监察法的程序分级递进研究

巩建萍 张继英

摘   要： 新颁布的《中华人民共和国监察法》整合了原政府监察机关、审计机关、人民检察院反贪和反渎职务犯罪侦查以及预防职务犯罪的多项职能，实现了党对反腐败工作的统一领导和监察全覆盖。这种新型而独特的制度确立了监察职能的复合性，其程序是从党纪检查—行政监督—犯罪调查的过渡。监察程序的过渡性规定，确立了监察机关依法行使监察职权时应当遵循一定的步骤，为了在实施效果上实现国家监察法的立法预期，应当对复合的程序予以适当分级，对不同等级的权力予以递进式转换，在程序的确保和督促前提下，合理、高效地行使职权、履行职责做好国家监察工作。

关键词： 监察法程序; 分级递进; 原则; 路径

中图分类号： D920               文献标识码：  A             DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.04.016

一、问题的提出

新颁布的《中华人民共和国监察法》作为中国特色社会主义法治建设一部重要的法律，为了实现对所有公职人员行使权力的有效监督和国家监察权的全面覆盖;实现审判机关、检察机关、监察机关在办理职务违法和职务犯罪案件中互相配合，互相制约;保障案件当事人的合法权益;达到惩戒与教育相结合，宽严相济等立法目标和原则，必然要通过合理有效公正的程序设置，划定国家监察权行使的路径，实现其应有的法律价值。

《监察法》作为内容庞杂、体系交叉且涉及国家体制改革的重要法律，因其立法时间紧迫，采取了简约式、列举式等原则性规定，将实体与程序、组织与职权等不同法律体系和不同权力层级复合浓缩在69个条款里，其中关于程序的规定也仅有15条。简约的同时，势必带来法律适用和执行中的困难。如受限于《监察法》层级和体量的限制，文本表述概括性强，不够明晰;由于调查程序未能具体区分党纪调查、政纪调查和刑事调查，或可因为调查对象、调查方式、调查措施和调查强制性的诸多不同，出现程序的混淆、借用或规避，由此产生与刑事审判证据衔接困难等问题。

在全面依法治国总格局下，监察机关依法行使监察职权时应当遵循一定的步骤，即监察程序。一方面，理想状态下的监察活动必须基于法定事实、运用法定职权、按照法定要求在法定期限内做出符合法律预期的效果。在这一过程中，任何一个构成要素违反法律规定都会影响到监察行为合法性。另一方面，理想状态下的法定监察程序确保和督促国家监察机关能够在遵循法律秩序的前提下合理、高效地行使职权，履行职责，不仅能在程序上做好国家监察工作，更要在实施效果上实现国家监察法的立法预期。同时，为避免权力的恣意混淆和滥用，有必要通过程序的分级递进促进权力之间的分工。本文围绕监察法之程序完备，探索性提出《监察法》程序分级递进的必要性，论述《监察法》程序分级递进的概念、原则与路径。

二、《监察法》程序分级递进的必要性

（一）程序分级递进是实现监察全覆盖的基础

《监察法》创立了监察全覆盖的制度，其“依托纪检、拓展监察、衔接司法”[1]的结构，自然形成不同的权力层级，为保证集中统一权威高效的监察实体有效运行，需要有相应的程序措施来保障权力层级相互之间的协调衔接，为实现权利和行使职权提供必要的规则、方式和秩序。不仅具有形式上的一致性，而且应当具有内在的实质上的一致性，形成逻辑清晰、程序严密、有效衔接的程序分级递进制，是实现监察全覆盖的基础。

1. 机构整合的需要。《监察法》整合了原政府监察机关、审计机关、人民检察院反贪和反渎职务犯罪侦查以及预防职务犯罪的多项职能，实现了党对反腐败工作的统一领导和监察全覆盖。但是，监察职能的整合不是简单的职能叠加，而是在中国共产党的领导下，构建起全新的规范化制度化的载体，这种新型而独特的制度确立了监察职能的复合性，即党内监督与国家监督的有机统一、依法治党与依法治国的深度融合。其法律形式确立了监察工作三大职责即从党纪检查—行政监督—犯罪调查的过渡，呈现出分级递进的特征。围绕这一特征，重要的是将分级递进规范化。

