论PPP融资模式在特色小镇建设中的可行性和必要性

杨羽

（荆楚理工学院政府与社会资本合作（PPP）研究中心，湖北 荆门 448000）

当前，我国进入新常态发展阶段，小城镇作为乡村剩余劳动力就地城镇化的空间载体，在中国城镇化进程中发挥了重要作用，2017年国务院《政府工作报告》提出“新型城镇化建设要扎实有序推进，支持中小城市和特色小城镇发展”，这意味着推进特色小镇建设将对国家产业升级、优化和供给侧改革，促进区域可持续平衡发展发挥重大作用。在财政部、住建部、国家发改委联合公布的《关于开展特色小镇培育工作的通知》中指出，到2020年，我国将着力培育1000个左右的特色小镇。

特色小镇作为国家产业升级、优化和供给侧改革的产物，其建设是集“产业聚集区、旅游景区、新型城镇化发展区”三区合一，产城乡一体化的新型城镇化模式，具体包括土地整理、资源整合、产业开发、基础设施建设等项目。由此可见，特色小镇需要以基础设施的投入为前提，持续稳定的资金来源是特色小镇发展的关键，而当地政府往往缺乏这样的运作能力，因而，合适的融资模式对于特色小镇的发展是非常重要的。目前，较为成熟的融资模式是国家推进的PPP模式，在特色小镇建设中引入PPP模式，能够减轻政府的财政压力，为政府的债务松绑减压，以财政资金撬动社会资本，弥补特色小镇的资金缺口，从而拓宽小镇建设的资金来源。

一、PPP融资模式的内涵

PPP融资模式，也称为PPP融资或PPP，指政府和社会资本合作 (Public－ Private Partnership),旨在为满足社会公共需要，政府公共部门和私营部门通过建立特定契约合作提供公共产品或服务而形成的一种利益共享、风险共担的伙伴关系。其强调的是政府公共部门和私营部门基于特许权协议共同提供公共产品和服务，通过构建稳定的合作关系实现大型基础设施建设过程中合作各方的风险共担和利益共享，保证项目建设和运营管理的成功实施。

PPP包含三大本质特征：一是合作伙伴关系，在PPP模式中政府和社会资本方是合作伙伴的关系，由政府公开招标，企业中标后，政府拨款给企业，企业完成项目建设；二是利益共享，即当PPP项目获得利益后，这个利益有社会资本方和政府共享；三是风险共担，即若PPP项目出现了风险，该风险由企业和政府共同承担。

二、PPP融资模式在特色小镇建设中的可行性

（一）有丰富的经验基础和良好的运作基础

自20世纪80年代PPP融资模式引入我国，由最初的发电厂、污水处理厂等建设到现如今的水利设施、环境保护、城市轨道交通、棚户区改造、综合产业园区开发等，截至去年,发改委和财政部搭建PPP项目的推介平台以来，我国的PPP项目规模已达13.77亿元，PPP在我国的应用范围越来越广，机制越来越规范，经验越来越成熟，为PPP融资模式在我国特色小镇的建设中奠定了基础。特色小镇作为“人文、社区、居住、产业”的综合体，其建设中的大量项目PPP都适用，如在财政部PPP项目库中，特色小镇PPP项目一般被划分为城镇综合开发类项目，具体包括公路、铁路等基础设施和医疗、卫生、养老等公共服务设施，虽然较单体项目而言，开发难度更大，但也有了夏幸福固安新城PPP的成功案例，这也使得PPP融资模式成为特色小镇建设的有效工具。

