高校政府采购供应商的全过程管理

吴 冠 仪

(上海交通大学 招投标与政府采购办公室，上海 200240)

0 引 言

2003年末国内高校启动了政府采购程序[1]，采购活动离不开供应商[2]，有效的供应商管理是提高采购质效和管理效益的重要基础。随着高校年新增资金额度的不断提高，供应商管理成为高校政府采购部门内涵建设的重点。目前高校选择供应商大都围绕“价格、资质、服务”这3个要素进行展开，其中价格往往放在首要地位[3]。然而这种以价低中标为导向的采购模式，越来越受到用户单位的质疑，质次价廉的中标标的严重影响了教学和科研，降低了师生对采购工作的信任度。其主要原因在于对供应商的全过程管理不完善，如没有设定合理的“门槛”，良莠不齐的供应商都有资格参与高校的招标采购，个别不法供应商以次充好、谋求低价中标。因此，科学设定门槛,从源头加强对供应商的管理、通过绩效考核引导供应商诚信合作，建立良性可续的供应商数据库，将是高校招标采购部门亟待开展的工作。

1 高校政府采购供应商管理的特点

高校教学、科研和社会服务的多元协调发展，使得政府采购具有其特殊性，由此决定了供应商管理具有以下两个特点。

1.1 供应商数量多、结构复杂

某高校截至2017年底共有1 550家供应商入库，其中服务类供应商数量最少，占8%；货物类供应商占15%；工程类供应商占22%；设备类供应商超过一半，占比55%。

该校2017年度完成的全部招标项目、中标金额与供应商入库信息分析见图1。从相对比较分析，可以得出两个事实：① 从采购项目数量上看，设备类、工程类采购项目多，与入库供应商数量呈正相关，从采购金额上看，呈现负相关，而服务类和货物类采购项目和金额两方面均呈现负相关。② 设备类项目数量最多，金额较大，入库供应商数量也最多；工程类项目数量较多，总金额大，其供应商也较多；服务类和货物类项目项目少、中标金额小，入库的供应商数量少，尤其是服务类供应商。

图1 2017年度完成招标项目统计表

从供应商绝对数量上看，服务类供应商数量最少也有124家，采购部门每年要对超过1 000家的供应商进行审核和维护，加之新入库供应商不断增加，供应商管理工作量巨大，效果不尽如人意，探索供应商的全过程管理势在必行。

1.2 长期合作是高校供应商管理的要求

与企业不同，高校采购目的并非盈利，而是服务于教学和科研。采购项目与专业发展、学科建设、人才培养密切相关，成为重要的硬件支撑。满足教学和科研需求，做到师生满意是衡量采购工作质量的标准，是采购管理部门工作的重点。高校特点决定了供应商长期服务有利于硬件改进、更新，高校政府采购的供应商所提供服务的长期性尤为重要，而非“一锤子买卖”。

2 高校政府采购供应商管理存在的问题分析

目前，我国大多数高校按照《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国招标投标法》的相关规定，建立了较为完善的采购体制和内控机制。由于招标采购在高校实行时间短，高校往往把政府采购的重心放在采购环节或是内控环节上，忽视了对供应商的全过程管理，具体表现在没有制定审核供应商的入库标准、对供应商科学管理不够、未形成完善的监督考核机制[4]、缺乏专业供应商管理人才[5-6]，导致供应商的管理成了采购管理风险防控的难点和簿弱环节。

2.1 入库标准不全面导致入库供应商质量不佳

供应商的选择关系到采购活动的质量和效益，是成功采购的基础和前提。目前，大部分高校对供应商的入库标准仅仅是提供“三证合一”的证件即可，而对资信证明、犯罪记录、受相关部门处罚等违规条款未作审查，导致大部门企业“只要注册，就能通过”。部分高校虽然建立了供应商的选择标准，如需提供工商网站的截图，但仍缺乏全面的准入门槛和专业的入库标准。因此高校供应商库表面上数量多、可选择面广，实则鱼龙混杂、整体质量不佳。

2.2 供应商库信息不齐全，影响全程管理质量

高校接触的供应商种类繁多、实力不一，招标采购部门的管理人员对供应商信息了解渠道有限，主要来源于日常工作和以往采购经验，仅依靠感性认识，无法获得较全面的供应商信息。在实际工作中，个别供应商隐瞒企业的真实状况，用虚假的资质文件来应标，却在合同履约时私自通过更换品牌型号来降低投标文件的技术要求和参数指标，以期获取高额利润。对供应商信息变动掌握不够全面，使得供应商库信息不齐全，部分供应商利用管理漏洞“以假乱真”“以次充好”，严重损害了采购人和优质供应商的合法权益，影响供应商全程管理质量。

2.3 大数据管理薄弱，入库供应商信息接收不畅

政府采购因限额以下设备无法在财政部门指定媒体上发布公告，加之对供应商的大数据管理薄弱，供应商数据库信息更新不及时，无法将采购信息及时传达给库中供应商。采购信息一般发布在学校网站上，大多数潜在投标人不习惯每天上各高校网站尤其是各院系的网站一一查看相关采购招标信息，导致发出的采购招标信息不能及时传达给相关供应商，信息的公开度大打折扣。开标时不足3家投标人的情况时有出现，影响采购质量。

