检察权的配置与内设机构改革研究

重庆市武隆区人民检察院课题组

摘 要：内设机构是检察权运行的组织载体，检察权配置随着内设机构的变化而变化，内设机构设置是否合理直接关系到检察权的科学配置和有效运行。重庆市武隆区人民检察院作为全国司法改革试点院，立足于“四大检察”工作，也还存在以何种案件类型划分内设机构、其设置名称以序号代表是否合理，以及检察官对新型业务应对能力不足、“三类人员”思想不够稳定等直接影响检察权运行的问题。应当通过加强思想政治工作、强化专业化、职业化能力建设、改进内设机构名称设置、健全检务督察机制等途径，确保检察权配置科学正确运行。

关键词：内设机构 检察权 法律监督

检察权，即国家通过法律确认并赋予检察机关或者检察官在其职务范围内行使的权力。内设机构是检察职能的分解形态和检察官行使职权过程中的行政组合[1]。检察机关内设机构作为检察权运行的组织载体，也是检察权内部配置和管理的表现形式，其设置、运行、相互关系等，对检察权运行和检察职能履行发挥着十分重要的作用[2]。检察权配置随着内设机构的变化而变化，内设机构设置是否合理直接关系到检察权的科学配置和有效运行。内设机构改革，事关检察事业的前途命运，事关“四大检察”的可持续发展，事关整体检察队伍建设。因此，做好内设机构改革后检察权配置的后续“精装修”，便成为当前各级检察机关的首要任务。

原重庆市武隆县人民检察院成立于1955年4月1日，2017年1月因重庆区划调整，原重庆市武隆县人民检察院变更为重庆市武隆区人民检察院（下称“我院”）。我院作为全国性的改革试点院，其内设机构的设立先后经历了2005年人员分类管理改革试点、2013年检察官办案责任制改革和2018年检察机关内设机构改革，内设机构由原来的5个增加到10个再到现在的6个，检察权的配置也随着内设机构的调整而有所不同。在内设机构改革与检察权配置方面，我院积累了较为成熟的司法改革经验，取得了一定成效，但在内设机构设置及检察权运行方面尚有许多值得研究和解决的问题。

一、我院2018年内设机构改革情况回顾

（一）内设机构改革的基本情况

2018年12月最高人民检察院率先完成内设机构改革后，我院结合本院实际，在办案责任制改革的基础上，仅改变部分内设机构的职能设置，其余机构只改变名称，将刑事检察局、诉讼监督局、检务部、院务部分别更名为检察一部、检察二部、检察三部、办公室，政治部、仙女山检察室未做变更，将控告申诉工作配置到检察三部。

（二）检察机关内设机构改革取得的基本成效

检察官司法责任制改革，考核选任了一批优秀的检察官，对检察官的办案权限进行了明确界定，落实了检察官的待遇，为内设机构改革奠定了坚实的基础，检察人员的自信心和自豪感得到进一步显现，此次改革的积极性远高于以往。一是建立独立的检察官职位体系，检察官办案独立性得以加强。将检察官的人事任免和工资待遇与国家行政机关职位等级脱钩，建立了独立的检察官职位体系。完善的检察官晋升体系，也使检察官们能够做到准确的定位。待遇的提升也使检察官能更加心无旁骛的办案。二是按检察职能划分部门，使部分检察职能得以强化。我院立足于小院的规模设置机构，在内部独立出未成年人检察办案组和公益诉讼检察官办案组，强化了未成年人、公益诉讼两项案件的办理。2017年，我院立案监督的一件虐待继子女案件被写入最高人民检察院未成年人检察工作报告中，公益诉讼检察官办理了一批危害环境资源的案件，改善了乌江流域的自然环境，得到市院的认可。

二、内设机构改革后对检察权影响的主要因素及原因分析

2018年10月，新修改的《人民检察院组织法》《刑事诉讼法》对检察职权作出了新的调整，形成了“刑事、民事、行政、公益诉讼”“四大检察”并行的法律监督格局。对照当前“四大检察”工作内在要求，我们通过对目前检察改革中存在的不完善之处尤其是对阻碍检察权运行的主要问题进行调研梳理分析发现，一些制约检察权配置的因素尤其是内设机构改革不完善对检察权配置的影响不可忽视。

