我国海洋产业投资基金发展情况分析和政策建议

于 平，徐莹莹，张玉洁

（国家海洋信息中心，天津 300171）

引 言

党的十八大作出建设海洋强国重大部署，党的十九大提出坚持陆海统筹，加快建设海洋强国。发达的海洋经济是建设海洋强国的重要支撑，2012-2017年，我国海洋经济保持中高速增长，海洋生产总值年均增速7.4%[1]，占国内生产总值比重接近十分之一，海洋经济已经成为国民经济的重要组成部分。新时期，加快海洋经济新旧动能转换，推动高质量发展离不开多元化金融服务支撑[2]，党的十八大以来，国家高度重视通过对接多层次资本市场破解涉海企业融资困境，引导政策性、开发性、商业性银行机构加大对海洋领域信贷投放力度，搭建了海洋产业投融资公共服务平台，开展了多次涉海中小企业投融资路演。近年来，山东、浙江、福建、广东等沿海地区相继成立海洋产业投资基金，从一定程度提振了涉海企业信心，但从基金的设立、运作到取得明显成效仍然任重道远，基金支持海洋产业发展的过程依然面临重重问题，如虽然基金设立似雨后春笋，预期规模也相当可观，但实际投资后劲明显不足，部分基金还面临着资金筹集困难或者有钱投不出去的困惑。本文结合相关理论、国家宏观政策信息、地方调研情况等，为完善我国海洋产业投资基金政策、引导政策性海洋产业投资基金健康发展提出相关建议。

1 海洋产业投资基金的发展和运作

1.1 海洋产业投资基金的相关概念和内涵

从资金关系来看，基金是指专门用于某种特定目的并进行独立核算的资金。从组织性质上讲，基金是指管理和运作专门用于某种特定目的并进行独立核算的资金的机构或组织。20世纪90年代，基金被引入我国成为重要的金融创新产物，单就产业投资基金而言，实际是一个包含了风险投资基金（Venture Capital）、私募股权投资基金（Private Equity）、并购基金（Buyout Fund） 等在内的概括性概念[3-5]，具有明显的中国特色。产业投资基金的出资主体主要包括政府、企业及其他民间资本，出资主体既可以单独出资，也可以合作出资。

2015年以来，我国经济发展进入“新常态”，为加速地区新旧动能转换，引领发展方向，各级政府充分重视发挥基金的“头部效应”，成了地区产业投资基金的重要发起者和参与者。2015年11月，财政部出台《政府投资基金暂行管理办法》，指出政府投资基金是由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。办法明确创新创业、中小企业、产业转型升级、基础设施和公共服务为政府投资基金重点支持领域。2016年12月，发改委出台《政府出资产业投资基金管理暂行办法》，指出政府出资产业投资基金指有政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的投资基金和创业投资基金。办法规定政府出资产业投资基金的投资方向应符合区域规划、区域政策、产业政策、投资政策及其他国家宏观管理政策，能够充分发挥政府资金在特定领域的引导作用和放大效应，有效提高政府资金使用效率。结合两部委的文件，政府出资的产业投资基金主要具备以下特点：一是有政府出资；二是主要对非上市公司进行股权投资，区别于投资上市企业的证券投资基金；三是吸纳社会资本，引领支持相关产业发展。由此可见，海洋产业投资基金是主要对海洋或海洋相关产业的非上市企业进行股权投资的风险投资基金、私募股权投资基金和其他类基金的综合，本文重点研究出资主体包括政府的海洋产业投资基金。

