使其能够全资购买住房或按揭购房。美国退伍军人事务部并不直接向退伍军人发放贷款，而是和各银行合作，由银行直接将购房贷款批给退伍军人，用于其购房和办理按揭。美国退伍军人事务部只负责接受申请、审核贷款资格、推荐借款人以及批准贷款。

如果退伍军人选择通过退伍军人贷款购房，那么理论上他可以无需支付任何定金或首付款。如果是首次办理购房按揭，退伍军人最高可以从退伍军人贷款中贷得其欲购房屋售价或合理价值的 1.03倍的贷款额度。由于用退伍军人贷款买房不需要提供私人贷款保证（Private Mortgage Insurance），因此退伍军人获批的贷款额度可以基本全部用于偿还按揭贷款，银行也乐于批准大额贷款给符合条件的退伍军人。如果办理购房贷款是为了购房二次融资，那么该次购房贷款的最高额度将是所购房屋的合理价值。③参见：https://en.wikipedia.org/wiki/VA_loan#Funding_fees。

如果退伍军人死亡，并且其在死亡之前被认定为完全残疾，则其配偶可以继续获得贷款，直至其剩余按揭贷款清偿完毕。④参见：H.R.1627。

（五）转业福利和失业救济

军人退伍后，需要就业安置和相关的辅导。美国退伍军人事务部和美国劳工部合作建立了退伍军人就业和训练项目（Veterans’ Employment and Training Service），以帮助退伍军人能够接受必要的职业训练、求职指导并保障退伍军人的职业稳定。如果退伍军人一时无法找到合适的工作，则为其提供直接的失业救济补偿（Unemployment Compensation for Ex-service Members），以满足求职期间的基本生活需要。

美国退伍军人转业福利的最大特色在于其强有力的保障措施（Preference in Hiring）。对于符合条件的退伍军人，联邦政府会优先安排就业，并给予一些特别的就业稳定保障。退伍军人就业和培训项目则提供了一系列措施来确保退伍军人能够切实地享受这些权利。退伍军人如果认为他们的这些权利受到侵犯，则可以向退伍军人就业和培训项目投诉，退伍军人就业和培训项目会安排专员进行调查，并将其认为确实存在侵犯退伍军人就业权利的案件转交有关的执法部门处理。

此外，为了防止退伍军人在求职过程中受到歧视，退伍军人就业和培训项目还规定了特别的“歧视纠正措施”（Affirmative Action）。退伍军人就业和培训项目要求所有与政府项目合作的雇主必须将所有空缺职位向州政府的劳动就业服务部门公开，以确保有关部门可以将这些空缺职位优先介绍给退伍军人。这些雇主还必须每年向劳动就业服务部门以及退伍军人就业和培训项目报告其所雇佣的退伍军人数量以及他们的工作情况。如果确实有证据显示退伍军人在雇主处受到了歧视，退伍军人就业和培训项目会为退伍军人提供免费的法律咨询和法律服务。①参见：https://www.military.com/benefits/veteran-benefits/veterans-employment-and-training-service.html。

四、美国军人优抚对我国有关制度的启示

（一）对美国军人优抚制度的评价

由前文的介绍可知，美国的军人优抚制度不仅保障水平较高，可以满足美国军人的基本生活需要以及未来的发展需求，而且保障项目细致，覆盖了生活、教育、医疗、住房、就业等方方面面。而这一切的背后，体现的是先进的军人优抚理念和成熟的军人优抚制度。

第一，优抚理念先进。军人优抚制度是军人的福利措施，目前大部分国家对它的理解还停留在国家对军人的奖励或抚恤这一层面上。通过前文对美国军人优抚制度的介绍可以发现，美国军人优抚制度已经远远超脱于福利性、恩给性或救济性的传统优抚，而是覆盖军人生活、教育、医疗等各个方面，从入伍时（甚至入伍前）开始，直至其死亡。这些先进制度的背后，体现的是先进的优抚理念。与大部分国家的军人优抚制度相比，美国对优抚制度的理解不仅仅是当军人生活困难时进行接济，而是要对其提供全面的保障。在这一理念的指导下，美国军人优抚制度不仅含有基本工资、津贴、养老金、伤残补助等传统救济性项目，更有多种多样的教育和培训项目，以帮助军人提升个人能力，帮助军人跟上社会发展的节奏，使军人拥有通过自身素质改善生活的能力，这样的制度设计体现出了一种发展性的优抚理念。