2. 职能分级的需要。《监察法》建立了一种全新的纪律（包括党纪、政纪），和法律有着严格区分的“二元复合法律体制”，其职能本身具有形式结构的层级性。如在适用党纪、政纪和法律、法规上具有重大区别，在纪律和法律不同体系中还有各自不同的规则、规定、办法、细则。特别是“我国法律制度是行政违法（违法违纪）与刑事犯罪有根本区别的二元性法律制度和处置机制、体制。”[2] 而《监察法》对于程序的规定过于宽泛，在纪律与法律之间的衔接上缺少实践操作的细节规定，为了便于实现记、法衔接，应当进一步制定出规范和系统的分级细则，方能确保全覆盖的整体效能以及权威高效。

3. 职能差异的需要。《监察法》规定监察工作三项职能：即监督、调查、处置的三大监察权，涉及面广、涉及层次多、涉及对象种类复杂。既有教育、督导、督查、监督等多个角度;又有党纪问责、政纪问责、处分和法律处罚等多个层次;还有党规、政规、法规、法律等方方面面。虽然三项职能所规范和调整的内容不同，作用不同，結果也不同，但是彼此之间必须保证监察法的一致性。为了避免出现相互冲突、相互越位、相互扯皮，保证体系和实质内容的一致性，既要有分工，又要有上下联动，对于这种树状的分枝分杈体制，“在不同主体或者同一主体享有、行使多种不同权力时应遵循程序分离原则。”[3] 为了有效实现不同程序的目的和程序功能， 有必要通过程序促进权力之间的分工，建立起与职能差异相适应的程序分级递进式制度，实现制度安排与实际操作的有效衔接，形成“一加一大于二”的制度合力。

（二）程序分级递进是监察权规范运行的重要保障

《监察法》在纪律和法律程序上的规定过于笼统，如对于收集、固定、审查、运用证据的相关规定，要求“应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致”。此规定虽然突出了刑事调查以审判为中心的结果，却未能区分党纪调查、政纪调查和刑事调查的不同。相对于党纪调查、政纪调查，其调查证据的使用和结果，最严厉的也仅是“开除xx”，一般不适用剥夺人身自由等强制措施。因此，有必要对三项调查的职能权限、调查措施、调查结果、证据规则等方面予以适当分级递进，做出不同的程序规定，以区别差异。依据中央关于全面推进依法治国等重大问题的决定，《监察法》在实体规定中除了坚持健全事实认定符合客观真相，办案结果符合实体公正，同时在办案过程中应当遵循程序公正的法律制度，确保监察程序规范运行。[4]

（三）程序分级递进是监察内部衔接和司法衔接的现实需要

《监察法》以纪律—监察—法律的复合形式将相关的党的纪律和行政纪律纳入监察法体系，形成纪、法贯通关系，同时与《刑法》、《刑诉法》等法律形成新法与其他法的衔接关系。但是，由于《监察法》的高度概括性，在监察实践中存在以下主要问题。

一是多处使用“按照管理权限”、“有关机关”、“有关规定”等模糊语言，不够明晰，还需要大量援引原先党政、纪检部门使用的其他规范性文件。二是对谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等12项调查措施的适用范围、启动程序、审批流程、具体要求、如何确保调查措施严谨规范等等，都还处于党纪政纪条例规定以及试行阶段，在适用谈话、询问、讯问以及违纪调查和涉嫌犯罪调查等方面可能存在程序的混用、越界，有待于用程序细则予以规范。三是没有区分政务违纪、严重违纪和涉嫌职务犯罪的界限，（例如伤害、轻伤害和重伤害的界定）。四是没有明确规定调查主体和调查机构的分立（如许多监察机构已经将教育与预防犯罪、违纪调查和涉嫌犯罪调查区分为三大部门）及各自职责范围，可能出现案件移交障碍或扯皮。据此，监察程序的分级递进既是监察权规范运行的重要保障，亦是监察内部衔接和司法衔接的现实需要。