1.2 海洋产业投资基金的发展情况

海洋产业投资基金从2014年开始广泛兴起，作为对财政拨款、银行信贷、发行债券等传统涉海融资方式的创新，得到了沿海地区政府的高度重视，纷纷将其视为海洋与金融融合发展的热点和推动海洋产业转型升级的重要手段。据不完全统计，我国现已成立或对外公开拟成立的海洋产业投资基金超过10支，目标总规模超过2 000亿元（见表1）。从其呈现特点来看，基金主要分布在海洋经济发达省份，且海洋生产总值较高地区的基金目标规模相对较大（见图1和图2）；基金的目标投资领域主要包括海洋新兴产业，如海洋工程装备、海洋生物医药、海洋新能源、海洋信息服务业等，有待转型升级的传统海洋产业，如海洋交通运输业、海洋渔业等；大部分基金由政府或国有大型企业主导，提出为符合产业发展方向的海洋中小科创企业提供资金支持。

1.3 海洋产业投资基金的组织和运作模式

基金的法律组织形式包括公司制、有限合伙和契约制（信托）三种形式。实际操作中，海洋产业投资基金主要采用有限合伙形式，即国有资产管理部门或基金管理公司做一般合伙人（GP），其他出资方做有限合伙人（LP）。GP参与基金管理，分享基金收益，对合伙债务负无限责任或连带责任；而LP不参与基金运作，不对外代表组织，只按照合伙协议比例享受利润分配，以其出资额为限对合伙的债务承担清偿责任。

表1 各沿海地区海洋产业投资基金不完全统计

图1 海洋产业投资基金目标总规模雷达图

图2 2018年各沿海省区海洋生产总值

在基金运作方面，目前，海洋产业投资基金主要采用由国有企业牵头发起，政府引导基金和其他社会资本共同参与的运作模式。具体来说，首先，国有企业作为发起人对海洋产业投资基金进行出资，之后，政府引导基金、有关地方政府和金融机构等合格投资者分别出资，与发起人合作成立海洋产业母基金，母基金可以直接对项目进行投资，或者再撬动一层资金杠杆，与下级政府财政、其他社会资本合作设立子基金，通过各子基金投向标的企业（见图3），近期成立的海洋产业投资基金普遍使用该模式运作。以青岛鲁信现代海洋产业投资基金为例，该基金由山东鲁信实业集团发起，青岛市新旧动能转换引导基金参股，青岛水务集团有限公司、青岛蓝谷高创投资管理有限公司按比例出资共同设立，属于有限合伙制母基金，主要投资方向有健康医疗、海洋旅游、高端装备、节能环保、生物医药等领域。根据章程，青岛鲁信现代海洋投资管理有限公司为基金管理人，基金可部分跨产业开展投资，青岛市创业投资引导基金管理中心有权委派观察员列席投资管理委员会会议，存续期内，基金须每年向基金管理人支付不高于基金实缴规模2%的固定管理费。在众多的基金参与者中，政府引导基金作为投资主体参与出资是近两年海洋产业投资基金发展的新特点，政府引导基金是指由政府出资，不以营利为目的，能够带动各类社会资本共同出资支持创业企业发展的专项资金。截至2018年6月底，国内共成立各类政府引导基金1 171支，规模约14 636～17 564亿元，引导基金+子基金目标规模58 546亿元，引导基金财政资金放大倍数约3～4倍。可见，海洋产业投资基金的政策性在很大程度与政府引导基金的参与有关。

图3 海洋产业投资基金基本运作模式

2 海洋产业投资基金发展问题分析

海洋产业投资基金发展的核心问题是募资困难与投资项目难寻这组矛盾并存，该组矛盾的产生既受到基金投资行业发展大环境影响，也受到投资范围和区域限定的制约，同时是海洋产业本身高壁垒的结果。

