外国人当上“编外代表”

义乌的街道议政会成立之初，议政会成员被叫做“议政员”，后来金华市人大常委会建议改称“议政会代表”。

议政会代表缺少权威性，导致很多问题解决不了，决定街道民生实事项目时，议政会可以“票选”项目，而不是“票决”。

议政会实际上没有议政，只是反映诉求、意见。“将此举理解为外国人能在中国参政议政了，就变了味。”义乌市委一位官员表示，实际上这些外籍特邀代表没有政治权利，也不参与决策。

南方周末记者 张笛扬

发自浙江义乌

“我那天穿得很随便，早知道就穿西装去了。”2019年12月12日，回想起八个月前那次受聘，阿酷仍然显得很兴奋。来自巴基斯坦的阿酷，在浙江义乌（县级市）经商已有19年，能说一口流利的汉语，甚至还会义乌方言。

2019年4月17日下午，阿酷和另一名外籍商人被聘为义乌稠城街道议政会的特邀代表，街道人大工委还为他们举行了聘任仪式。

外国人成了街道议政会的特邀代表，这在浙江还是首次，在中国也不多见。阿酷很高兴自己获得了一个“政治身份”，担心中文表达不清，他又用英文强调了一下：“political member”。

不过，义乌市人大常委会党组副书记、副主任傅春明，在接受采访时却反复澄清外籍特邀代表和“参政议政”的关系。

“虽然机构名称叫‘议政会，但议政会代表尤其是特邀代表并不具有‘议政的职责，也不拥有人大代表的法定权利。”傅春明解释，他们只能对街道的工作提出意见和建议。

具有“准人大”性质的街道议政会是个新生事物。设立街道议政会的初衷，是为了破解在街道一级没有人大机构而造成的基层民主建设“断档”难题。

2014年，义乌在各街道成立了议政会，并引起省内多地效仿。浙江之外，推行街道议政会制度的地方也有不少，不过名称并不统一，苏州叫议政代表会，徐州叫街道协商议事会，在遵义，则被称作居民议政会。浙江省内各地的名称也不一样，杭州的叫法就是居民议事会。

在浙江，立法机构已确认这一组织的法律地位。2019年11月，浙江省人大常委会通过的《浙江省街道人大工作条例》，要求各街道人大工委都须组织成立“街道居民议事组织”。

看到条例后，义乌已打算将街道议政会改名为议事会，以减少对“议政”的误会，傅春明表示，“这样也更符合它的职能和性质。”

后续聘任被叫停

聘任仪式上，难掩兴奋的阿酷作了十多分钟的发言，他说，“我早已将义乌当成家。我了解义乌，懂得义乌，更愿意为义乌的发展作出贡献。”

本名叫sajid，“阿酷”是他在义乌市公安局的一位朋友给他取的中文名。聘任仪式结束后，稠城街道人大工委领导在会议室里对阿酷说，“这里以后就是你的座位。”

在有着“全球最大的小商品集散中心”之称的义乌，像阿酷这样的外籍商人已是一个很大的群体。义乌市人大常委会提供的数据显示，每年到义乌采购的境外客商超过50万人次，其中有1.5万境外客商常驻义乌。在此背景下，义乌成了首批能办理外国人签证和居留许可证的县级市,也是全国唯一设立海关的县级市。

在傅春明看来，想要发展好外贸经济，常住义乌的外籍商人是重要力量。同时，街道议政会能推动社会治理，“如果把外国人排除在外，那么治理就是不完整的”。

2019年3月，义乌人大常委会为了扩大街道议政会代表的多元性，提出在外籍人士相对集中的街道，可以用特邀代表等方式安排外籍人士参加议政会相关活动。

全市8个街道中，最早响应的稠城街道是义乌市政府所在地，也是义乌经济中心。2019年上半年，稠城街道经济总量达92.33亿、财政收入14.28亿。辖区内有在册外籍人士3501人，来自102个国家。

经过相关推荐程序，阿酷和土耳其商人奥兹坎成为稠城街道议政会的特邀代表。经浙江省人大常委会办公厅确认，此举在浙江尚属首例。已有的公开报道中，国内也没有先例。

开展这项工作之前，义乌人大常委会已预料到邀请外国人加入议政会“有些敏感”，特意加了“特邀”二字，傅春明为此还提前向浙江省人大常委会作了汇报。

不出所料，此举在网络上到底引起了不小争议。义乌原本计划在每个街道议政会都聘两名外籍特邀代表，但在争议出现后便被叫停了，稠城街道人大工委的微信公众号也下线了几乎所有关于外籍特邀代表的文章。