三、《监察法》程序分级递进的概念、原则与路径

（一）程序分级递进的概念、原则

《监察法》程序分级递进是指不同性质或属性的权力组合在一起时，应当依据权力性质的差异或不同，对复合的监察职能予以适当分级，对不同属性的权力予以分阶段递进式层级转换，使不同法律程序之间衔接有序，层层递进，充分发挥制度合力，确保合理、高效地行使职权，正确履行监察职责，进而达到不同程序目的和各自程序功能的有效实现。

1. 程序法定原则。即按照事先设定好的分级递进程序有助于程序正义的实现。首先，《监察法》作为特殊法，为了确保与党纪、政纪处置以及与刑事诉讼法的有效衔接，应当依照事先设定的程序，对不同的监察职权和不同的监察手段，通过程序法定适当分级递进予以规范，使不同权力受到不同程序的限制，防止权力的异化和滥用，实现程序正义。其次，为了确保监察工作各个阶段即党纪、政纪处置的各个阶段及其与刑事诉讼各个阶段的有效衔接，应当对各个阶段必须遵守的具体程序予以规范。如《监察法》将对职务违法和职务犯罪的调查通称为“监察调查”，此“调查”虽然不能完全等同于刑事侦查，但是由于搜查、留置等调查措施所具有的强制性质， 实质上具有相同的侦查性。因此，监察机关进行的职务犯罪调查活动应当严格依照刑事诉讼法的规定，并与刑事诉讼法的相关规定取得一致。卞建林认为，这涉及国家法治的统一、完整和尊严。最后，相关的党政纪律已经被纳入《监察法》，成为法律的一部分，具有了法律效力，必然要遵循法律的原则，其所涉及的纪律调查也应当遵循和适用程序法定原则。事实上，在纪律程序中适用刑事诉讼的基本原则，亦是十分必要和重要的。在北京召开的第17届国际刑法学大会所通过的《关于刑事诉讼原则在纪律程序中的适用》决议中阐述：“在纪律程序中， 被告人必须享有受到公正并且快速审理的重要权利， 包括：无罪推定及与之相关的疑罪从无;对辩护权的尊重， 包括保持沉默的权利、不以任何方式合作以自证其罪责、询问或者通过律师询问不利于己的证人以及与控方平等地获得本方证人的权利;被告知决定之根据的权利;在纪律程序的全过程， 被告人必须有权获得一名由他亲自选定的独立的律师的有效帮助;等等。”[5]

2. 公正原则。程序公正是体现监察公平正义的一项基本原则，监察法程序的公正性在于一切监察行为应当遵守一定的正当过程，在整个监察活动中，无论是进行廉政教育、批评与自我批评等一般性监督，还是调查违纪违法，甚至是调查职务犯罪，都必须依照程序进行。程序公正的另一方面，则是体现人权意识。相对于社会群体而言，公职人员是一个特殊的权力和利益群体，在其必须遵守特定的公职人员纪律、法律约束的同时，也有不受滥用权力侵害并受到人权保护的权利。程序公正性还体现在对与公职人员这个特殊群体相关联的边缘化群体（包括行贿人及亲属等），在成为《监察法》相对人时，也应当遵循公正原则和程序。此外，程序公正对于在全社会形成公平正义、对于广大社会成员对于《监察法》的认同和信任，具有现实意义。打铁还需自身硬，身为监督者，自身对程序的遵守，起到示范作用并树立权威。

3. 适当性原则。适当性是指何种职权与何种行为方式和手段的合适恰当。在监察法程序中引用适当性，是指调查人与被调查人或相对人之间在不同阶段所采取的调查方式、手段应当遵守最低限度的程序公正且有助于目的的实现。