2.1 募资困难

一般来说，为有效降低投资风险，市场化的产业基金倾向追逐市场热点，投资接近成熟阶段的项目，以此压缩投资周期，提高资金运转效率。多数海洋产业受自然环境影响较大，保险覆盖面尚未充分，投资周期往往较长，因此收益的不确定性更大，这在吸引社会资本进行资金募集的过程中天然不具有优势。此外，根据现行资金管理办法的规定，产业基金中的政府引导部分要有资金放大效应，政府要在社会资本募到后才按照比例出资，如果基金发起人和社会资本募不到足够资金，政府便无法出资。由此，基金发起人的募资能力在整个基金的募集过程中十分重要。但在现实操作中，产业基金较长的股权投资期限往往导致资金回收较慢，这给发起人成立新子基金、扩大基金规模带来了困难，以山东蓝色经济区产业投资基金（下文简称“蓝区基金”） 为例，2011年1月，《山东半岛蓝色经济区发展规划》得到国务院批复，提出设立蓝色经济区产业投资基金。2012年11月，蓝区基金正式注册成立，成为我国第一批以海洋为投资方向的产业基金，蓝区基金的主发起人山东海洋集团实缴资金6.88亿元，财金集团、日照港、黄河三角洲基金共实缴3.27亿元，合计国资出资10.15亿元，带动其他社会资本实缴出资7.97亿元。成立后，蓝区基金进一步与上市公司、政府引导基金及其他社会资本在新材料、信息化产业、生物技术领域合作设立了3支并购类专项子基金（见表2），截至2018年9月30日，基金累计投资金额共计16.49亿元人民币，其中2个项目实现主板上市，1个项目实现上市后退出，目前蓝区基金处于资金的满负荷投出状态，按照现有出资政策，在先前投资收回前，山东海洋集团要联合政府和其他社会资本设立新的专项子基金或使用蓝区基金进行直接投资都面临着资金不够的困难。

表2 蓝区基金专项子基金情况

此外，作为海洋产业投资基金的重要资金来源，银行理财资金参与产业基金的主要模式为明股实债形式，2018年4月，中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局联合发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（下文简称“新规”）。新规将所有金融机构发行的资管产品纳入统一监管体系，从长期来看，新规体现了十九大后党中央对金融业强化监管协调、补齐监管短板的精神，为资管行业健康有序发展提供了坚实基础，但短期会对传统资管业务运作模式带来冲击，影响产业基金的资金募集，主要有以下几方面：一是消除多层嵌套和通道业务。商业银行理财资金以资管计划或信托计划通过嵌套方式认购产业基金，这类投资往往涉及两层以上嵌套，资管新规实施后，银行理财资金等通过嵌套资管计划进入产业基金的模式受到限制，而直接投资产业基金又受到资金使用条款对投资范围和杠杆率等要求的约束，这对产业基金通过银行等渠道获得资金形成一定压力。二是严格限制产品分级，打破刚性兑付。从行业情况来看，大部分银行资金和理财产品要求投资优先级份额产品，即基金发起人或第三方对银行资金提供差额补足或以回购方式进行担保，这能够在很大程度上保障理财资金的投资收益，新规明确了四种不能分级情形，禁止为优先级资金提供保本保收益安排，而银行理财产品的投资者也不再享受刚性兑付的保障，这对银行、保险等风险偏好较低的资金通过私募进行权益类投资形成了一定限制。三是禁止期限错配。股权投资的长周期与目前银行理财产品的短周期存在期限矛盾，新规使得习惯了使用循环发短期理财产品进行长线投资的银行理财业务受到影响，若投资期限完全匹配将影响银行从理财业务获得的净收益，从而降低银行等理财产品发行机构对投资股权类产业基金的兴趣，对产业基金的募集产生一定的负面影响。

