地方政府债务及隐性债务风险防范研究

陈凌白

（沈阳工业大学，辽宁 沈阳 110000）

一、隐性债务的规模预估和风险特征

地方政府隐性债务规模预估：

关于我国隐性债务的规模，由于统计计量上的障碍，目前主要有三种估算思路：

第一种是从地方政府隐性债务资金的运用来看，我国地方政府债务包括隐性债务，主要部分应用于公共基础设施建设等支出，投向了基建投资，因此，通过预估全国全部基建投资资金，再扣除预算内资金安排部分，即可得到预估的隐性债务额度。因此，从这一角度出发，地方政府隐性债务的估计是通过全部基建投资资金扣除了预算内资金安排之后的余额。

第二种是从地方政府隐性债务的筹融资渠道来看，可以分为银行贷款、发行债券、非标融资、融资租赁、政府PPP项目等，对各部分进行估算后，也可以总体预估得到我国地方政府隐性债务的额度。

第三种是通过预估地方政府隐性债务的主要载体投融资平台的筹融资规模来大体估计地方政府的隐性负债规模。其中，依据城投公司资产负债表中的债务规模、假PPP项目中的政府承诺支出、政府投资基金部分中约定的股权回购额度等的大体预估来加以确认。

同时，通过比较和分析国际清算银行统计的中国地方政府债务数据与我国财政部统计的地方政府债务数据，也可以间接推算出我国地方政府隐性债务的总体规模。2017年，国际清算银行统计数据显示，截至当年度第三季度末，中国地方政府负债总额为37.2亿元人民币。

但是，不管通过哪种方法进行预估，所估计的我国地方政府隐性债务规模大体都在30到50万亿范围内。因而，政府总体负债率应在72%到97%之间，已大幅度超过国际上60%的安全警戒线。

二、如何化解地方政府隐性债务风险?

地方政府背负巨额隐性债务，危及政府财政和金融体系的稳定和安全，并可能对政府正常运行产生负面影响从而促发社会问题。对于如何化解地方政府隐性债务风险，不同政府部门伸张自身不同的利益主张，决策层需要在诸多目标之间加以权衡。为此，课题组提出了下述隐性债务化解途径和措施：

（一）从深化经济体制改革，完善财税制入手，从源头控制隐性债务的发展

要完善财税制，需要加快推进与深化财政与金融体制改革，从源头寻找化解隐性债务风险的路径与出路。

一是通过加强部际协同合作与信息交流，构建财政与金融协调统一的宏观审慎管理机制，将政府隐性债务风险纳入国家宏观审慎管理框架。当前，我国央行主导下的宏观审慎管理框架偏重强调金融风险指标，但实际上，我国在财政管理与政策实施过程中，应用了很多金融市场工具；我国的众多金融机构也由于各种原因，广泛地参与到政府投融资过程中，因此，财政金融化的倾向十分明显；特别是财政风险与金融风险叠加的现象与隐忧日益显现，可以说，财政与金融的安全及其相互影响，已密不可分。由此，当前，在我国的宏观审慎监管框架中尽早纳入财政风险内容的管理，构建财政与金融协调统一的风险管理框架，势在必行。

二是要大力深化金融监管改革，提升金融机构风险抗压与消化能力，防范金融风险财政化。强化金融监管改革，积极推动依据产品结构类型实施功能监管，同类型资管产品依据同一标准进行监管，加强跨行业、跨市场、跨领域交叉风险监管，坚决遏制减监管套利，减少监管真空；适时提升金融机构风险拨备的计提水平和比例，提高其在监管达标中的权重，大力提升我国提金融机构风险抗压与消化能力，尽最大努力防范金融风险财政化。

三是要进一步加快推进国企改革，深化混合所有制改革各项措施的落实。大力推动优质民企将行业内“僵尸”型国企实施战略性重组，以尽量减少企业破产、职工下岗；同时，积极落实优质国企将盈利后增值的国有资本按一定比例提取和充实地方政府偿债基金和地方社保基金，减轻地方财政偿债与承继破产国企社会保障的压力。