（一）以何种案件类型划分内设机构值得研究

根据现行改革方案，检察机关按照案件类型设置内设机构，特别是刑事检察部门以刑法分则规定的犯罪体系为基础设罪办案机构值得研究，如我院检察一部一组负责办理危害国家安全、危害公共安全、扰乱公共秩序、侵害公民人身民主权利、侵犯财产等犯罪案件，检察一部二组负责办理职务犯罪、破坏社会主义市场经济秩序、妨害社会管理秩序等犯罪案件。如此按照案件类型设置办案机构，客观上导致： 一是易出现因案件管辖权交叉而产生的争议。部分案件在审查逮捕和审查起诉时认定的罪名有可能发生变化，对于一人犯数罪、集团犯罪的案件，由于涉及多项罪名会出现不同部门的管辖权交叉的情况。如：我院办理的一起妨害公务、贩卖毒品案，按照案件类型一部一组和一部二组都有管辖权。那么，出现管辖权交叉情况后，究竟应该由哪个部门办理呢，确实不好操作。二是员额检察官之间的业务量不均衡。不同地区犯罪类型的发案率有所差异，部分经济欠发达的地区，社会主义市场经济秩序犯罪案件、侵犯财产权利、人身权利犯罪案件少，如果按罪名划分，就会导致员额检察官之间出现忙闲不均、业务量不均衡的问题。如我院检察一部一组办理的案件为162件，人均办案量为54件，而检察一部二组办理的案件为119件，人均办案量为39件。三是“偏科”现象不利于青年干警的成长进步。按照案件类型设置办案机构的初衷是为了实现专业化、职业化，如果对案件类型划分过细、涉及办案范围过窄，不可避免的出現检察官严重的“偏科”现象，不利于检察官综合素能的提升和青年干警的成长进步。

（二）对新型检察业务应对能力不足

一是对公益诉讼、未检工作适应能力不足。受人员编制及历史形成的检察机关“重刑事、轻民行”的惯性思维等影响，大多数基层院并没有单设公益诉讼部门，而由民行检察部门行使公益诉讼工作职责，客观上导致了民行人员力量配置不足，且办案能力水平存在与新形势新要求不相适应的问题。再者，公益诉讼工作所涉及到的法律法规较多，民行检察干警在办案思维方式、知识结构没有及时改变，加之现有的公益诉讼操作流程、起诉标准尚不够清晰规范，尚需采取多种方式提升办案能力。作为新增设的未成年检察工作，客观上也存在人员力量配备、业务不熟悉、办案能力不足的问题。二是自行侦查专业人才缺乏。反贪转隶以后，刑事诉讼法修改保留了检察机关针对司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权益、损害司法公正等14类犯罪的自行侦查权，并增加了对于监察机关移送起诉案件的补充侦查权。对于司法工作人员渎职侵权案件的立案侦查权，原则上由市级及以上的检察机关刑事执行检察部门统一行使，必要时上级可以在立案后交由基层院办理。不管是在立案阶段行使的自侦权，还是在审查起诉阶段行使的补充侦查权，都需要专业化的办案人员行使。但在实践中，刑事执行检察部门的检察人员的专业侦查能力与其内在要求尚有一定差距，且专业侦查人才缺乏的情况尚需补充。

（三）内设机构名称设置的合理性值得研究

基于“检察一体”原则，检察机关内设机构统一以“检察一部”、“检察二部”等依序号命名。现命名的内设机构名称取代原业务属性名称，虽然在一定程度上解决了内设机构名称不一致等问题，但也存在如下几个问题：一是内设机构名称未能直接体现检察机关业务属性。检察机关设置的以案件类型“条线状”的内设机构模式，其名称统一以序号代之，未能凸显检察机关业务特性的这一功能，失去了原有的公诉、侦监、诉讼监督等检察业务“商标”。二是造成上下级院之间、同级大小院间业务衔接不够顺畅。受编制数量、员额检察官数量、案件数量等因素的影响，上下级院现有内设机构设置数量的不同，不同院之间同一名称下的内设机构行使不同的检察权，因而以序号命名内设机构名称出现检察业务衔接不够顺畅的问题。三是以序号代名称对外降低公众认知度。多年来，我国检察机关的“侦监”“公诉”等部门已成为公众识别度较高的“门面”，以序号代之后，人民群众很难通过检察机关的机构名称判断哪个部门行使哪个对应的检察职能，客观上为人民群众来院办事造成困难，也不便于对外开展检察宣传工作。