《监察法》的复合性決定了调查人与被调查人或相对人之间所采取的行为具有以下不同。（1）调查对象不同。既有职务违纪违法人，还有非职务相对人（行贿人、家属、共犯等）;既有职务违纪违法，还有职务犯罪。（2）调查方式不同，既有谈话函询，还有讯问;既有陈述、批评与自我批评，还有搜查、留置。（3）内容不同，执纪监督一般有“四种形态”，主要采取批评和自我批评、谈话、轻处分、职位调整等纪律性手段达到教育目的;审查调查部门则采用查封、扣押、限制人身自由等具有强制性的措施。（4）处罚不同，既有警告、记过等轻处分;又有撤职、开除等重处分;还有移送起诉、判处刑事处罚等。

针对上述不同，适当性要求一是职权与行为方式、手段的适当性，即依照权力性质适当分级，依照权力属性的不同阶段递进式过渡。二是党纪、政纪与涉嫌刑事犯罪的案件可能有交叉过渡，需要按照权力交错的需要适当分级递进。适当性体现了层层递进、衔接有序的逻辑性和科学性，有利于最低限度程序正义的实现。

（二）《监察法》程序分级递进的路径

依据监察委员会三大职责，设立监督、调查、处置的类别分级，同时依据违纪违法调查程序（即执纪监督部门的调查程序）和涉嫌犯罪调查程序（即审查调查部门的程序）依次设置分级递进式程序。

1. 监督程序。（1）完善全程监督程序。《监察法》对监督职责的规定比较原则、概括，主要应从以下方面完善程序。一是依据《中国共产党党内监督条例》，区分六类违纪行为（即政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律），针对不同主体，明确监督职责，规定具体监督措施，建立衔接机制。二是进一步明确党委、党组、纪委之间日常监督管理的权限;明确党内监督八类方式（即党委（党组）的日常管理监督、巡视监督、组织生活制度、党内谈话制度、干部考察考核制度、述职述廉制度、报告制度、插手干预重大事项记录制度）和纪委执纪监督六类方式（派驻监督、信访监督、党风廉政意见回复、谈话提醒和约谈函询制度、审查监督、通报曝光制度）的原则、任务和程序;特别要明确谈话、函询的时间、地点、方式和批准、监督等程序。三是将《中国共产党党内监督条例》等相关法规、规定上升为《监察法》监督程序的具体规定，或是在《监察法》程序細则中明确写明“监督程序适用《中国共产党党内监督条例》”。（2）内部组织结构的递进分级衔接。监察委整合后，进行职能分离，整合专门的执纪监督部门，负责日常执纪监督;整合审查调查部门，专司初步核实和立案审查调查;新成立了“案件监督管理室”，来落实《监察法》第三十六条第二款。新成立的“案件监督管理室”目前仍在探索阶段，其流程是：接受信访部门移送的问题线索—转交审查调查部门查办—办结后再返回“案件监督管理室”接受审核把关（“案件监督管理室”有权要求调查部门补充证据或重新调查）—之后再次返回审查调查部门移送起诉。“案件监督管理室”主要起到纪委、监察委领导部门的参谋、助手作用。

笔者认为，机构设置应当遵循办案实践的需要，工作流程要考虑监督和效率的科学配比，内部组织结构的设定应当依照递进分级的原则，就比如流水线上的每一道工序，都应当有不同的审验标准，用标准检验的同时，应考虑减少主观臆断、流程的反复和时间成本、适用成本。

2. 调查程序。依据权力性质和属性分为违纪违法调查程序和涉嫌犯罪调查程序两类。遵循党政、行政的归党政、行政;涉嫌犯罪的归刑事调查的分级递进原则。

（1）违纪违法调查程序（即执纪监督部门的调查程序）。执纪监督负责日常的违纪违法调查，其特点一是已经形成的规范性、系统性的纪检监察执纪审查程序需要进一步上升为法律程序：《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》、《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例实施细则》和《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》对纪检监察的执纪审查程序有严格的规定，其程序对纪检监察纪律审查的管辖—受理与登记—谈话函询—初步核实—审查立案—执纪审查（包括查封、扣押、冻结等行政强制措施）—违纪事实见面—审查结果集体审议—移送等每个环节都有相关的程序规定，同时规定了回避和相关注意事项。需要说明的是上述环节中的审查立案，是以职务违法为前提的违纪违法行为的立案，不包括刑事立案。职务违纪调查与刑事立案调查应当有严格区分标准。