2.2 项目选择困境

对股权投资基金来说，寻找发展潜力大、势头良好的优质项目和管理团队是整个投资过程中最有挑战性的环节，直接影响着投资的成功与否。地方政府为扶持地方海洋经济发展，在鼓励国有企业牵头设立海洋产业投资基金的同时，财政会按比例对基金出资，因此，一般会规定产业基金需主要投资本地区涉海企业，只允许少许比例资金投向区域外企业或非涉海企业，由此，海洋产业投资基金的投资范围会在很大程度上受到产业和区域的双重限制，这无疑增加了投资项目的选择难度。以青岛海洋产业创新投资基金（下文简称“青岛海洋创投基金”）为例，该基金成立于2018年5月，注册资本金40亿元人民币，采用公司制运作模式和股权投资+债权投资的“母-子”基金架构，下设海洋科技成果转化子基金、蓝谷海洋产业发展子基金、海洋生物医药子基金、海洋高端装备子基金、海洋大健康产业投资基金和海洋大物流产业投资基金等子基金，截至2018年10月基金未投资到子基金及其他海洋产业项目，除了成立时间较短之外，未进行投资的主要原因有：一是可遴选的项目有限。该基金的注册地为青岛蓝谷，享受《青岛蓝谷财源引进补助政策》，蓝谷管理局下属投资公司是该产业基金的主要出资人之一，客观上要求基金投资对蓝谷内企业有一定的倾斜，但蓝谷内的注册企业数量目前还比较少。二是项目的遴选风险系数较高。作为新兴的海洋高新科技企业聚集区，青岛蓝谷内的涉海企业多为初创型科技企业，项目估值主要依赖于科技成果转化与技术创新，不确定性因素较多，项目的整体评估难度较大，投资风险很高。三是项目储备少，基金若要进行跨区域投资需要掌握大量的涉海企业信息，根据基金管理人反映，目前获得涉海企业信息的渠道相对少，地方政府缺乏对接支持。

根据上文所述，投资区域和产业范围限制是青岛海洋创投基金产生项目选择困境的主要原因，与之形成对比的是前文所述的蓝区基金，作为以海洋产业为特色服务区域发展的产业基金，蓝区基金投资范围覆盖山东半岛蓝色经济区，投资领域不限海洋产业，因此相较青岛海洋创投基金来说项目来源更多，目前，在该基金的投资额中，海洋产业项目仅占20%，其他项目主要集中在新材料、新能源、制药和信息技术等领域（见表3），可以看出，以投资沿海地区为概念的海洋产业投资基金在项目整体可获得性方面有优势，但海洋产业项目获得的支持力度仍然较弱，找项目难已成为海洋产业投资基金项目管理的重要问题。

表3 蓝区基金投资情况

2.3 管理专业化程度不高

根据《海洋及相关产业分类国家标准》（GB/T 20794-2006），我国主要海洋产业包括海洋渔业、海洋油气业、海洋矿业、海洋盐业、海洋船舶工业、海洋化工业、海洋生物医药业、海洋工程建筑业、海洋电力业、海水利用业、海洋交通运输业、滨海旅游业等，涵盖领域非常广泛。海洋产业投资基金的运作对既有金融投资经验又具备海洋产业领域相关专业知识的人才需求十分迫切，然而现阶段，我国海洋产业投资基金的管理机构多由基金发起机构成立，与专业投资机构或者基金管理机构的合作有待深化，管理力量主要以国有企业、政府相关单位人员为主，缺乏社会化招聘的专业人才，内部独立培养的人才也尚需时间成熟，因此，整体来说，目前我国海洋产业投资基金的管理专业化程度有待提高。