第二，优抚的社会化程度高。传统的军人优抚理论认为，优抚的责任主体主要是军队，军人将人生中最黄金的年龄奉献给军队和国家，其训练和生活的重心都在军营之中，因此军队承担军人的优抚工作责无旁贷[3]。而社会作为军人服役的间接获益者，只需承担辅助性工作。通过研究美国的军人优抚制度可以发现，军人优抚是一项高度社会化的工作，有大量的社会资源和社会力量可参与进来，承担军人优抚的大部分工作，特别是在军人的教育和医疗方面。美国军方相对于传统优抚制度下的资源提供者，变成了一个社会资源的调配者。这一转变与军人优抚的现代发展趋势相吻合：随着军人对优抚质量要求的不断提高，军队囿于其职能且力量有限，难以满足军人日益增长的需求。社会也不仅仅是军人优抚的间接受益者和辅助承担者，而是对社会成员培养和发展的主要责任者。将社会力量引入，一方面可以利用其专业性，发挥其在军人能力培养和素质提高方面的优势；另一方面，可以有效削弱军营对军人社会成长的隔离，使军人在完成军事任务的同时，保留其必要的社会性，方便军人未来更好地重回和融入社会。

第三，优抚措施的保障力度大。美国的军人优抚制度不仅项目齐全，水平先进，更为重要的是，有一套完善的执行措施和法律责任体系保证其运行，使军人能够切实享受到优抚待遇。美国军人优抚制度规定了极为特殊的法律责任制度，以保证优抚制度顺利运行：在军人优待方面，对于重要的场合，给予了军人更为优越的法律地位，例如军人在同等条件下拥有优先就业权，这种优先权虽然可能因存在反向歧视而饱受质疑，但作为一项纠正措施（Affirmative Action），在执行方面，美国联邦政府和各州政府都尊重这种优越的法律地位；在军人优抚待遇的执行和落实上，各类服务的提供者，特别是联邦和州政府的角色，不再仅仅是政府机构与相对人的行政关系，而是类似一种服务提供者和接收者的合同关系，如果出现了优抚待遇落实不到位的情况，美国军人可以直接通过民事诉讼的方式，起诉第三方机构或政府，要求其承担法律责任，包括恢复待遇、赔偿损失、惩罚性赔偿等。此外，考虑到美国高昂的诉讼成本以及军人的弱势地位，美国的军人优抚制度规定了特别的申诉受理程序，以快速处理军人的优抚诉求；同时还规定了法律服务和支持起诉制度，以帮助美国军人能够更好地行使权利。