（二）有良好的政策基础

特色小镇是新型城镇化建设的重要抓手，中央和各级政府都不遗余力地给予政策支持。2014年国家发改委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，提出各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。2016年7月，住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部发出《关于开展特色小城镇培育工作的通知》，提出即日起在全国范围内开展特色小镇培育工作。同年10月《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》，提出推进政府和社会资本合作（PPP），鼓励利用财政资金撬动社会资金，共同发起设立国家新型城镇化建设基金，倾斜支持特色小镇开发。同年12月《关于实施“千企千镇工程”推进美丽特色小（城）镇建设的通知》，提出各地发展改革部门要强化推进，积极引导；国开行、光大银行等各地分行要重点帮扶带头实施“千企千镇工程”的企业；各地企业联合会要把企业转型升级和特色小镇建设有机结合。

2017年4月 10日中国银监会《关于银行业风险防控工作的指导意见》，银监会首度向银行机构提示PPP或有助于“异化形成违规政府性债务”。2017 年9 月15 日，国务院办公厅《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》，明确禁止在 PPP 领域排斥、限制或歧视民间资本的行为，为民营企业创造平等竞争机会，支持民间资本股权占比高的社会资本方参与 PPP 项目，调动民间资本积极性。这一系列的政策为PPP融资模式在特色小镇建设中的应用提供了良好的政策基础。

（三）政府与社会资本的良好合作关系

PPP融资模式的根本在于政府与社会资本的利益共享。随着PPP项目的推进，公私双方通过磨合后合作关系加深，政府部门和社会资本之间沟通渠道畅通，出现问题或特殊情况时能及时地得到有效的传递和反馈，双方能够结合自身的优势形成完善的风险管理和应急处理机制，促使特色小镇准确定位，科学运营。这种公私合作关系一方面使得政府为社会资本给予政策支持，为利益相关者创造福利，提供恰当、合理、公平的回报，对经济、社会和文化产生积极的影响，履行政府职责，促进特色小镇的发展；另一方面，使得社会资本的工作效率和质量得到提高，实现社会资本的预期收益，增强了社会资本参与特色小镇建设的积极性。

三、PPP融资模式在特色小镇建设中的必要性

目前，我国特色小镇建设主要面临三大难题。一是资金匮乏，在我国城镇化进程中，大中型城市的社区建设可以利用融资平台筹集资金，但由于历史的原因，乡镇地区根本无法利用平台融资；二是基础设施匮乏，包括环境、道路、污水、垃圾处理等基础设施；三是商业模式不成熟，特色小镇的投资、建设以及后续的发展，包括运营和管理，目前还没有一套可供参考的成熟商业模式，社会资本投入缺乏信心。鉴于以上情况，住建部中国建设会计学会PPP研究中心副主任丁伯康特别倡导要用PPP融资模式来解决特色小镇建设的资金问题，PPP融资模式将为特色小镇建设提供机制和资金的双重保障，可以有效解决资金缺乏和商业模式不成熟的问题。不仅如此，利用PPP融资模式来建设特色小镇，将社会资本参与到公共产品或服务中，也促进了社会主义市场经济的发展。

（一）开拓了融资渠道，有效缓解了财政压力

随着人民生活水平的不断提高，住建部、农发行曾发布《住房城乡建设部国家发展改革委财政部关于开展特色小镇培育工作的通知》，到2020年将培育1000个左右集“人文、社区、居住、产业”于一体的特色小镇，以满足人民对于美好生活的向往。地方政府也在积极响应政策，推出各种各样的特色小镇，但自改革开放以来，我国城镇化建设所需资金主要来源于政府财政，政府长期以来面临着巨大的债务压力，现如今已经不太可能提供持续的财政支持了。以政府和社会资本合作为基本特征的PPP融资模式，将资金雄厚、市场化运作经验丰富、效率较高的民间资本、社会资本拉进来，参与到特色小镇的建设中，在很大程度上缓解了政府财政的压力，产生了补短板、优化结构的效应，丰富了融资渠道，弥补特色小镇建设资金缺口，以有限的财政资金满足民生需要，使政府更好地履行其民生职能，提升人民幸福感，实现和谐中国。