特点二是整合后的执纪监督与审查调查部门之间的衔接程序，应遵循以下分级递进原则。第一，党纪、政纪的违纪违法调查措施比刑事调查措施的适用要宽松，一般不适用剥夺人身自由等强制性措施。应当制定执纪调查移送刑事调查的标准和适用强制措施的条件。同时，从线索管理到立案，执纪监督和审查调查部门等均可能出现案件交叉，即党纪、政纪与刑事的交错过渡，凡是发现涉罪案件，应当依照事先制定的标准（如案件重大程度或危害程度、涉嫌贪污受贿的具体数额）移送犯罪调查先行处理，待刑事处罚后再移送执纪监督部门给予纪律处分，以防贻误刑事调查的时机，同时便于加快刑事诉讼的流程即快速审理案件，遵循同一涉案事实刑事处理优先，即“先刑后纪（民）”。“纪在法前并不意味着纪律处理要在司法处理之前，而是指纪律底线划在法律底线之前，要把纪律和规矩挺在法律前面，实际上是纪严于法的衍生说法。党员干部既违反党内规则，也触犯国家法律，其行为会受到党政纪和刑事的双重处理，在更高的水平上实现纪法分离和纪法贯通。”[6] 第二，违纪违法调查不得使用犯罪调查手段，不可要求犯罪调查部门协助，即审查调查部门不可插手执纪监督调查。比如公安机关不能越权插手经济纠纷。同理，在收集证据方面，也应当贯穿前述原则。执纪监督调查的证据不能直接作为犯罪证据使用，但是，可以分阶段递进，由犯罪调查部门进一步转换证据，固定证据、在违法调查证据基础上再次讯问证实方可进入刑事诉讼程序。第三，建立与刑法罪名相对应的违纪违法调查与涉嫌犯罪调查的衔接制度。

（2）涉嫌犯罪调查程序（即审查调查部门的程序）。

首先，条例、法规与法律的分级递进。

一是管辖的分级递进。《监察法》的管辖范围主要有涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪等行为。中纪委、国家监委印发了《国家监察委员会管辖规定（试行）》（以下简称“国家监委管辖（试行）”），暂时确定国家监察委的管辖范围，具体包括6类犯罪88个罪名，此“试行”规定还有待于通过人大立法形式进一步明确级别管辖、地域管辖的标准。比如：级别管辖标准之一是案件重大程度和影响范围，而案件的重大程度是以贪污或受贿等职务犯罪的数额依次分级递进的。但是，在《刑法》规定不同犯罪的起刑、量刑数额的境况下，《监察法》并没有相对应的规定，特别是没有违纪、违法和涉嫌犯罪的数额规定，不仅会带来管辖、立案、采取何种强制措施、罪与非罪界限等一系列执法困难，甚至造成权力监督的真空，或“以纪代刑”重罪轻处，或“以刑代纪”冤假错案的发生。

《监察法》第三十四条第二款关于管辖的规定似有歧义。“被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。”本文认为此规定忽略了“其他违法犯罪与一般刑事犯罪和重大刑事犯罪”所呈现的递进分级的特点和区别。比如，司法实践中，被调查人涉及重大杀人等严重刑事犯罪的，往往需要一定等级且专业性强的刑事侦查手段，如内蒙古自治区原政协副主席赵黎平故意杀人、受贿、非法持有枪支、非法储存爆炸物案，由于赵曾多年在公安工作，其犯罪情节、手段和危害结果都十分严重。对于此类重大刑事案件，是以“主罪为主”由公安机关先行侦查，至于涉及受贿的职务犯罪，监察机关予以配合。为此，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、國家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》确立的“主罪为主”原则，对于重大刑事犯罪案件体现了区别对待。而“国家监委管辖（试行）”对此类案件增加了协商管辖：即“由国家监察委员会与最高人民检察院、公安部等机关协商解决管辖问题”。是否将其视为承认“主罪为主”？有待确定。

