推进新时代广西基本公共文化服务标准化均等化对策研究

梁继超

[摘    要]推进基本公共文化服务标准化均等化是保障公民文化权益、构建现代公共文化服务体系的重要举措，要在遵照国家标准的基础上结合各地的文化发展水平、财政实力等因素具体实施。广西作为经济文化后发展地区和少数民族地区，近年来通过加强政策引领、细化考核督查、强化项目带动、精心打造品牌等措施在推进基本公共文化服务标准化均等化方面取得了积极成效，但仍存在投入不足、供给滞后以及地区间和群体间均等化程度较低等问题，需要从扩大融资渠道、完善设施网络、加强供需对接、创新人才培养机制、建设公共数字文化等方面弥补短板。

[关键词]新时代;公共文化;标准化;均等化

文化权利是现代国家公民的一项基本人权，文化权利的出现是人类文明进步的体现。公共文化服务的实质是实现人民基本文化权益①。党的十八届三中全会提出促进基本公共文化服务标准化、均等化，明确了以标准化促进均等化的发展思路，为现代公共文化服务体系建设指明了方向。党的十九大报告分析了我国社会主要矛盾的变化，提出要“完善公共文化服务体系，深入实施文化惠民工程，丰富群众性文化活动”②，为做好新时代公共文化工作提供了遵循。广西是我国人口最多的少数民族自治区，也是经济后发展地区，推进基本公共文化服务标准化均等化对于保障各族人民群众的文化权益、实现广西与全国同步进入全面小康社会的目标具有重要意义。

一、基本公共文化服务及其标准化均等化的内涵

基本公共文化服务，指的是与经济、社会和文化发展水平和人民群众的基本文化需求大体适应、大致均等的公共文化服务③。尽管社会力量参与公共文化服务体系构建的理论研究和实践探索在不断深化，但公共文化服务体系建设的主体无疑是政府④。人民群众看电视、听广播、读书看报、参加公共文化活动是基本公共文化服务的主要内容，它们关系到公民基本文化素质的培养，关系到公民的学习能力、发展能力培养。基本公共文化服务要满足的不是公民所有的文化需求，而是保障和满足公民生存和发展所需的基本文化服务。不断提高基层公共文化服务体系建设的标准化、均等化水平分别体现了底线式公正、发展式公正，目的都在于提升基层群众的文化民生，切实维护新时代中国特色社会主义社会公平正义⑤。

（一）基本公共文化服务标准化

公共文化服务标准化是指通过标准化的技术手段，引入标准化的方法，推进公共文化服务规范化和均等化而开展的创新工作。中办、国办印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》和文化部出台的《国家基本公共文化服务指导标准（2015—2020年）》明确了国家基本公共文化服务的总体原则和指导标准，涵盖了基本服务内容、硬件设施、人员配备3个项目14个内容。该标准是国家颁布的指导性标准，各省、区、市根据国家指导标准，结合当地群众需求、政府财政能力和文化特色，制定适合本地区的实施标准，建立国家指导标准与地方实施标准相衔接的标准体系。2017年3月1日起施行的《中华人民共和国公共文化服务保障法》，标志着我国公共文化服务建设有了国家层面的法律保障，我国公共文化服务实现了可多可少、可急可缓的随机状态到标准化、均等化、专业化发展的跨越。

（二）基本公共文化服务均等化

基本公共文化服务均等化，就是根据经济发展水平、财政实力和人口规模等现实条件，保障全体公民都能公平便利地享受大致均等的基本公共服务。均等化目标是“三个均等”，即地区间、城乡间和不同群体间的均等。均等化标准需要考虑到辖区间以及个体间的异质性、差异性{1}。基本公共文化服务的标准化和均等化，具有“保基本”和“兜底”的性质。均等化的模式选择是最低公平，是基本公共文化服务而不是所有文化服务的均等供给，供给的数量和质量要兼顾群众基本需求和公共财政支撑能力。

