乡村振兴战略下水电工程移民后续发展思路初探

余琳　华蓉

摘要：从乡村振兴战略背景下出发，研究水电工程移民后续发展的新思路。水电工程移民后续发展，产业发展是重点，产业选择遵循经济增长和产业结构演变的一般规律，乡村振兴战略下，移民后续产业发展形成以夯实移民后续产业发展基础为基础，构建移民后续产业发展体系，提高一二三产融合发展程度，建立对外长效合作机制，促进农户个体衔接发展现代农业的思路，发挥地方优势，实现移民后续发展的可持续性。

Abstract： Starting from the background of Rural Revitalization Strategy， this paper studies the new idea of the follow-up development of hydropower project resettlement. Industrial development is the key point of the follow-up development of hydropower project resettlement. Industry selection follows the general law of economic growth and industrial structure evolution. Under the strategy of rural revitalization， the following industrial development of resettlement is based on the foundation of ramming base of the follow-up industrial development resettlement， building a follow-up industrial development system of immigrants and improving the integration of production. In order to achieve the sustainability of the follow-up development of the immigrants， we should establish a long-term cooperative mechanism to promote the integration of farmers' individual and develop modern agriculture.

关键词：乡村振兴;移民;后续发展

Key words： Rural Revitalization;resettlement;follow-up development

中图分类号：F127                                         文獻标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2019）33-0112-03

0  引言

近年来，国家越加关注民生问题，特别是贫困地区的相关问题，2015年中国中央扶贫工作会提出坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会;党的十九大报告指出从十九大到二十大是 “两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，我们既要全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标，又要乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程，向第二个百年奋斗目标进军，实施乡村振兴战略为一大亮点;2018年国家中央一号文件发布关于实施乡村振兴战略的意见，明确了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求。我国水力资源丰富，其中四川、西藏、云南技术可开发法量最丰富，21世纪是我国水利水电工程的大开发时期，水利水电工程开发不可避免地产生了大量的水库移民，仅四川省水利水电工程移民就达160余万人，其中在建及拟建项目工程移民还有约60万人。在过去，移民工作具有“重工程轻移民”的特点，移民安置规划报告中对移民后续发展问题的考虑微乎其微，目前移民的安置通常采用前期补偿、补助与后期扶持结合的方式，移民的后续发展问题相对来说关注度不够。农村移民兼具水电工程移民以及乡村成员双重身份，在乡村振兴战略下社会各界将会进一步关注移民的后续发展问题。结合乡村振兴战略总体探索移民后续发展途径是当前水电工程移民安置思路响应国家大政方针的一大转变。国家提出乡村振兴战略规划，明确产业兴旺是关键，农村移民同时也是该地区乡村主体，移民后续发展产业发展也必然是重点。本文将重点研究移民后续发展之产业发展。

1  移民后续发展实践

以四川省为例，在建及拟建项目工程移民还有约60万人，大部分移民属于乡村，在做好传统移民安置的同时，保证移民后续发展动力，是当地政府部门和移民的共同愿望。

通过对四川省水电工程移民后续发展的调查研究发现，移民后续发展问题经历了从轻视至受关注的漫长过程。近年，省、市（州）、县各级部门对移民后续发展给予了越来越多的关注，积极探索移民后续发展问题，四川省各级政府在2016年陆续编制完成了水库移民后期扶持规划，该规划可以说是移民后续发展体系化、具体化踏出的第一步。其涵盖内容主要为以下两个方面。

1.1 直发直补

农村移民后期扶持人口每人每年发放600元的扶持资金。

1.2 项目扶持

包括移民避险解困规划、移民增收规划、美丽家园建设规划三项内容。移民避险解困规划解决移民基本居住安全问题;移民增收规划包括基本口粮田及水利设施配套建设夯实农业生产基础，以农业产业化为思路的生产开发，移民一二三产技能培训增加劳动技能、技术掌握及就业机制;美丽家园建设包括人居环境改善、基础设施、社会事业、生态及环境规划。

其中移民增收规划与产业规划在内容上有相似之处，但不够全面和深入。水库移民后期扶持规划在项目设置上立足当下、着眼未来，从多角度出发，打造更好的发展基础;在资金投入方面倾斜于移民增收部分。如四川省某市某县水库移民后期扶持规划，资金情况如表1所示。

