浅析地方旅游立法

2019-12-20苏海悦姚远

法制与社会 2019年35期

关键词：立法法扬州市扬州

苏海悦　姚远

关键词旅游经济地方旅游立法江苏扬州

作者简介：苏海悦，扬州市职业大学，讲师，研究方向：民商法;姚远，江苏旅游职业学院，高级会计师，研究方向：税收、预算、内部控制，等。

中图分类号：D921.8 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.175

一、我国旅游立法及地方旅游立法现状

我国旅游立法包括国家层面的立法及地方层面立法。从法理学和《中华人民共和国立法法》规定的角度出发，国家层面立法是地方立法的上位阶法，效力高于地方立法，地方立法不得与国家层面立法冲突。

在国家层面的立法层面，从1991 年《中华人民共和国旅游法》送审稿的起草工作完成，到2013年10月1日实施《中华人民共和国旅游法》，我国旅游立法经历了二十多年的历程。《中华人民共和国旅游法》的颁布和施行在我国旅游业发展史上具有里程碑地位，从此我国旅游立法开始进入快车道。

在地方立法层面，一九九五年八月八日海南省人大常委会颁布《海南省旅游管理条例》，这是我国第一部地方旅游法规，开创了我国地方旅游立法的先河。

2015年3月15日根据第十二届全国人民代表大会第三次会议《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，全国人大对《中华人民共和国立法法》进行了修正。修正后的《中华人民共和国立法法》第七十二条规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、環境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。”

第八十二条规定：“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。地方政府规章可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项; （二）属于本行政区域的具体行政管理事项。设区的市、自治州的人民政府根据本条第一款、第二款制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。”

上述《中华人民共和国立法法》修正后的条款规定扩大了地方立法的权限，为设区的市地方人大制定旅游相关的旅游地方法规，及设区的市地方人民政府制定旅游相关的地方规章，提供了法律依据。

二、扬州地区地方立法分析

扬州自古就是历史文化名城，旅游业一直是扬州支柱产业之一。2018年，扬州实现地区生产总值5466.17亿元，其中实现旅游业总收入917.90亿元，增长15.2%。

扬州市委、市政府坚持把旅游业作为永久性基本产业，全力打造国际文化旅游名城。鉴于旅游经济对扬州的重要性，及扬州对旅游法治环境发展的重视程度，下文将以扬州市为例，分析扬州地区地方旅游立法现状及不足，并提出完善建议。

（一）扬州地区旅游立法现状

扬州，是江苏省十三个地级市之一，在行政区类别上属于设区的地级市。如前所述，修订后的《立法法》授权地方人大及政府针对环境保护、历史文化保护等与旅游相关的事项制定地方法规或地方规章，因此作为设区的地级市，扬州市地方人大具有制定旅游相关的旅游地方法规的权力。同时，扬州市地方人民政府具有制定旅游相关的地方规章。

2015年3月15日《立法法》修订后，扬州市第七届及第八届人民代表大会常务委员会根据《立法法》规定及授权，共计制定了六部地方法规，分别是2016年5月1日施行的《扬州市制定地方性法规条例》、2017年1月1日施行的《扬州市河道管理条例》、2017年1月1日施行的《扬州古城保护条例》、2017年12月1日施行《扬州市公园条例》、2019年1月1日施行的《扬州市非物质文化遗产保护条例》、2019年8月1日施行的《扬州市农贸市场管理条例》。目前扬州市已经制定施行的条例中，与旅游相关的是《扬州古城保护条例》《扬州市公园条例》和《扬州市非物质文化遗产保护条例》，占到了扬州地方人大立法的一半，由此可见扬州地方人大对旅游地方立法的重视。

在2015年3月15日《立法法》修订之前，扬州市人民政府于2011年12月30日制定并于2012年3月1日施行了《扬州市文化遗产保护管理办法》，2012年7月3日制定并于2012年8月20日施行了《扬州市市级旅游度假区管理暂行办法》和《扬州市风景旅游区水域交通安全管理办法》。2015年3月15日《立法法》修订之后，扬州市人民政府于2017年1月22日制定并于2017年2月1日起实施了《大运河扬州段世界文化遗产保护办法》、于2017年9月14日制定并于2017年12月1日施行了《扬州古城历史建筑修缮管理办法》。

扬州地方旅游立法体现了鲜明的地方特色，具有明显的因地制宜的特点。下文以具有明显扬州特色的《扬州古城保护条例》《扬州市公园条例》和《扬州市非物质文化遗产保护条例》为例。