（四）“三类人员”工作积极性和履职能力有待提高

一是员额检察官履职能力有待提高。内设机构改革后，对检察官的专业能力也提出了更高要求。以刑事案件为例，检察官受案后要承担立案监督、审查批捕、侦查活动监督、审查批准延长羁押期限、羁押必要性审查等问题，对部分重大复杂案件适时提前介入侦查，引导侦查取证、公诉审查、出庭支持公诉、提出量刑建议、审判监督、发出检察建议以及监督行政执法机关向司法机关移送涉嫌犯罪的案件等职责，即对一个案件批捕起诉等多环节一竿子插到底，这就要求员额检察官不仅要熟知批捕、起诉、刑事诉讼监督等所涉及的法律法规、司法解释，而且要独立客观地对案件作出精准判断。随着司法改革赋予检察官的职权不断增大以及以审判为中心的刑事诉讼制度改革，检察官将承担更大证据审查判断、出庭应诉和释法说理能力的巨大压力，有的产生了退出的想法，而当前员额检察官能力与水平与案件全程办理、将每一件案件办成铁案的专业化内在要求还有不小差距。二是检察官助理作用发挥不够好。主要表现为部分业务能力强的检察官助理不愿从事辅助性工作。由于部分检察官助理在员额检察官的指导下，长期从事案件审查、法律文书草拟等一些程序性、基础性工作。司改后由于检察官助理受任职满五年才具有遴选的资格条件限制，入额难度加大，职级晋升空间小，一定程度上影响了检察官助理的职业发展前景。受工资待遇较之员额检察官差距较大的影响，导致检察官助理心理上的不平衡。三是司法行政人员工作积极性不高。综合部门受行政人员编制的限制，人员减少、任务量增大、业务标准高的客观实际，导致事多人少的矛盾愈加明显。受院领导和非领导职数少的影响，司法行政人员尤其是年轻干警职级晋升难成为现实。与员额检察官相比待遇差距拉大，客观上影响了司法行政人员的工作积极性，甚至个别干警还产生了消极情绪。

三、对策建议

通过对上述问题及原因分析，我们认为，这些问题的产生既有客观原因，也有主观原因，而解决问题的有效途径应当着力从“加强思想政治工作、加强专业化、职业化能力建设、完善检务督察机制”等制度机制上下功夫，多管齐下，综合施策。

（一）加强队伍建设，不断增强“三类人员”履职担当能力

只有切实发挥好检察官的办案主体作用、检察辅助人员的办案助推作用和司法行政人员的服务保障作用，让“三类人员”各归其位、各展其长、各司其职，司法责任制才能真正落实落地落细[3]。

1.强化思想教育，在政治建设中蓄足“底气”。随着内设权构改革的推进，部分检察人员思想上产生了一定的波动。因此，抓好各类检察人员的思想政治建设就成为落实好、巩固好、发展好司法检察改革成果的关键。一是着力强化理论武装。要按照“不忘初心、牢记使命”主题教育有关部署要求，不断丰富检察干警尤其是青年干警学习载体，真正把深学笃用习近平新时代中国特色社会主义思想融入日常，用党的最新理论武装头脑，厚植青年干警理论根基。要着力培养青年干警把握大局、明辨是非、防范风险的能力，真实做到政治方向不偏、政治立场不移。二是持续加强理想信念教育。通过有效形式，加强对检察干警“世界观、人生观、价值观”三观教育，帮助其正确树立崇高理想和远大目标，牢记初心与使命，正确对待个人得失，始终将“以人民为中心”作为从事检察职业的价值追求。树立和践行社会主义核心价值观，挖掘树立身边先进典型，用模范检察官感人事迹教育引导身边人，激发更多青年干警干事创业的工作激情。