2  新形势下面临的挑战

当前，水利水电移民工程的现状为重还建工程、轻人文关怀;重基础设施、轻产业发展;重当前效果、轻长远规划。就四川省而言，在建及拟建水电工程主要集中在阿坝藏族羌族自治州、凉山彝族自治州、甘孜藏族自治州三州地区，移民后续发展相关产业发展从自身环境条件出发，形成一定的体系，涵盖了农业三大要素的建设提升，资金来源明确，单位管理职责明晰，实施有计划同时也有保障。受资源条件、经营模式、政策管理、土地制度、移民产业发展意识、移民就业技能、科技创新能力及科技成果的应用等因素影响，移民后续产业发展仍旧存在不足，移民后续产业发展面临的挑战特色鲜明。

一是资源条件有限。库区水资源丰富，民族特色鲜明，文化底蕴深厚，地形地貌特殊，自然景观独特，气候气象资源条件好，有利于旅游业的发展，但是优质农业资源、国土资源有限，导致农业发展不强，限制了产业的选择和优化。

二是基础设施条件差，发展受限制。库区一般处于高山峡谷地区，交通、邮电、商业服务、科研与技术服务、文化教育等基础设施条件差，在水电工程建设及移民安置以后，基础设施较为快速发展，基础设施条件得到较大提升，但是相对发展较好的城市基础设施条件还是比较差，特别是在延伸产业链及拓展市场上，部分地区的地质交通条件等达不到产业发展的需求，科研与技术服务水平与产业发展趋势的需求不匹配也限制了产业的发展，文化教育水平不高，导致移民普遍就业技能单一，商业服务水平不高等限制了优质旅游业的发展。

三是社会经济条件落后，经济环境条件差。阿坝藏族羌族自治州、凉山彝族自治州、甘孜藏族自治州2016年其城镇化率分别是37.86%、33.04%和29.26%，地区生产总值（GDP）在四川省内排最后三位，人均GDP低于四川省平均水平，远低于全国平均水平。根据相关研究显示，不同城镇化进程下，不同地区产业结构具有明显的特点和普遍性问题。中西部地区，城镇化率在30%～70%，属中级阶段，产业以第二产业为主，但第三产业发展仍薄弱，第二产业比例较高，第一、三产业增长不快。该地区也为此规律，即第一产业不强，第二产业不优，第三产业不大。

四是产业经营模式落后，集群效益不明显。库区移民安置后大部分仍从事第一产业，以传统的种植业、养殖业为主，经营模式多为个体经营，产业化生产水平低;由于规模小、基础设施条件限制，集群效益不明显，抗风险能力差，产业链较短，特色产品培育、品牌效应不足，地区特色资源、特色产品等的优势未得到有效发挥。

五是产业科技含量不高。由于地形地貌条件的限制，农业基础条件薄弱，农业设施装备以传统为主，科技含量高的农机设施装备应用较少。生产经营模式以个体为主，农业、养殖业等科技创新能力差，新兴技术的运用较少，导致产出低。

六是产业链有待延伸，产业融合不强。移民户个体经营，缺乏企业带动，缺乏第二产业的拓展渠道;农产品大部分作为自给自足外，多以原料的形式进行销售，缺乏第二产业的拓展，产品附加值不高并从移民手中流失;销售渠道传统，未建立稳定的供需关系，受市场波动影响大，可能出现长势喜人，收益惨淡的情况发生，产品价值得不到充分体现;受区位条件及道路等基础设施等的限制，物流、物联网建设及利用受限，产品的空间延伸受限。产业的生产模式、相关的政策缺乏以及三产联动意识不强导致了产业融合度不够，限制产业发展。

3  乡村振兴战略下发展思路

乡村振兴战略规划在产业兴旺方面提供了未来乡村产业发展的方向，针对目前在建及拟建水电工程主要分布地区实际情况，在乡村振兴战略背景下，拟定以下移民后续产业发展的思路。

3.1 夯实移民后续产业发展基础

包括产业发展外部基础设施和生产能力基础。完善产业发展外部基础设施，包括道路标准提升、物流网点覆盖、农网平台建设、商业服务水平、文化教育水平提升等;夯实生产能力基础条件，包括土地整治和高標准农田建设等，提升土地质量，提高新兴科技成果的应用，改善农业设施装备，发展现代智慧农业。