议政会实际上没有议政，只是反映诉求、意见。“将此举理解为外国人能在中国参政议政了，就变了味。”义乌市委一位官员表示，实际上这些外籍特邀代表没有政治权利，也不参与决策。

稠城街道人大工委主任吴功三解释，聘请外籍特邀代表更多是出于提升营商环境的考虑。

填补空白

“布置什么工作他们就做什么，需要他们参加的时候来参与一下。”吴功三说，两位外籍代表目前的工作仅限于此，议政会的主要工作还是由本地代表来完成。

设立议政会，在傅春明看来，填补了街道一级没有人民代表大会的制度性空白。乡镇是一级政权，而街道是县级政府的派出机构。依照法律，乡镇有人民代表大会，街道则由县级人大常委会设立工作机构。

2001年3月，义乌启动撤镇设街，“其他工作还好说，但是乡镇原有的人民代表大会没了，人大主席团也没了。”傅春明说，从而产生了民意反映渠道受限、缺乏对街道办事处工作的监督等问题。

“没了人大”之后，街道的经济和人口规模却在快速发展，尤其在义乌这个移民城市。本地户籍人口为81.8万人的义乌，登记在册的外来建设者有143万人。

稠城街道的户籍人口是7.22万人，常住外来人口却有11.65万。人大代表人数按本地户籍人口数量分配，这导致街道选出的市人大代表数量满足不了反映本地社情民意的需要。

傅春明明显感受到街道工作的民主广泛性不够。原先一个乡镇人大有六十多名代表，但现在一个乡镇只有二十多名市人大代表，街道的人口和经济规模比以前更大，但反映意见的渠道反而更窄了。

“法律没有相应规定，但现实又有需要。”傅春明认为“发展民主肯定不会错”。2014年5月，义乌市人大常委会党组要求在街道推行议政会制度，如今，8个街道都已成立了议政会。

确定议政会的名称时，在义乌市人大内部有过争论。据傅春明回忆，有人提出“参政议政”是政协的职能，不应该取“议政会”这个名字，不过当时和义乌同属金华市的金东区已有街道成立了“议政会”，同时又想不出更好的名字，便这么定了。

难以确定的还有议政会成员的称呼。义乌的街道议政会成立之初，议政会成员被称做“议政员”，后来金华市人大常委会建议改称“代表”。

2019年4月增补为议政会代表的吴文斌，是稠城街道通惠社区居委会主任。一般来说，居委会主任都是义乌市人大代表，但通惠社区已有一位“老代表”，吴文斌便当了议政会代表。

议政会代表初步人选由各社区或企事业单位的党组织负责推荐。2017年，吴文斌推荐了义乌市新华书店办公室主任罗晓明，新华书店就位于通惠社区。

吴文斌称，推荐的都要是在辖区内有影响力、政治觉悟比较高的人，罗晓明热心公共事务，支持政府工作，新华书店在创建文明城市、推进垃圾分类等事务上很支持社区工作，所以就推荐了他。

每个街道议政会大约有二三十名代表，每届任期五年，街道议政会会议一般每年举行两次。

义乌市人大常委会给议政会拟定的主要任务是：定期听取街道办事处对街道经济社会发展、财政预算、重点项目安排及其执行情况的通报，并提出意见、建议。此外，还要开展调研，及时听取并反映群众对街道工作的意见，协助街道办推进工作。

需要党工委支持

成立之初，议政会只是基层的一种探索，并无法律赋权。傅春明意识到，这样的议政会代表缺少权威性，不像人大代表有法律赋予的各项权利，街道相关部门也没有法定义务给议政会代表提出的建议作答复，“导致很多问题解决不了”。

相比之下，人大有重大事项决定权，可以任免干部，政府须向人大报告工作，而街道办只向议政会通报工作、征求意见。决定街道民生实事项目时，议政会可以“票选”项目，而不是“票决”。

义乌后来给出的解决方案是，对议政会代表和街道选出的市人大代表实行捆绑分组，两类“代表”一同去视察调研、一起提出建议，只要小组内有一名人大代表，那建议就有了权威性。