2.强化关爱引导，在解难帮困中理顺“心气”。一是创新做好思想政治工作。落实谈心谈话制度。班子成员、中层领导干部每年跟部门干警主动交心谈心不少于1次，了解干警所思、所忧、所盼，解决苗头性思想问题。建立家访制度。各院要组成家访专班，每年至少1次深入干警家庭了解情况，帮助解决现实困难，尤其是帮助外地单身干警解决过渡住房，开展节日慰问等，让干警切实感受组织温暖。加强心理健康教育，邀请心理专家开展心理辅导导师讲座，针对部分干警心理郁结问题，帮助其疏解调整心态。二是积极营造检察文化氛围。增强职业归属感和认同感。以创建检察文化建设示范院为契机，在硬件、软件上齐下功夫，努力打造“栓心留人”的工作环境。对新任干警举行庄重的入职宣誓仪式，让其感受作为检察干警的神圣，增強团队凝聚力。充分发挥各院青年联合会作用，开展丰富多彩、健康向上的文体活动，激发年轻人活力和热情。

3.强化实务磨砺，在岗位实践中压实“担子”。针对内设机构改革后干警存在强烈的“本领恐慌”意识，要以提升司法办案能力为核心目标，加强业务建设，提升干警的专业能力。一是注重对员额检察官综合能力锻炼。要引导员额检察官正确认识内设机构改革对检察官素能所提更高要求的必然性，真正树立起对检察官职责岗位的价值认同感，从心理上做好吃苦耐劳的思想准备。要不断积累办案经验，主动承接办理大案要案，不断提升自身专业素质能力。要严格检委会议题审查把关，倒逼其独立承担责任，提高对职责范围内案件的审查把关和决断能力，防止检委会研究案件过多过滥。二是加强检察辅助人员实战能力培养。强化检察辅助人员检察职业精神锤炼。注重发挥以老带新、以强带弱的优势，引导其加强对高检院指导性案例、检答网知识的学习与实战经验的积累，提高岗位练兵的实战性、实效性。加大案件办理力度，注重案件分析研究，不断提升调研分析、解决实际问题的能力与水平，切实解决好检察辅助人员后劲不足的问题，为检察官队伍储备后备力量。三是确保司法行政人员队伍稳定。在司法行政部门事务繁杂、工作要求越来越严的新形势下，要合理调配司法行政人员力量，适当增加其工资待遇，建议各级院在进行表彰奖励时，其荣誉数量适当向司法行政部门倾斜，以提高其职业认同感。

4.强化教育培训，在固强补弱中提升“实力”。一是着力发挥教育培训助推提升作用。创新培训形式，针对实际需求和素能短板，充分运用“课堂式”、“交流式”、“互动式”等培训方式，合理开展三类人员分类培训，在突出员额检察官集中培训的同时，强化检察辅助人员实务培训和司法行政人员综合素能培训，解决三类人员培训不平衡的矛盾。丰富培训内容，当前各类培训主要针对办案、综合业务较多，对优秀青年干警的领导能力、管理能力培训较少，建议上级院在设置年度培训计划时予以考虑。各基层院也要认真组织自主培训和岗位练兵活动，针对性的发现和培养既懂专业又善管理的检察领导后备人才。通过检察实务讲堂、检答网、中国检察教育培训网络学院等专业培训载体，发挥好指导性案例规范司法办案的作用，提升业务素能。二是着力发挥上级院在人才培养中的统筹指导作用。搭建练兵平台，建议上级院每年对基层院开展一次模拟法庭辯论、精品案件评比、优秀文书评比、“莎姐”授课展示评比等交流型培训。坚持每两年举行一次各业务条线竞赛，形成上级院、基层院练兵合力。建立会战会研会办案机制，针对基层院所办理的代表性、典型性强的疑难复杂案件，上级院可采取抽调基层院检察官参与办理，组织骨干力量定期交流分析，派员实地指导办理等方式，历练类案办理经验，形成上下级院工作合力。集中查补“短板”，针对基层检察人才偏少的现状，上级院可采取“以赛固学、练赛结合”模式，对参加基层业务竞赛的干警分类开展 “赛后回头看”活动，找差距、补措施，不断提高青年干警综合竞争力。坚持基层检察人才的“传帮带”，针对办案经验不足、业务水平不高的问题，采取确定部门负责人、检察业务尖子、业务骨干对年轻干警进行“一对一”传帮带方式，使其迅速成为办案能手。加强“练学赛”，检察官教检察官、实战训练、岗位练兵，参加各级业务竞赛提升办案能力。通过案件流程监管、案件质量评查、精品案例评选等倒逼业务能力提升。