3.2 构建移民后续产业发展体系

包括产业体系、生产体系和经营体系。培育地区特色主导产业，在产业类别的选择上结合当地的自然资源、地理环境以及当地优势特色产业，如利用当地日照条件优势、水土环境、气温条件等，培育出了具有地域性特色的主导产业，例如某些地区脐橙、芒果、苹果、黄果柑等具有一定规模、特色、知名度、市场的主导产业;在生产方式上逐步改变传统个体为主的观念，逐步形成“企业+农户”、“农村专业合作社”等生产模式，通过规模化的生产模式生产，实现统一生产、统一管理、统一销售、统一打造品牌，形成标准化的生产机制，有利于进一步扩大生产的规模、提高生产技术并延伸产品的产业链，增加产品附加值，同时要完善产业发展的评价体系、政策体系、工作体系和考核体系，不断改进优化;在经营方式上，完善土地方面的政策支持，拓展产品渠道，由通过当地市场销售逐步向线上线下不同途径销售转变，扩展产品市场，移民增收。

3.3 提高一二三产融合发展程度

根据地方农业条件及发展经验，农业发展宜发展特色农业，创建特色农产品优势区，建设现代农业产业园、农业科技园，推行标准化生产，培育和提升农产品品牌，保护地理标志农产品，打造一村一品、一县一业的特色。通过与企业合作或农村专业合作社合作、组建家庭农产等方式，加强加工、包装、仓促物流、营销等，规模化、专业化生产，加强二、三产业，延伸农业价值链、企业两、供需链、空间链，与特色小镇、田园综合体、乡村旅游结合，发展特色农业、农产品加工和相关服务业，促进三产融合，增加移民后续发展潜力。

3.4 建立对外长效合作机制

优化资源配置，发展订单农业，与企业建立长效合作机制，搭建产品展示、销售、文化交流的固定平台和桥梁，形成稳定的合作关系，促进产业稳定长效发展。

3.5 促进农户个体衔接发展现代农业

鼓励培育农业专业合作社、家庭农场等经营主体，形成激励机制，提高农户创新创业的活力。

4  后续发展措施建议

当前国家经济进入新常态，国家对农业农村农民问题的关注度不断提升，推进乡村经济、居住、文化、政治、生活等方面的改革。水电工程移民兼具双重身份，移民后续产业规划应该与时俱进，主动响应国家的新要求，因地制宜做好后续产业发展规划，形成科学的产业促进体系。

4.1 规划先行，多规合一

日前，水电工程移民的后续发展受关注度不够，长期以来电站业主将恢复“原规模、原标准、原功能”作为安置移民的目标，移民的后续发展更多责任由政府承担。地方政府是移民主管部门，统管整个区域内的整治、经济、文化等建设，应当建立起以政府为主导，规划为引领的发展方式，推动各类规划在村域层面“多规合一”。同时，电站业主应增强对移民的反哺意识，增大企业对移民产业发展的扶持力度，承担移民后期产业发展的扶持责任和义务。

4.2 政策保障，激励促进

农村移民归根结底还是农民，对于产业发展规律、相关技术（新方式、新方法）、产品价值、生产经营模式等方面认识不全面，自我提升意识不强，或者受制于资金、能力等的局限，这就需要更多的支持、指导和激励。地方政府积极开展相关政策制定，如资金优惠政策、土地制度改革政策、“农户+企业”模式管理办法、创业创新激励政策等，为移民后续产业发展提供更多保障，促进移民积极思考创业创新，发揮其主管能动性，变“输血”为“造血”。

4.3 行业统筹，保障资金

水电工程建设征地移民安置规划是针对移民安置的专项规划，对移民后续发展考虑不充分。国家乡村振兴战略规划提倡形成多规合一的规划体系，在水电工程建设征地移民安置规划中应当将移民后续发展作为必不可少的部分，并进行行业统筹，综合设计。在资金方面，统筹水电工程移民相关资金和政府财政资金共同使用，促进移民后续发展。

5  结语

水库移民后续发展进行了一些规划并实施，取得了一些有益的经验。但是，移民后续发展问题是一个复杂的问题，涉及面很广，还有许多的问题值得去研究。结合乡村振兴战略，移民后续产业发展形成以夯实移民后续产业发展基础为基础，构建移民后续产业发展体系，提高一二三产融合发展程度，建立对外长效合作机制，促进农户个体衔接发展现代农业的思路，全面建设，在政府主导、政策保障、规划引领、资金统筹的措施保障下，移民后续产业发展将逐步形成体系，促进移民和谐稳定发展。

参考文献：

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