县级财政国库集中支付问题解析及对策——以庆云县为例

陈芳

（庆云县财政局，山东 德州 253700）

一、县级财政国库集中支付现状及取得的成效

（一）庆云县财政国库集中支付改革现状

山东省德州市庆云县国库集中支付制度改革始于2008年10月，改革以整体规划为引领，分两步实施。庆云县2010年底完成县直预算单位国库集中支付制度改革，2014年9月底完成乡镇国库集中支付制度改革。十年来，庆云县国库集中支付资金从2008年55万元，89笔，发展到2018年的445788万元，59246笔。2014年年底，庆云县在全市率先完成国库集中支付制度改革。目前，庆云县已完成国库集中支付制度改革，新的财政国库管理制度改变了财政性资金多重账户分散拨付的方式，为财政资金安全高效运转提供了制度保障。

（二）庆云县财政国库集中支付改革取得的成效

1、有利于资金支付控制，提高预算的约束力。改革后，财政部门控制了资金支付的“龙头”，要求部门严格按预算提请支付，对无预算、超预算以及不按预算规定方式使用资金的情形拒绝支付，增强了预算执行的约束力，维护了预算的刚性。财政部门对涉及民生保障和经济发展方面的重点资金实行国库集中支付，保证在最短的时间内将资金发放到个人，减少了资金挤占、挪用、滞拨等问题，提高了财政专项资金拨付率，对全面落实党和政府各项重大决策发挥重要作用。

2、有利于监督，提高财政资金运行透明度。改革后，财政资金在财政国库单一账户体系内运行，从预算分配到资金支付全过程都清晰可查。财政部门利用国库集中支付信息系统查询预算单位资金收款人、支付多少、何时支付、支付内容、操作人员等相关信息，有效提高财政资金运行透明度。财政部门由原来的事后监督变为了现在的事前、事中、事后全程监督，为防止腐败提供了制度保障。

3、有利于财政资金集中管理，增强财政保障能力。改革后，资金不再层层拨付到预算单位，预算单位收到资金可用额度，预算单位未实际结算前，资金留存在财政国库，由财政集中管理，财政库款规模显著增加，增强了财政保障能力。

4、有利于行政事业单位账户管理制度。改革后，财政性资金在国库单一账户体系中统一管理。县级财政部门为健全国库单一账户体系，加强预算管理，提高财政资金使用效益，必须规范预算单位银行账户管理，清理预算单位实有资金账户。庆云县财政局2016年至2018年三年内清理预算单位违规实有资金账户126个。2019年月，庆云县财政局出台了《庆云县行政事业单位银行账户管理办法》，严格规范了行政事业单位账户开设、变更、撤销事项，明确规定行政事业单位没上级文件一律不得开设专用资金账户。

二、目前县级财政国库集中支付面临的问题及原因解析

（一）部门预算编制不细化、预算执行不均衡。部门预算是国库集中支付工作的源头，部门预算不细化、不全面制约了国库集中支付工作的推进。部门预算编制应遵循合法性、真实性、完整性、科学性、稳妥性、重点性、透明性、绩效性等原则。庆云县县级预算单位在编制预算时支出经济科目未编制到末级，编制的内容缺乏完整性、数字缺乏真实性。预算单位项目预算编制缺乏分级管理，项目预算支出内容较少，涉及的层面窄，大部分项目没有二级项目。预算单位在具体操作过程中无法实时监控到项目资金真实流动情况。部门预算编制内容不全面导致年终追加预算的问题比较突出。预算单位财务人员支出无计划，财政部门下达指标后，预算单位不是按进度或需求提前做支出计划，而是等到实际支出发生时才提报计划，造成预算执行的不均衡。

造成这种情况的原因，一是行政事业单位财务管理理念落后、财务工作人员专业知识欠缺。庆云县县级91家一级预算单位，2/3行政事业单位财务管理制度不健全，财务管理理念落后。县级行政事业单位200多名会计从业人员中，半数以上没有会计从业资格证书或不具备财务专业知识。二是近几年来，庆云县城建力度大，财政支出压力较大，受县级财力限制，年终追加预算情况严重。