二、广西推进公共文化服务体系标准化均等化的做法和成效

（一）加强政策引领，及时出台符合区域发展水平的地方标准

在加快构建现代公共文化服务体系的过程中，政策扶持和标准制定具有重要的引领和促进作用。近年来，广西不断加大公共文化投入，大力实施文化惠民工程，从自治区层面加快推进，成功探索了民族地区和经济后发展地区跨越式发展公共文化的成功经验。2015年，在国家标准出台后不久，广西就研究出台了《关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》以及《广西壮族自治区基本公共文化服务实施标准（2015—2020年）》，明确了广西基本公共文化服务项目、硬件设施和人员配备的保障底线。由于行动快、动手早，广西的做法多次得到文化部通报表扬。此外，自治区文化部门还陆续印发了《关于推进基层综合性文化服务中心建设的实施意见》《广西“十三五”基本公共服务均等化规划的通知》《关于进一步加强村级综合性文化服务中心管理的通知》等文件，各市县结合实际、因地制宜陆续出台了相关贯彻措施，广西现代公共文化服务体系日益健全。

（二）细化考核督查，不断完善公共文化服務体系五级网络

广西每年村级公共服务中心建设项目和“三馆一站”免费开放项目列入政府为民办实事项目和政府绩效考评范围进行督查，努力推动公共文化服务标准化均等化，不断完善自治区、设区市、县（区）、乡（镇、街道办）、村（社区）五级公共文化服务网络。在政府绩效考核的推动下，广西公共文化服务体系建设取得了喜人的成绩。从2009年至2018年，广西在自治区级层面投入财政资金24.31亿元，建成11522个村级公共服务中心，覆盖全区80%以上的行政村，在全国位于前列。2018年，全区1644个公共文化场馆免费开放，服务人次超过6000万，覆盖人群不断扩大。与此同时，各级政府的文化投资和项目建设力度空前，文化设施历史欠账和短板不断补齐，广西文化艺术中心、广西图书馆地方民族文献中心、南宁博物馆、桂林“一院两馆”等设施先进、功能完善的大型公共文化设施相继投入使用，不仅成为当地新的文化地标，同时也为丰富人民群众的精神文化生活提供了设施保障。

（三）强化项目带动，积极创建国家公共文化服务体系示范区

广西充分发挥国家公共文化服务体系示范区和示范项目的带动作用，以公共文化服务标准化、法人治理结构和基层综合文化服务中心等试点工作为抓手，组织专家队伍，完善制度设计，加大了改革力度，切实抓好重点任务重点突破。来宾、玉林、防城港三市及河池市罗城仫佬族自治县，柳州市鱼峰区、桂林市临桂县及柳州市柳南区分别被列为创建国家公共文化服务体系示范区和示范项目。来宾市成为国家级10个基层综合性文化服务中心建设试点之一，走出了一条在欠发达地区发展公共文化的新路子，形成了基层综合性文化服务中心建设“建得起、用得活、管得好、可持续”，以“小财政”办“大文化”，用“小平台”办“大服务”的“来宾经验”，被文化部广泛推广。

（四）精心打造品牌，基层公共文化服务能力建设不断提升

广西坚持基础设施建设和群众文化活动两手抓，积极培育和打造群众文化品牌，不断完善群众文化活动举办机制，发挥重大公共文化活动的导向性、示范性作用，基层群众文化活动日益活跃。党的十八大以来，广西宣传、文化、广电等部门和总工会创办了“全区基层群众文艺会演”，每年举办一届，已经成功举办了7届。每届展演200余个节目，近4000名群众演员演出，极大地激发了全区各地各行业群众文艺创作的积极性。为适应新时代人民群众对文化艺术的迫切需求，自治区文化部门在定期举办“八桂群星奖”评选和展演活动的基础上，于2016年在全国率先创办了“5·23全民艺术普及日”，为群众提供体验艺术、展示艺术、交流艺术、欣赏艺术的平台，让老百姓共享艺术创作的最新成果，提高艺术素养和欣赏水平。目前，已经形成了以“粤剧节”“民歌湖百姓大舞台”“三月三鱼峰歌圩”“魅力北部湾”为代表的、辐射东西南北的群众文化品牌体系。此外，自治区文化部门打造惠民演出品牌，每年组织专业文艺院团到农村、社区、企业、学校和军营开展惠民演出近2万场，不断增强基层群众的文化获得感和幸福感。以这些群众文化活动品牌为依托开展的群众文化活动，为满足全区各族人民群众的基本公共文化需求产生了积极意义，与日益完善的公用文化基础设施共同构成了广西现代公共文化服务体系。