扬州是国务院1982年首批公布的二十四座历史文化名城之一，扬州古城以其悠久的历史和灿烂的文化已成为扬州城市的新名片和全市人民的骄傲。通过制定《扬州古城保护条例》，扬州市多年以来保护扬州古城的宝贵经验和成果得以用地方立法的方式进行了固化，有利于扬州古城保护和发展进行有效规范和有序推进。同时值得一提的是，《扬州古城保护条例》也是国内首部地方古城保护法规。《扬州古城保护条例》明确界定了扬州古城的范围，并通过分项列举囊括了扬州古城内具有保护价值的遗址、遗迹，进而分别规定了明清历史城区和古城遗址区的禁止性行为和扬州古城保护的具体措施，这样的规定充分体现了扬州地方特色和可操作性。

自2014年4月宋夹城考古遗址公园被改造成了体育休闲公园后，扬州市委、市政府响应国家“生态优先，绿色发展”的要求，将民生工程与生态工程相结合，着力打造具有扬州特色的公园体系。作为国内较早，江苏省首个关于城市免费开放公园的立法《扬州市公园条例》，切实加强了公园体系规划建设过程中的监督和指导，固化城乡公园体系建设成果，实现公园从侧重景观效果向强调服务多样性、使用舒适性、功能复合性转变，使城乡公园的结构体系更加完善、功能设置更加合理、管养方式更加科学，有效推动公园事业的科学发展。

与丰富的历史文化古迹资源一样，扬州非遗资源也非常丰富，目前拥有世界级非遗项目3个，国家级19个、省级46个、市级202个，非遗传承人国家级27人、省级82人、市级278人。2019年1月1日施行的《扬州市非物质文化遗产保护条例》将扬州八怪、史可法传说、扬州古街巷传说等传统口头文学，扬州剪纸、玉雕、扬派盆景、雕版印刷技艺、漆器、园林、茶点、扬州炒饭、古琴、弹词、评话等传统工艺、音乐曲艺技艺等扬州非物质文化遗产用地方法规的形式明确予以规定并加以保护，极具地方特色。

（二）扬州旅游法治环境不足及完善建议

通过前文分析，扬州地区旅游立法取得了长足进步和显著的成效，但是同样也存在着一定的不足之处。笔者认为：

其一，目前无论是《扬州市古城保护条例》还是《扬州市公园条例》等地方法规及地方规章主要针对的是扬州市区旅游资源，但是扬州周边区县同样拥有着丰富的历史文化和自然旅游资源，因此建议可以针对周边区县及乡镇旅游资源进行相应的立法，确保周边区县及乡镇旅游资源保护、开发利用及旅游业的开展有法可依。

其二，目前乡村游、特色小镇等新的旅游新形态不断出现，扬州市郊沿湖村、枣林湾、邵伯镇、甘泉镇等特色小镇已经取得了一定的知名度，但是乡村旅游、特色小镇相关的地方法规尚未出台。特色小镇涉及土地规划、设施建设、旅游资源利用等诸多方面，如果缺乏相应法律规范，容易造成盲目建设、重复建设和资源破坏，因此对于此类旅游项目扬州地区立法具有一定的迫切需要。

其三，扬州于2019年5月3日至6日成功举办了2019首届大运河文化旅游博览会。扬州运河沿岸也蕴藏了丰富的旅游资源，成为扬州越来越重要的一张旅游名片。但是目前扬州仅由市人民政府制定了《大运河扬州段世界文化遗产保护办法》，尚未上升到由人大制度的地方法规的层次。该《办法》的法律依据是《保护世界文化与自然遗产公约》和《中华人民共和国文物保护法》，虽然法律依据立法层次较高，但是缺乏诸如《扬州古城保护条例》《扬州市公园条例》这样立足当地特点的地方法规作为依据，因此建议可以充分利用《立法法》赋予的地方人大制定地方法规的授权，制定保护和利用运河旅游资源的地方法规。

其四，随着以携程、淘宝、途牛等网络电商为特点的网络旅游兴起，同时随之而来的是自助游和半自助游，传统的签订书面旅游合同、导游全程陪同的旅游方式面临着挑战和变更。各种新旅游业态的出现造成在经营主体资质、经营方式、旅游安全等方面也出现了一些新问题，给地区旅游立法提出了新的要求，扬州旅游立法同样需要针对旅游新业态所产生的新问题进行进一步研究和实践。