（二）代理银行及清算银行资金支付效率低。一是代理银行方面未单独设立财政国库集中支付业务窗口。县级代理银行窗口容量有限，代理银行只指定专人办理财政国库集中支付业务，但是未提供单独窗口。代理银行办理财政国库集中支付业务时，需先垫付资金，再清算。因代理银行内部相关管理规定要求垫款时间不能超过一天，代理银行只给预算单位半天时间办理国库集中支出业务。这种情形导致预算单位资金支付时效性较低。二是县级人民银行国库部门服务意识薄弱。县级人行每天只给代理银行提供一次资金清算的机会。如果当天不能清算的资金，代理银行就要垫付一天。代理银行一般会等垫付资金清算后才给预算单位办理国库集中支付业务。

（三）国库集中支付制度配套改革不完善，影响国库改革成效。一是公务卡制度改革不完善。庆云县县级预算单位在职在编人员7163人，实际办卡量1600张，办卡率22%；二是县级预算执行动态监事项内容不全面。庆云县预算执行动态监控自动阻断事项为：预算单位通过零余额账户向本单位其他账户划转资金；预算单位月度提取现金超过5000元；预算单位通过零余额账户划转资金给个人超过10万元；预算单位通过单位零余额账户对单位企业划转资金超过20万元。县级预算执行动态监控事项单一，智能化程度低，未充分运用预算信息数据、支付方式等信息提高智能综合监控分析水平。

（四）预算单位拨款手续烦琐。预算单位部门预算批复后，预算单位按月申请拨款时还需填写纸质拨款凭证报送到业务科室，再传国库科；如果是追加预算还需到预算科办理追加手续，到业务科室，再到国库科。预算单位拨款的流程长，资金支付效率低。

三、解决县级财政国库集中支付问题的对策

（一）提高预算单位负责人对预算编制、执行、财务核算等方面的重视程度。一是由县级政府定期组织预算单位负责人学习《预算法》，提高预算单位负责人对预算编制执行的认识。二是财政部门定期组织预算单位负责人及财务人员的业务培训。培训内容包括国库集中支付制度改革、公务卡改革、预算执行动态监控及财务核算等理论及业务知识。使预算单位负责人及财务人员通过培训，增强单位会计主体意识、预算意识。预算单位负责人督促本单位分析经济业务特征以及内部状况，建立健全内部控制、财务管理制度。预算单位财务人员严格依照财经法律、法规和会计制度办理业务，承担本单位经济活动的真实性、合法性审核、监督责任。

（二）提高金融机构服务水平。一是由县级金融服务中心出台金融机构考核制度，督促金融机构提高对县级财政国库集中收支业务的服务水平。二是由县级财政部门举行金融机构业务人员培训班。使金融机构业务人员通过培训提高工作能力，提高服务质量。三是建立财政部门、预算单位、银行交流沟通制度。通过交流沟通机制，三方共同分析实际工作中遇到的问题，确保国库集中支付中资金运行的顺畅。

（三）加快部门预算管理制度改革。国库集中支付制度改革和预算管理制度改革相互依存、相互配套、相辅相成。部门预算编制应遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。预算单位应按照政府收支分类合理编制预决算，不断细化部门预算编制，提高预算编制的透明度，确保部门预算编制依法、依规进行。

（四）加快推进县级国库集中支付电子化管理。一是实施电子支付化能使业务人员从打印凭证、人工核算、手工盖章、取单送单等大量体力劳动中解放出来，提高财政资金支付效率。二是从基础上筑牢财政资金安全防线。电子支付化能实现“环环相扣、互牵互联”的内控机制，任何人都无法单独完成资金支付交易，支付流程中任何操作都运行在系统的有效监督下，最大限度杜绝了资金支付的管理漏洞。三是从整体上提升国库管理水平。通过对现有国库管理方式进行全流程、全方位和重新审视，建立起动态校验、电子验章、自动对账、全程跟踪的新型业务管理方式，可以为强化预算执行管理、健全动态监控机制、完善信息分析利用等打下更加坚实的基础，有利于全面提升财政国库管理水平。

（五）深化国库集中支付制度配套改革。一是加强预算单位银行账户管理，进一步完善国库单一账户体系。完善预算单位银行账户管理，严格审批预算单位银行账户开户、变更、销户，建立预算单位银行账户动态监控信息系统。二是完善公务卡制度改革，扩大公务卡制度的实施范围，提高公务卡的使用效率，加强公务卡的管理。