三、广西推进基本公共文化服务标准化均等化存在的问题

（一）公共文化建设投入相对不足

广西公共财政对基本公共文化服务的投入占本级经常性财政收入的比例较小，与公共教育、公共卫生领域的投入差距较大。广西基本公共文化服务的投入，主要由中央统筹和地方统筹，其中中央免费开放经费的投入由中央财政保障，自治区财政投入每年不断增加，但市县层面对公共文化建设的投入则相对不稳定，尤其是缺少社会化投入机制，造成广西公共文化服务财政投入依赖性过强的现状。据统计，2017年广西人均文化事业费39.91元，只有全国平均水平61.56元的64.84%，排名全国第26位。人均群众文化业务活动专项经费2.14元，只有全国平均水平5.29元/人的40.46%，全国排名第28位。广西平均每万人擁有群众文化设施建筑面积162.68m2，只有全国平均水平295.44m2/万人的55.07%，排全国第29位。

（二）区域文化发展不平衡

虽然广西在公共文化服务基础设施网络建设方面不断加大力度，全区公共文化基础设施网络得到了极大的改善。但受经济社会发展水平和对文化重视程度的影响，全区各地的文化发展水平差异较大，南宁、柳州、桂林3市的公共文化硬件和软件均在全区处于领先水平，其他地区则不同程度上存在一定的短板。近年来，来宾、防城港、玉林等市以创建国家公共文化服务体系示范区为引领，走出了一条经济后发展地区补齐历史欠账和发展短板的路子，成功经验值得大力推广。广西作为老少边穷地区，公共文化建设不仅关系各族人民群众的文化权益和福祉，同时还具有守护国家文化安全的重要意义。当前广西公共文化服务体系仍存在不健全，特别是在自然条件和经济发展水平较差的地区，基层公共文化设施的覆盖率还不高，功能异化、人员配备不齐、效能不高等现象较为严重。目前，全区仍有2个地级市没有公共图书馆，12个市级图书馆中馆舍面积没有达到国家标准的有8个，11个市级群众艺术馆全部没有达标，其中崇左市群众艺术馆面积只有231平米。

（三）农村基本公共文化服务水平较低

农村文化设施条件相对较差。农村公共文化服务水平相对较低。一些县区文化馆、图书馆除人头经费外，活动和购书经费短缺，乡镇文化事业经费财政保障不足。乡镇文化站所能提供的仍是一成不变的吹拉弹唱和读报，内容、形式老化，缺乏吸引力，群众参与率低。农村文化队伍素质整体不高，大部分基层文化事业单位人员结构不合理，专业技术人员比例太低，人员编制不足。

（四）群体之间公共文化服务存在差距

广西的经济发展水平相对不均衡，不同区域、城乡、群体间的文化服务供给不均衡。中小城镇公共文化服务供给能力相对偏弱、活动总量相对偏少、质量相对偏低。与城市相比，农村公共文化服务滞后，活动总量少、质量低、可及性差。从社会群体看，低收入者、弱势群体的基本公共服务权益还无法充分保障。广西作为我国劳动力输出的重要省区，有数百万的农民工在珠三角等发达地区就业，由于脱离了其户口所在地的公共文化服务设施及服务体系，同时受户籍政策以及文化差异等因素的影响，无法充分享受迁入地的公共文化服务，同时由于返乡时间的限制，广大农民工在户籍地享受的公共文化服务也微乎其微。

（五）公共文化服务供给滞后

总体而言，近年来广西各级文化部门提供的公共文化服务产品数量大幅增加，类型和内容也日益丰富，在一定程度上满足了基层群众的文化需求。以群众文化艺术活动为例，全区各市的群众文化艺术活动次数同比增长均在10%以上，南宁、柳州、来宾等一些基础较好的市的群文活动次数同比增长甚至超过20%，参与的群众数量也大幅增多。但各级文化部门提供的公共文化服务还相对滞后于人民群众在新时代的文化需求。由于文艺院团数量锐减，新创作的舞台艺术作品数量大幅减少，质量有所降低，民族性、地域性和艺术性不鲜明。与影视艺术相比，文艺院团惠民演出的节目过于强调政治性、曲高和寡、观赏性不高。各类文艺展演比赛过多过频，让基层文艺工作者疲于应付。奖项缩减后，一些文艺活动的吸引力和影响力相对下降，基层群众的创作和参演的积极性不高。一些文化场馆提供的图书、计算机、电视等相对陈旧，群众文化辅导教师水平参差不齐。