对监察委员会派驻或者派出机构、监察专员的设置和领导关系，《监察法》的规定过于原则，对监察委员会的派驻机构、派驻层级、派出范围、组织形式等的具体设置缺少具体规定，给监察派驻制度留下了较大的制度空间，需在实践中逐步细化、完善。《监察法》第十三条规定，对派驻监察机关、派出的监察专员等，有权依照管理权限，对公职人员进行监督，提出监察建议，同时赋予派驻监察机关、派出的监察专员调查和处置的权力。在“国家监委管辖（试行）”规定中，还规定了派出机构不仅可以调查职务违法，还可以调查职务犯罪。笔者认为，《监察法》规定的监察机关三级组织机构，最低一级是县级，对县以下的派出或者派驻机构、监察专员的权力应当做出具体规定，特别是涉及刑事调查以及党纪处置的权力，应当予以规范。如县以下派出机构因其调查职务犯罪的能力和经验以及人员配备的不足，原则上不应当具有刑事调查的权力，包括不能使用讯问、冻结、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等刑事强制措施。但可以配合县以上的监察机构依法进行上述刑事调查。此规定在于防止刑事权力的专属性被随意扩大或滥用，限于题域，本文不详细论述其重要意义。

二是职务违纪、违法、严重职务违法或者职务犯罪定性的分级递进。《监察法》第二十二条和第三十九条将“涉嫌严重职务违法或者职务犯罪”并列，忽略了上述四种行为存在事实上的递进分级特征。如第二十二条对“留置”的三条规定。首先是被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪。其次是监察机关已经掌握部分违法犯罪事实及证据，且仍有重要问题需要进一步调查。最后是涉及案情重大、复杂的;可能逃跑、自杀的;可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的;可能有其他妨碍调查行为情形之一的。事实上，具备上述三点的行为已经属于涉嫌职务犯罪了。如果“严重职务违法”的指向与职务犯罪相同，那么“严重职务违法或者职务犯罪”可以通称为“涉嫌职务犯罪”（未判决之前的疑犯以“涉嫌犯罪”为准）。同理，第三十九条关于立案的规定，亦属于“涉嫌职务犯罪”。

“违纪、违法、严重职务违法或者职务犯罪”本身呈现出行为的递进式分级特征，重要的是如何定性上述行为。依据犯罪（或违纪违法）构成的基本要件（主体、主观方面、犯罪客体、客观方面）区分职务违纪违法、严重职务违法或者职务犯罪，是执行《监察法》的基本要件。据此，其定性的递进分级是：职务违纪违法—涉嫌犯罪—移送审查调查部门—刑事立案—适用相应的刑事调查措施，以程序合法保障取证的合法性，达到与刑诉法要求相一致。

其次，涉嫌犯罪调查与批捕、起诉的分级递进及衔接

《监察法》未明确规定“审查逮捕”环节，只是在第四十七条规定人民检察院依照《中华人民共和国刑事诉讼法》，对监察机关移送的案件及被调查人采取强制措施。此规定在监察调查与人民检察院审查逮捕之间留下较大制度空间。与此关联，人民检察院进行了内设机构改革，撤销侦监厅和公诉厅，实行“捕诉一体”的办案机制。审查逮捕留下的制度空间和侦监厅的撤销，对监察机关刑事调查和人民检察院的侦查监督提出如下新的问题与挑战：