3 海洋产业投资基金发展建议

作为普遍有政府参与，带有政策性质的海洋产业投资基金，在业务发展、管理模式、考核目标等方面应有区别于社会化投资基金的特点，结合上文的问题分析，提出以下建议。

3.1 优化投资阶段选择

根据前文分析，资金募集困难是目前海洋产业投资基金发展的主要问题之一，从基金运作的角度，全周期的项目投资对产业基金的资金占用时间过长，会拉长基金的回收周期，造成一定程度的筹资困难。根据企业周期理论，科技型中小企业生命周期发展时间顺序主要包括种子期、初创期、成长期、成熟期和衰退期5个阶段（见图4），目前，市场化产业基金多倾向于投资中后期项目，而处于种子期与初创期的企业在最需要资金发展阶段却很难吸引到基金投入。现阶段，作为有政府引导基金参与的海洋产业投资基金应该有较强的政策导向——扶持有创新能力的中小企业，鼓励其投资于种子期、初创期等创业早期的企业，弥补一般风险投资基金主要投资于成长期、成熟期企业和意在资本重组的不足。探索优化政策性海洋产业投资基金的项目投资阶段是协调解决扶持产业发展和维持基金顺利运作的可行方法。例如，根据调研，海洋领域一批极具实力的大中型企业对收购或持股高科技小微企业来充实自身技术实力、进军新领域充满兴趣，但普遍倾向投资技术先进和较为成熟的小微企业，政策性海洋产业投资基金可以重点投资于种子期和初创期涉海企业，待培育到一定成熟度考虑通过股权转让等方式退出项目，项目企业可以根据自身情况选择其在资本市场的下一步发展方向，持股到企业上市不作为海洋产业投资基金投资策略的必然选择。创新基金退出机制，有利于海洋产业投资基金形成良好的资金循环、促进其不断地发展壮大。

图4 科技型中小企业生命周期

3.2 突破区域隔离创新业务模式

投资区域限制是部分海洋产业投资基金产生项目选择困境的重要原因。虽然地方财政各自独立，但在财政与社会资本普遍合作，以社会资本投资为主的现状下，带有政策性的海洋产业投资基金还是应该充分尊重资本的逐利性[6-7]，减少行政控制手段，提高投资区域自由度，突破区域隔离，加强对海洋领域产业链的培育。此外，针对资金投出率高但海洋相关项目获得支持力度较弱的现实，建议各地海洋产业投资基金不断对业务进行开拓创新，使基金的业务供给能够高度回应产业的发展需求。以浙江省海洋产业投资基金为例，该基金成立于2017年，以提升浙江省渔业发展为方向，面对投资领域和区域限制，该基金在探索业务创新方面积极作为，除参股浙江省水产种业公司进行股权投资外，该基金开发了渔业资源资产收益权产品、渔船更新改造金融支持产品等系列创新业务。其中，渔业资源资产收益权产品按照将“渔业资产”预计可产生的“收益权”提前贴现的创新思路，以一定时间段远洋渔业捕捞许可和捕捞配额等作为基础资产，根据公司的经验模型，将预期渔获价值、资源开发补助等变量值代入公式推导出资产收益价值的现值，在此价值基础上附加收益率，开发出可在交易所公开发行的资产收益权产品，融得资金可以缓解渔业企业季节性资金缺口。此外，该基金利用其在渔业领域的专业优势已开始为政府机构提供产业咨询服务，配合主管部门开展行业数据库搭建、渔业产品质量认证等业务。

3.3 完善考核管理机制

目前，海洋产业投资基金从业人员对海洋领域投资的专业化水平普遍较弱，大部分海洋产业投资基金对投资领域、区域及相关业务占比的规定也都停留在基金章程规定的层面，各地的海洋和金融主管部门普遍还没有出台完善的管理办法，监管层面缺少明确的考核依据，由此导致很多海洋产业投资基金热衷投资回收期限较短、风险较低的房地产开发等项目，产业基金对海洋实体经济领域投入不足，违背了成立的初衷。建议相关地方政府和主管部门对带有政策性的海洋产业投资基金加强管理，完善考核管理办法。首先，要明确考核基金的投向即基金投资项目与基金设立时确定的产业目标的契合度，具体量化考核指标包括：投向海洋产业企业的项目比例、投向海洋领域的资金比例、投资海洋领域的企业营收增速与行业平均数据比较等。其次，政策性海洋产业投资基金的设立目标、基金使命及投资方向等因素都有别于一般的市场化基金，应该全面考虑政策目标、管理目标和经济目标，设计具有长期目标的考核体系，建立相应的容错机制，兼顾实现产业引领的中长期目标和实现财务回报的短期目标。第三，评价体系需要覆盖基金全生命周期，评价工作应该定期开展，持续性地跟踪和监督能够提升管理人的投资、风控、合规及运营管理能力。第四，引入第三方机构作为考核执行者。