稠城街道就成立了财经、法制、文教卫、城市管理和社区建设5个工作小组，人大代表和议政会代表被分编入组。每个小组都有熟悉相关业务的人大代表或议政会代表，每月至少开展一次活动，将群众关注的问题提交给街道人大工委，再交由街道有关科室落实解决。

2019年3月，稠城街道文教卫小组对辖区内民办幼儿园的校园安全进行检查，发现部分学校存在消防设施不到位、厨房管理有漏洞的问题。随后，街道人大工委主任和街道党工委书记先后对检查情况作了批示，要求相关部门加强工作。此后一个月内，街道中心学校、市场监管所、派出所均向街道人大工委回复了整改方案。

朱建荣是义乌后宅街道人大工委主任。在他看来，议政会真正起作用还需要街道党工委的支持。“以前的工作或多或少存在问题，主要是因为不重视、不落实。”朱建荣称，目前街道党工委书记十分重视议政会的工作，议政会发现的问题可交给书记批示，书记批示后，解决问题的速度快了许多，“连副书记都要参与解决问题。”

随着议政会制度不断修订、完善，义乌的街道议政会被赋予了更多的职能。2015年7月，稠城街道建立了问政、听证机制。议政会代表可直接对街道工作发问，分管领导或科室负责人须当场作答。问政后，议政会代表还要对街道科室工作进行评价，结果作为街道工作年终考核的依据。

部分议政会代表还有机会受邀参加市人大常委会会议。2019年1月以来，义乌市人大常委会将街道议政会代表纳入常委会邀请列席人员序列。在一家义乌本地媒体的报道中，议政会代表被称作“编外人大代表”。

“以外管外、

以外治外”

有别于街道议政会正式代表，特邀代表根据需要一般只参与一些社会公益活动，反映有关市场和城市建设管理等方面的意见。

傅春明介绍，聘请外籍特邀代表，是为了拓宽了解社情民意的渠道，更多地听取外籍人士的意见。同时，政府推进重点工作也可通过他们在外国人群体中宣传、引导，吴功三将此称作“以外管外、以外治外”。

特邀代表阿酷是义乌不少官员的“老熟人”。最初在义乌开公司时，阿酷和外办的工作人员有过接触。后来，外办召开一些涉外活动时就叫上阿酷，他只要有空都会参加，“参加这些活动能获得一些机会”。

2013年，义乌司法局设立了义乌市涉外纠纷人民调解委员会，聘请外籍调解员参与涉外纠纷调解，阿酷自愿成为调解员。此外，他也常应稠城派出所的邀请，戴上红袖章在市区检查境外人员的证件。有时外国人之间出现冲突、纠纷，派出所也会叫阿酷去帮忙调解。

阿酷的手机里存着许多和浙江各级领导的合影。他说，有领导到义乌调研外贸方面的工作或外商生活情况时，相关部门往往会叫他陪同考察。

成为议政会特邀代表后，阿酷建了一个微信群，成员都是和他相识的稠城外商，他主动表示大家有什么意见可以向他提出，他可以通过议政会反映。

不少在义乌的外国人向阿酷反映小孩“上学难”的问题，如果孩子想获得学籍，家长须在义乌购房，但不少外商并没有在义乌买房的需求。阿酷自己的小孩上学，也是通过“找关系”解决的。

实际上，此前义乌不少涉外事务都是在听取了外商的建议后才做了改进，如在公立医院配备会讲外语的医生、在公共标识中添加英文等，义乌国际马拉松赛事也是在外商的建议下举办的。

从2003年开始,义乌市人大每年都会邀请外来建设者代表旁听人代会，后来，外国人也被发展为旁听代表。每年义乌市“两会”期间，也都专门召开外籍旁听人员座谈会，分管外事的副市长会到场听取外籍人员的建议。

有了议政会之后，稠城街道议政会代表陈洵友的观察是，外籍议政会代表会参加一些活动，但提意见较少。另一名外籍代表奥兹坎，因中文不熟练，沟通起来还有一定困难，他在参加相关活动时，还要带上一名翻译。

奥兹坎告诉南方周末记者，他感受到外国人在义乌越来越受重视。在他办公室的书柜里，摆放了多幅中国领导人的照片，以及中国领导人所著书籍的外文版。

聊起对中国的印象时，奥兹坎常常会赞扬“一带一路”。