四、推进广西基本公共文化服务标准化均等化的对策建议

实现民族地区基本公共文化服务均等化在经济发展、自然环境、文化差异性等层面仍存在多重现实困境。因此，进一步完善财政转移支付制度、加强共享性和流动性建设以及构建主流文化与少数民族文化良性互动格局，是当前实现民族地区公共文化服务均等化的必然选择。{1}

（一）扩大融资渠道，以财力的均等化推动资源合理配置

基本公共文化服务的均等本质上是财力的均等，以财力的均等化推动资源配置均等化，最终实现服务的均等化。各级政府部门要加大对基本公共文化服务的经费投入，将基本公共文化服务保障资金纳人公共财政经常性支出预算，落实保障当地常住人口享有基本公共文化服务项目所需资金。充分利用民间资本和社会资金，弥补政府投入的不足，形成政府、企业、社会、个人多元投入的良好格局。探索发挥文化基金、财团法人、各类社团、行业协会等非政府NGO和非盈利NPO组织的作用，形成聚合各类社会资本的机制。加大对民族地区的财政转移支付力度，優化公共文化设施空间布局，促进城乡平衡、区域平衡、群体平衡。

（二）完善公共文化设施网络，面向基层下沉优质资源

广西基本公共文化服务的短板在基层，尤其是在民族地区、边境地区和革命老区。要创新服务供给，把更多的设施、人才、产品、服务引向基层，增强基层服务能力。加强公共文化基础设施建设，构建覆盖五级行政区划、功能完善的公共文化服务体系，夯实公共文化服务硬件水平，提高基本公共文化服务能力。按照新时期的标准新建、改扩建自治区级和市级文化场馆，将其打造成重要的文化地标、文化殿堂和文化宝库，推进县级公共文化场馆达标建设，着力弥补历史欠账和发展短板。实施村级公共服务中心建设攻坚工程，确保到2020年基本覆盖所有的行政村。按照以人为本和普惠均等原则，加大政府采购公共文化服务的投入，增强采购流程的透明度、公开性和公信力，满足基层群众基本公共文化需求。

（三）建立供需对接机制，增强公共文化服务供给能力

建立科学决策机制，定期开展调查研究，摸清基层群众的文化需求，面向基层提供订单式公共文化服务。促进公共文化服务资源共建共享，提高公共文化设施免费开放水平和优质文化资源供给能力。全面实施全民阅读工程，推动农家书屋工程提效升级，完善出版物补充更新机制，建立多种形式的数字农家书屋。逐步建立公共读物投放点网络和公共数字阅读终端网络。支持实体书店和图书馆合作开展借阅、购买、馆藏活动。鼓励党报党刊、三农类报刊在农村免费赠阅，推动送书下乡。进一步增强壮语等少数民族语言节目制作、译制和传播能力。

（四）实施“人才兴文”战略，创新公共文化人才培养机制

制定不同类型公共文化单位人员配备标准，完善以培养、使用、激励、评价为主要内容的政策措施和制度保障，严格公共文化服务从业人员资格准入，提高基层文化队伍素质。推进文化志愿服务制度化、规范化、标准化，促进文化志愿服务形成制度、建立长效机制。重点培养公共数字文化人才。实施边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区人才支持计划。大力培养各类少数民族文化艺术人才和管理人才。继续轮训市县文化局局长、县级图书馆馆长、文化馆馆长和乡镇文化站站长。

（五）充分发挥后发优势，积极推进公共数字文化建设

由于数字化建设具有技术新和成效快等特点，广西在该领域可充分发挥后发优势，在政策、技术、人才等方面打好组合拳，多措并举，大幅提升数字化建设水平是可以实现的。发挥政府部门的引领作用，广泛吸收民间资本，推进公共文化资源数字化，加强对现有公共文化资源的整理、整合和开发转化。加快公共数字文化平台和公共文化场馆数字化建设。实施边疆数字文化长廊建设工程，建设“数字文化乡镇示范点”“数字文化驿站”，提高文化优质资源供给能力。