（二）多种手段引导隐性债务显性化，严控隐性债务的进一步增长

为此，要严格加强资本预算管理，统筹地方政府投融资，强化投融资决策管理与债务使用效应管理科学性。

一是参照美国等发达国家地方政府预算管理和债务使用效应管理的经验与教训，设立独立的资本预算计划管理程序，保证政府投融资独立建账、单独核算，提升政府投融资决策管理和财务管理的合理性与科学性。

二是以资本预算为突破口，整合当前碎片化、零散化的地方政府投融资实施与管理活动，将地方政府的所有投融资行为统一归口管理，细化其投融资活动的各项财务核算行为，加强管理，全面加强对地方政府的投融资活动的约束与管控，查清债务底数，强化地方政府预算管理透明度，提升地方政府债务信用评级的公信度与实效性，提升地方政府综合财务报告编制的科学性，切实有效地评估其债务偿债能力与信用健康水平。

三是提升地方政府债务资金的使用效率与效应，着力实施三年滚动计划，编制地方政府长期资本使用与偿还规划，强化资本预算的实效性与科学性，从源头遏止地方政府债务风险的促发。债务资金使用效应与效率，是衡量政府债务是否隐含风险的重要依据。大力提升地方政府债务的使用效应与效率，是从源头上抓起，治理政府债务风险的重要保障。

（三）从完善预算管理及相关制度方面着手，严控隐性债务规模

一是要严格贯彻落实地方政府执行可追溯的“平衡预算法则”，坚决禁止和不允许地方政府的财政赤字无节制、无限制的向后续年度结转，要求其必须要在一定时期限内（如2—3年）要达到和实现财政收支平衡。

二是大力推行和实施参与式预算管理制度，即将公众参与、评议意见纳入政府举债项目的审核程序中，并作为一项重要的参考因素，推动预算编制实施更为公开、透明和民主的制度和流程建设，在实际管理过程中，可以通过类似听证会、网络平台意见反馈和互动等形式，来广泛吸引民众的参与与评议。

三是要严格构建一套行之有效的或有负债监督控制、追偿与问责机制，防范下级政府放任妄为盲目过度举债，并将隐性债务负担转嫁、绑架上级政府的道德风险。为此，要严格规范财政转移支付制度，减小下级政府对上级地方政府申请财政紧急救助的预期；同时，上级政府有权对所支付的紧急救助资金实行追偿制度，被救助地方政府要在后续年度（比如2-3年内）通过削减年度财政支出等方式，积极偿还上级政府所支付的紧急垫付资金，代偿事项促发后，通过客观评估，要严格追究相关地区主要领导（含已离任领导）的行政责任。

（四）构建适合国情的政府债务风险评估及预警体系

首先，应从当前体现隐性债务发展规模及其偿还等因素的债务规模和结构状态、风险等级、偿债能力、财政收入组织能力、经济增长潜力等多个维度遴选出相关代表性指标，对各省市县等地方政府的债务风险状况展开评估及预警，并做动态跟踪和考核，然后将全国各省市县按其风险等级，划分为低、中、高风险三种类别。对已处于不同风险种类的省市县等地区，依次要求其构建1%、5%和10%的债务清偿准备金机制。各省市也应参照上述方法约束和要求下级单位构建相应的债务清偿准备金机制，并对构建情况进行认真严格的考核和监督。同时，要依据相关风险评估结果，加强对各地区、各部门举债计划的审核与审批。严格管控高风险地区的举债计划和举债规模；预举债地区政府或部门应将本地区或部门年度举债计划、资金使用计划、资金偿还规划等上报上级财政部门或人大审核，财政部门或人大要对各地区上报的举债计划及资金用途和偿还规划进行严密审核，落实项目的有款真实性、合理性与科学性，并结合相关地区政府债务风险状况及其财政收支状况提出科学合理的举债审批意见，并要上报上级人大审批。