2.4 考评体系不健全，不利于激发优质供应商的主观能动性

受高校政府采购部门的管理水平和管理重点所限，大部分高校只注重对资金的使用效益和时效进行考核，忽略从全过程对供应商考核的把握。部分高校虽然建立了一定的考核机制，但考核不全面，仅仅对资质、质保期、供货能力和付款方式等方面进行约束，缺乏对产品性能、稳定性、先进性、安装培训与技术支持、设备维护维修能力等深层次的考核[7]。难以做出优质供应商的评判，无法设立“黑名单”和“白名单”，甚至使劣质供应商入库如同进入“保险箱”，不利于激发优质供应商的主观能动性。

3 高校引入预选供应商的必要性

预选供应商制度是指在实施具体项目采购时，从通过公开招标或公开征集等方式进入供应商库，按照规定的方法确定成交供应商和成交金额的一种采购组织形式。该制度最早是在2009年由深圳市政府采购中心率先推出[8]，2012年石家庄市人民政府办公厅开始推行《石家庄市预选采购管理办法》[9]，2018年有学者研究大数据在军队采购供应商管理中的应用[10]。由于高校在政府采购领域起步较晚，鲜有高校施行该机制，目前尚未有成熟的经验。根据高校特点，引入预选供应商机制，是从源头提高采购质量的关键。

3.1 优中选优，提高采购质量

通过预选机制设定供应商准入门槛，将一些以往存在弄虚作假和非法分包行为或出过安全事故仍在处罚期等情况的不良供应商排除在预选供应商库之外；将信誉、资质好、实力强的供应商纳入预选供应商库，加强采购工作的针对性，提高工作质效。通过对入选供应商在一定金额标准内的采购项目在预选供应商库范围内尝试随机抽签、网上竞价等不同的采购方式，提升供应商因诚信而获益的成就感，激励其提供质优价廉的产品，提高采购质量。

3.2 节约资源，降低采购成本

供应商入库后，高校政府采购部门可根据具体的项目情况，采取随机抽签、网上竞价等方式确定项目中标人，灵活快捷。通过前期预选，采用简易定标程序，供应商不必就每个项目单独制作标书，减少了重复劳动。采购部门也不必再就每个项目单独组织评审，减轻了工作压力，节约了专家评审费用，降低了采购成本，提高了资金的使用效益。

3.3 操作便捷，提高采购效率

高校可对公开招标限额以下的采购项目因地制宜确定选取方式，即在非公开招标预选采购活动中：20万元以下项目采用随机抽取法，方便快捷；20～60万元项目采用简单比价法，因竞争激烈，性价比高的价低者中标；60～200万元项目采用综合评定法，注重价低合理，给采购单位充分的选择权，利于从入库供应商中确定中标者；如遇到紧急抢修类工程项目则有的放矢从供应商库中直接确定，能够兼顾灵活、及时、质量。高校使用预选供应商库将大大提升工作效率，一般公开招标采购需要30天，建库后实施仅需7天，缩短了采购周期。如某高校工程改造项目，时间要求紧迫且地处偏远。该校根据项目特点，采用预选采购中的“综合评定法”，项目启动便立刻从供应商库中随机抽取5家企业，其中4家建筑工程施工总承包一级资质、1家建筑工程施工总承包二级资质。从发出响应通知到组织开标评标仅用了7天时间，招标结果达到预期效果,采购效率得到了师生的肯定。

4 高校供应商的全过程管理

供应商管理是一项系统性、长期性的工作, 有赖于招标采购部门全体管理者的共同努力。完善供应商的全过程质量管理[11]，做好对入库供应商资格审查的前期管理、入库后分级管理、中标后追踪管理等涉及的相关工作，是高校政府采购质量全程透明、可溯源的保证。

4.1 预选供应商的事前管理

4.1.1 以项目需求为引导，确定供应商预选库

高校采购部门对预选库做好顶层设计，是大数据时代供应商库建设的基础。自下而上的调研和自上而下的采购战略密不可分。根据校内用户需求结合学校发展的采购战略，选准预选项目，确定预选库，齐头并进、重点有序、逐步完善进行建设。如高校每年受理不同院系提交的家具采购项目累计可达上百万元，甚至上千万元，“分散采购、各自为政”的采购方式不仅浪费资源、效率低下、影响师生的科研教学安排，采购部门的经办人员也分身乏术。因此，应建立和完善供应商预选库，发挥家具类预选供应商库的作用。同时对服务要求较集中、采购频繁、供应商众多、评审任务重的工程设计、工程监理、家具、游学、会务、审计服务、物业服务等项目进行预选库建设，成熟一批、推出一批，建设中注意各库的兼容性。