一是对监察机关职务犯罪调查的监督面临新的问题。一是职务犯罪调查是从检察院整体转隶而来，区别只是侦查与调查名词的不同，特别是监察委将执纪监督部门和审查调查部门分离后，其职务犯罪调查与检察院原有的职务犯罪侦查实质上几乎无区别。以往“审查逮捕”对于职务犯罪案件的侦查行为进行监督，已经是多年来行之有效且被法律固定的法律监督形式。通过审查逮捕对监察涉嫌职务犯罪立案，调查羁押的必要性、证据的合法性和调查活动的合法性，进而对调查活动实施法律监督，方可与刑诉法有效衔接。二是监察委涉及职务犯罪的调查只有上下级的领导制约，而无横向的内部监督。上下级之间的领导关系多依赖于领导的判断和决策，极易造成权力的失范，难免出现错案。这与“有权必有责，用权受监督”相违。三是《监察法》中未规定律师介入监察委的调查，亦缺少外部监督。如何防止检察院在法律监督中一味强调配合而削弱侦查监督甚至“联合办案”？四是有可能置我国宪法、刑事诉讼法、人民检察院组织法赋予检察机关的法律监督权之一，即审查逮捕的法律监督权于虚置或规避。

二是对人民检察院的侦查监督提出新挑战。第一，是如何贯彻落实审查批准逮捕，避免可能造成审查逮捕的虚置;或有“逮捕”而无“审查”。第二，是如何落实立案监督的三种情形：如何对应当立案而不立案或者不应当立案而立案进行刑事调查的案件实行监督;如何落实要求说明不立案的理由，即对应当立案调查的案件而不立案调查予以监督;如何落实通知立案，即说明不立案理由不能成立的，应当立案。第三，是如何落实对监察刑事调查活动的监督。如监察机关是否对犯罪嫌疑人刑讯逼供、诱供;对被害人、证人以体罚、威胁、诱骗等非法手段收集证据;违反羁押期限和办案期限等违反刑事诉讼法规定的行为。“捕诉一体”的实施，一方面节约了时间效率成本，另一方面对人民检察院的“批捕”和“起诉”工作以及人员素质提出了新的要求。

针对监察法“审查逮捕”留下的制度空间，2018年10月修改后的刑事诉讼法专门增加了一条，即第一百七十条，一是规定了人民检察院对于监察机关移送起诉的已经采取留置措施的案件，应当对犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自动解除。二是规定了人民检察院应当在拘留后的十日以内作出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定。在特殊情况下，决定的时间可以延长一日至四日。此规定在事实上进一步确认了人民检察院“审查逮捕”的职权，同时规定采取强制措施的期限为14天以及强制措施的变更，此期间不计入审查起诉期限。

总之，依照我国法律，检察院不是单纯的批捕、起诉部门，而是赋有立案监督、侦查监督（同时应包括对监察犯罪调查监督）、审判监督和执行监督的法律监督部门。“捕诉一体”虽然是检察院内设机构的调整，但也需与宪法和刑诉法的规定有序衔接，确保审查逮捕和审查起诉各自独立的程序价值。

3. 处置程序。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》和《中国共产党纪律处分条例》规定了移送的三种情形：一是内部移送，即移送审理，是执纪审查部门向案件审理部门的移送;二是外部移送，即移送司法处理;三是移送主管单位处理，指移送有关单位分别给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等6大行政处分。

上述规定与《监察法》规定“处置”的四种情形略有交叉，应以《监察法》为准。“处置”的程序意义在于严格区分一般违纪、违法和严重违法与涉嫌犯罪的界限，防止出现本应移送的案件有意决定不移送，或者将本不应移送的案件有意决定移送，导致出现将极大损害法律平等性和《监察法》权威性的“以纪代刑”或“以刑代纪”现象。

四、结语

《监察法》是一部涉及面广、内容纷繁复杂的复合型法律，其中的程序规定或篇章亦呈现出原则性、概括性等特征。如多处使用“有关规定”、“有关机关执行”等模糊词语，表明监察法之程序存在深层次的分级和延伸的必要，同时需要在实践中进一步细化完善。

《监察法》的生命力在于继续深化国家监察体制改革，创造更多可复制可推广的经验，持之以恒把制度优势转化成治理效能。本文仅是对建立《监察法》之程序的分级递进予以探索性的规范设定和浅析，以期抛砖引玉，进一步完善监察法之程序。