（二）降低和分散了特色小镇的建设风险

以PPP融资模式得以广泛应用和实施的关键在于合理的风险分担机制，在特色小镇的建设中，政府和社会资本通过签订相应合同，对建设项目风险进行分割，明确划分相关责任，将不同风险分担给更有承担能力的一方，降低和分散风险的同时，还提高特色小镇建设的效率和效益。PPP融资模式应用于特色小镇建设的初衷，就是引入雄厚资金积累和具有较强的风险控制能力的社会资本参与建设特色小镇，政府通过行政手段以公开招标的方式，引入综合实力较强的社会资本，把建设风险、技术风险、管理运营风险等分担给更有能力承担的社会资本方，以减少政府的全风险压力，而政府则负责承担其他一些社会资本承担不了的风险。

（三）完善了特色小镇的管理机制

PPP融资模式的本质是政府和社会资本合作，即政府与社会资本是平等合作关系，政府与社会资本的权利义务对等，双方按照合同约定履行相关责任和义务，各司其职，充分发挥自身优势，在有效保证合同的顺利执行的情况下，还提高了国家治理水平，完善了国家治理体系，体现了依法治国的核心价值。在PPP模式下，政府要求转变观念，从原来的市场经济的干预者和管理者转变成 PPP项目中的监督和管理者，要善于下放权限，充分给予小城镇管理职能相匹配的人权、事权、财权，同时还要求提高自身的业务水平，加强与市场的合作意识，给予市场充分的信任和自主权，发挥市场在特色小镇建设中的作用，提高政府的管理效率。

（四）开拓了社会资本的生存空间

利用PPP融资模式来建设特色小镇，不仅开拓了融资渠道，缓解了财政压力，还开拓了社会资本的生存空间，对社会主义市场经济的发展也有积极意义。具体表现在以下两方面：第一，特色小镇建设不是一般意义上的政府公共项目建设，它是集人文、社区、居住、产业等诸多功能于一体的产业融合的多维度平台，其建立的初衷就是为了打造一个产业平台，因而对资金的需要量特别巨大，大到几十甚至上百亿资金，社会资本投入到刚刚起步的特色小镇，除了可以获得参与特色小镇的基础设施建设的直接经济利益外，还可以享受到政府给予的关于土地、税收、银行信贷支持等多方面的政策和优惠条件，获得相关的间接利益。第二，

只要特色小镇定位准确，科学运营，未来公共服务设施的日常经营管理必有巨大的利益收入，这也在很大程度上吸引了社会资本的流入，如阿里巴巴、京东、万达等行业内的巨头现已纷纷加入特色小镇的建设当中。

（五）促进了区域经济的均衡发展，完善了社会主义市场经济体系

PPP融资模式下的特色小镇建设，不仅扩大了社会资本的投资范围，提高了社会资本的投资效率，而且还加快特色小镇的建设，提高了政府资本的投资效率，提升整个社会的资本投资回报率，推动了当地经济的发展与进步，实现区域经济的均衡发展。PPP项目在运营中，都会成立一个项目公司(SPU)，这个项目公司是按照现代企业制度，形成在产权清晰的混合所有制，也恰好符合了国家深入推进混合所有制改革的战略，以PPP融资模式建设特色小镇，社会主义市场体系变得更加成熟。

四、结论

现如今我国的特色小镇还处于建设初期，资金问题仍然是制约特色小镇建设的重要因素，采用PPP融资模式解决资金问题，是目前建设特色小镇的最优途径，它不仅开拓了融资渠道，有效缓解了财政压力，还有效地降低和分散了特色小镇的建设风险，完善了特色小镇的管理机制，同时还开拓了社会资本的生存空间，促进了区域经济的均衡发展，完善了社会主义市场经济体系。只是PPP融资模式刚刚引入特色小镇建设中，尚未得到广泛的应用，成熟的案例较少，这就需要政府和社会资本共同努力，才能进一步推动特色小镇的建设发展。