4.1.2 通用标准与特殊要求相结合，进行资格审查

高校政府采购入库供应商应具备下列条件:① 具有独立承担民事责任能力；② 具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；③ 具有履行合同所必需的专业技术能力；④ 有依法缴纳税收和社保资金的良好记录,参加政府采购活动前3年内，在经营活动中没有重大违法记录及法律、行政法规规定的其他条件。此外，采购人可以根据采购项目的特殊要求,规定入库供应商的特定条件。具体操作中要考虑采购项目不同，审查重点不同。对服务类预选供应商应从实力、收取费用标准和其他服务承诺等进行把关；对货物类预选供应商的确定，无论从招标文件的制订还是综合评标办法，都应以标书中阐明的价格和质量为主。遴选结束后，要明确供应商及相应货物品牌，避免不确定性带来的漏洞[12]。

4.2 入库供应商的管理

4.2.1 实行分级、动态管理

高校供应商种类、数量繁多，服务于科研、教学的能力参差不齐。“分门别类”管理可提高管理效益和采购质量[13]。与高校合作的供应商大致分为4类:① 新开发的，用户和采购部门均了解不深的供应商；② 有长期合作关系、信誉较好的战略供应商；③ 综合实力一般、是否继续合作有待考察的供应商；④ 即将被淘汰且无继续合作可能性的供应商。对上述供应商进行分类管理、针对沟通。对新开发的供应商，管理重在规范、引导；对战略供应商管理的重点在于以提高双赢质量，保持长期良好的合作关系；对一般供应商管理重在指出改进的方向，以提供高质量服务保持合作关系；对将被淘汰的供应商，进行黄牌警示。此外，定期考核、及时反馈考核结果，根据考核结果，重新确定战略供应商、取消不合格供应商投标资格。通过动态管理、优进劣汰确保供应商质量。

4.2.2 完善信用档案，建立“入库身份证”

通过加强宣传、主动邀请、专家介绍、用户推荐等方式充实预选供应商库，解决供应商库优质资源不足问题，确保供应商库高水平运行。建立尽可能详细的供应商大数据信用档案,及时更新供应商库信息、定期对相关信息进行分析和评估，对合格的供应商进行归类、归档, 公布合格供应商名单并颁发“入库身份证”。“入库身份证”上主要记录其参加高校采购活动中是否存在诚信问题、是否及时签订合同并认真履行合同条款、是否提供良好的售后服务等。入库供应商的诚信监管结果直接与未来的评标工作挂钩,诚信好的供应商在同等条件下享有优先权，失信的供应商则在评标打分时给予适当减分，情节严重的直接取消其评选资格，避免低质量供应商进入高校市场。

4.3 入库供应商的考评管理

4.3.1 完善考核评价体系

高校特点决定了政府采购供应商提供服务长期的重要性。建立和完善全面的评价体系，考核供应商的综合实力，是指导供应商抽取和使用基础而又关键性的工作，是提高供应商整体质量不可或缺的环节。考核指标的科学合理、可操作性和引导性至关重要。指标体系应涵盖高校采购和用户使用的全过程，依此过程确定考核评价要素、考核内容和考核标准，根据重要性原则对各要素赋予不同的权重[14-15]，形成具有符合高校特色的考核评价指标体系。考核方式可采取现场检查、项目抽查、采购单位评价等方式对供应商工作打分，对供应商提供的产品质量、价格水平、履约情况、服务质量等方面进行考核评价。根据考核结果，定期对供应商做出评价，提出整改建议，收集供应商反馈信息，完善考核办法。

4.3.2 加大供应商信息公开力度

强化供应商信息公开力度，将预选供应商报名资料、项目履约抽检报告等相关信息上网公示，接受群众及利益相关方的监督举报，并及时反馈监督举报处理结果。通过信息公开加大监管力度，提高招标采购活动的公开性和透明度，创造预选供应商随时可查、全程留痕可追溯的条件，减少和遏制各种不正当竞争行为，有效避免人情干扰、人为操纵，通过营造公开、公平、公正的招标环境，树立诚信之风，实现绿色、生态采购。

4.3.3 提高供应商不诚信成本

高校招投标与政府采购部门根据采购项目执行情况和管理需要建立奖惩机制，建立“黑名单”。在项目服务期满公布对中标供应商综合考核评价结果，确定奖励或淘汰的比例，获得奖励的供应商可以直接入选下一轮或者予以综合评分的加分；淘汰不合格供应商，取消参与下一轮的入选；对进入“黑名单的”供应商，2年内取消申请加入预选资格。

5 结 语

随着高校“双一流”的建设和发展，采购投入资金量的不断加大，从源头抓起，拒绝不法供应商，选择与优秀诚信供应商合作，提高采购质量和资金使用效益，将成为高校政府采购同仁的共识。对高校政府采购供应商的管理还有很多深入细致的工作需要高校的同仁携手前行，相信通过共同努力，高校政府采购供应商从预选、管理、考核评价、反馈等全过程管理，在不断的实践和探索中逐步趋近科学、规范、高效，从采购源头夯实政府采购部门对学校发展的保驾护航基础。