（五）加强地方政府债务信息披露管理，构建债务规模综合评价体系，摸清地方政府隐性债务规模

目前，我国地方政府隐性债务缺乏专门、统一的统计监测和管理，难以摸清其发生底数，各界不能及时、准确地掌握隐性债务的总体规模，不利于对其进行风险预警和防范的研究。从国际贯例角度出发，大部分国家通常由财政部直接承担相关地方政府的债务管理责任和职能。但由于我国各级财政部门本身既是政府债务的管理者，同时又是政府债务的主体责任人和最终偿还人，因此，应进一步加强对政府债务，特别是隐性债务的统一和集中管理力度，需要设立专门的统计与债务动态监测部门，全面负责统计、登记、备案、审查、控制地方政府债务，保持时时对地方政府债务、特别是隐性债务的规模、偿债资金计划和措施、债务资金的使用等的专业监控和风险预警，防范其发生系统性风险。

其次，要积极构建地方政府债务、特别是隐性债务规模综合评价体系。构建地方政府债务、特别是关于隐性债务的综合评价体系，全面评估各级地方政府债务的债务规模、债务结构、地区财政收支水平、经济增长水平、债务资金使用效率、偿还计划、偿还资金来源等多种因素，以确保对各级地方政府债务的规模、新增水平和偿债能力等因素，特别是风险预警情况保持时的监控和管理，才能够更加科学合理地分析和判断地方政府的债务是否处于合理水平，也才能最终确保地方政府的发债行为良性发展，真正起到促进地区经济增长的作用。

（六）推进“市场化”机制，引入市场主体对地方政府举债行为进行评估和评价

首先，要构建“市场化”地方政府债券发行机制。地方政府债券的发行在国际上已有很成熟的经验可资借鉴，在债券发行的初始阶段，除了可以遵照新《预算法》的有关规定提请国务院、全国以及省级人大的审批外；还可以借鉴国际经验，引入市场机制，委托第三方相关信用评级机构、会计事务所等对地方政府信用情况进行评估，严格审查其举债规模、结构以及发债资金使用用途是否合理、是否拥有偿债能力等。

其次，要构建和引入地方政府债券的“市场化”监督和审核机制。目前，有权审核地方政府债务的部门和机构主要包括财政部、审计署和全国各级人民代表大会；未来，可以引入市场化机制，定期或不定期委托第三方审核机构对地方政府举债或发债行为进行审核，就其资金使用效率和效益等情况展开调查和摸底，并及时将调查结果---审计报告向社会公布，加强社会对地方政府举债或发债行为的监督力度，将地方政府债务、特别是隐性债务的监管责任分散到政府和市场两个层面，提升监管的透明度，同时也对我国的信用评级行业的发展有着良好的促进作用。

第三，引入市场保险制度。可以尝试设立偿债保障金，规定地方政府依据举债额度的一定比例上交偿债保障金，以确保地方政府能到期及时、足额偿清债务，减少其可能发生的债务违约风险；在这种偿债保障金机制中尝试适当引入商业保险，通过商业保险公司对保单执行的强制性追索权，督促和加强地方政府对项目条款执行的自觉性和规范性；同时，也可以有助于降低债务违约风险对市场经济主体所造成的冲击和影响，以及可能对地方政府公信力所造成的损害。

（七）扩大统计和核算范围,实施权责发生制的地方政府债务会计

采用权责发生制核算，有助于将“隐性债务”显性化。充分披露和揭示政府的“隐性负债”有助于防范政府的财政风险。其中，对于国有债务及其利息支出、社会保险基金和养老金等方面的亏欠，可以适当考虑采用以权责发生制为会计计量基础，增设专门的会计科目，科学合理地计量和核算政府所负担的相关长期债务负担，准确揭示政府的各项财政支出明细，尽最大努力将政府的相关“隐性债务”显性化。