（二）不断加强专业化、职业化建设

1.根据不同业务需求，科学设置专业化办案组织。根据工作需要，成立专业化办案团队，专司某一类案件的办理，有利于对此类犯罪的作案手段、证据标准、犯罪规律等各个方面作深入细致的专业研究，不断积累办案经验。科学设置好专业化的内设机构、专业化的检察官团队、专业化检察官办案组，并配备一定数量且具有较强的专业化检察官。根据实际情况，可组建刑检专业办案团队，集中优势资源专司办理职务犯罪、金融犯罪、证券期货犯罪、毒品犯罪、网络犯罪、知识产权犯罪、环境资源犯罪、涉黑涉恶犯罪等案件;成立民行检察专业办案团队，专司办理公益诉讼类和诉讼监督类案件;组建未检专业团队，专门办理未成年人犯罪案件，开展心理疏导，开展以案释法等法治宣传工作，切实保护未成年人合法权益。加强动态监控，强化对办案组织的监督与管理。

2.不断增强新型检察业务的应对能力。一是着力破解公益诉讼工作难题。要配足配齐公益诉讼人员。注重提升专业化办案能力，着力打造集线索摸排、调查取证、审查起诉、出庭应诉等多技能为一体的人才队伍。邀请专家学者有针对性地开展国土资源、环境保护、食品安全、污染治理等专业理论知识培训，采取真实案例教学模式，组织不同类型的案件专题研讨等，着力提高线索收集、调查取证、法庭辩论、文书写作、释法说理和沟通协调能力。要紧密围绕中心大局，牢固树立双赢多赢共赢的监督理念，搭建起与各级行政机关多领域、宽覆盖共享共治平台，努力形成的公益诉讼保护格局。二是加强未检人才队伍建设。要注重配备、培养未检工作专门人才，将适量既懂刑检、民行、刑执专业又懂心理学的检察官配备到未检部门中来，不断加强与未成年人沟通、心理疏导、预防帮教、法治宣传等专业化能力建设。

（三）改进内设机构名称设置

建议在现有“一至几部”的基础上进行“精装修”。建议在每一个部门后面加注部门的职责名称简称，如：编制50名（含）以下的基层院，可设置检察一部（刑事犯罪检察部）、检察二部（民事行政和公益诉讼检察部）、检察三部（检察业务管理部）;编制51名至100名的基层院，可设置检察一部（刑事检察一部）、检察二部（刑事检察二部）、检察三部（刑事执行检察部）、检察四部（民事行政和公益诉讼检察部）、检察五部（检察业务管理部）。通过加注部门的职能，使内设机构名称和职能更加明确、更加名实相副、更加实至名归，更加符合检务公开要求，能够让人民群众一目了然，既解决了内部称谓统一问题，也解决了人民群众办事难的问题。

（四）健全完善检务督察机制，严格规范检察机关内部监督管理

要以正在推行的内设机构改革为契机，健全完善检务督察机制，加快构建检察权运行监督制约新格局[4]。充分发挥好案件管理部门、办案部门、纪检监察部门等内部监督职能， 通过内部互相监督制约， 及时发现案件办理中的问题， 并及时督促纠正， 充分发挥内部监督效力[5]。充分发挥案件管理部门的监督作用。要通过利用系统对案件的全程监控， 从流程监控、结案审核、审查法律文书、风险预警评估等多方面入手， 强化办案系统运用，加强对差错案件、对办案部门实体性权力运行、依法履职监督。加强案件评查工作。探索建立个案同步审核机制。实行对案件的实时动态监督，有效提高办案质量和效率， 促进实体公正[6]。

注释：

[1]徐鹤喃、张步洪：《检察机关内设机构改革的理论前提》，《检察日报》2006年12月25日。

[2]邱学强：《恢复重建以来检察机关内设权构改革的历史经验与启示》，《检察日报》2018年11月13日。

[3]贺恒扬：《切实发挥“三类人员的三个作用”确保司法责任制落实落地落细》，《人民检察》2017年第18期。

[4]张军：《大检察官研讨班总结讲话》，大检察官研讨班，2019年7月20日于成都。

[5]向泽选：《检察机关内部监督机制的改革》， 《人民检察》2014年第2期。

[6]郭庆：《检察机关内部监督制约的具体途径》，《中国检察官》2018年7月上。