（二）对我国军人优抚制度的启示

前文所述的美国军人优抚制度的先进之处，值得借鉴，特别是其中的一些规定和理念，对解决我国当下军人优抚工作遭遇的现实问题有很好的参考价值。

第一，军人优抚待遇的确定，应当全面反映军人生活的现实需求。传统的军人优抚理论认为，军人入伍服役，一方面是履行公民对国家的义务，另一方面军事训练和军事活动的价值，无法、也不应当通过金钱来衡量，因此，对军人的优抚待遇主张采取行政化的手段确定，排斥市场化的确定因素进入[4]。这一理念目前在我国军人优抚待遇中的体现较为明显：在军人津贴等待遇标准的确定上，还是以满足军人最基本的生活需要为主；相关待遇的确定方式，基本以行政化手段为主，较少考虑外界因素。事实上，军人优抚工作，应当更加注意军人的社会属性，毕竟军人在军队服役的时间，只占其生命过程的一小部分，大部分时间还是需要在军营外度过，需要直面许多社会性风险。当前军人优抚保障制度发展的主要趋势也是尽量在待遇方面拉近军人与社会上的体面工作的距离。因此，军人薪酬等待遇虽然不可以完全市场化，但是通过军地比较，确立一个社会化的标准，从而能够满足军人在役以及退役后社会生活的需要，还是非常必要的。在这一方面，美国军人优抚制度做得不错。在初始待遇的确定方面，美国非常注意军人的基本生活需求；在待遇的保持和增长方面，美国一直注意军地之间的差距，始终保证军人薪酬等待遇能够与地方政府公务人员的收入基本保持一致。这样一来，美国军人在役和退役后的基本生活需要，都能够体现在薪酬待遇中。目前，我国的军人优抚待遇，特别是津贴等物质性待遇，基本能够满足军人服役期间的基本生活需要，但是应有的储蓄功能、保值功能、机会成本补偿功能等，基本都没有体现，与地方同等工作的收入也存在着较大差距。这些都增加了潜在的不安定因素。未来在对军人优抚待遇标准进行修订时，不仅应当考虑军人的基本生活需要，还应当考虑军人服役期间机会成本的损失问题，如教育机会、晋升机会等；厘定待遇标准时，需要适当考虑军人退役后面临的大额支出，如购房、教育、医疗等。同时，还要保持适时修订，使军人的优抚待遇能够紧跟现实需要。

第二，除了保障作用，军人优抚制度还应当具有激励作用，促使军人的自我发展。现代化的社保理念要求社会保障除有基本的保障作用外，还应当有适当的激励作用，以避免受助人安于现状。军人优抚制度应当能够激励军人通过自身能力主动融入到社会中去。美国的军人优抚制度除了能满足现役和退役军人的基本生活需要外，还通过各种手段，激励军人在服役期间培养某项技能以便在退役后能够从事某一稀缺行业，使军人能够实现多样化的人生价值。

我国目前的军人优抚待遇的层级和升降，主要决定因素还是行政级别，军人待遇的差距变化没有反映在军人的能力和表现方面，除晋升外，军人几乎没有其他的待遇提升渠道，因此激励作用不足，久而久之不利于军人的全面发展。在未来的制度设计中，应当适当增加一些激励因素，如“在军人完成特定职业技能培训后给予其一定表彰和奖励”“对获得稀缺行业技能并能在退伍后从事稀缺行业以缓解行业人才缺乏情况的军人，给予特殊奖励”“支持军人在业余时间接受继续教育，并对取得一定学历或职业资格的军人给予嘉奖等”，以此丰富军人优抚待遇的确定标准，激励军人通过自身努力，争取更好的待遇，同时实现自身的发展。

第三，军人优抚的内容不仅包括生活保障，还应包括能力培养。虽然军人优抚制度注重对军人基本生活的保障，属于社会保障的内容，但现代优抚制度的作用已远不止于此。美国军人优抚制度不仅能够满足军人的基本生活需要和军事能力需求，还给军人提供了丰富的课程和培训，使军人能够在保证战斗力的同时培养、发展自己的生活和工作能力，为未来重回社会打下基础。

相比之下，我国的军人优抚制度内容仍主要集中于物质性的补贴，缺乏对军人其他能力和素养的培训。退役军人重新融入社会的平稳顺利程度，取决于其社会技能与社会需要的契合程度。从美国的经验来看，通过军地合作引入地方的教育和培训资源，采取合作办学、减免学费和继续教育等手段，在保证军事训练水平的前提下，提高军人的知识水平和工作技能，可以有效帮助军人快速融入社会。军人的生活和职业技能的提高，也能和军人优抚制度发生良性互动：收入水平的提高，可以使退伍军人生活自足，减少军人优抚待遇的支出，节省出来的费用，可以有针对性地投入到资源相对稀缺的培训项目，实现军人优抚资源的补充和再生，减轻国家的优抚压力。