当前国资管理体制改革的几个突出问题

2019-12-19李耘天

大众投资指南 2019年24期

李耘天

（四川大学华西医院，四川成都 610041）

如今，国资管理的数额巨大，然而，产生的效益不高，与当下的经济发展不相协调。为此，需要进一步推进国资管理体制改革，要以党中央决策为导向，实现国资管理与经营方式的转变，要打破国资观念，打破国资的垄断地位，发挥国资的吸引作用，在一些非影响国家核心利益的领域引入民营资本，参与到国有资本运营中，优化国资的股份结构，真正实现资本配置优化管理，让市场发挥主动作用。这是当前国资管理体制改革必须充分考虑的突出问题。

一、当前国有资产管理体制改革中面临的突出问题

（一）国资管理组织架构重叠，董事会职能弱化。民营企业管理架构简单，经营者对董事会负责，接受董事会监督。而国有企业管理多了一个国资委，代替政府进行国资管理，直接任命国有企业的领导层，包括董事会成员、高级管理层党委等重要党政领导岗位，企业董事会、高管层对国资委负责，董事会职能较弱，难以加强对企业运营管理的监督。同时，高管薪酬受国资委审定，企业没有决定权。国资委对国企下达考核指标，难以发挥主动性，出现问题解决意识不强，希望政府出面协调。在实际管理中，造成国资管理改革由政企不分转向政资矛盾，由政府部门加强对国资的监管，对国有企业经营的干预度增强，让国有企业无法按照市场主体的要求进行自主经营，从而在发展上趋于保守，没有创新意识，难以通过市场调节发挥灵活的管理机制，导致国有资产运行效率低下。

（二）国资管理体系复杂，国资结构缺少集中优势。一是国资管理体系复杂。国资管理分中央级和地方级（又分省、市县级，甚至乡镇)。管理体系极为复杂。不同的行政隶属关系赋予国资管理不同的行政级别，带着明显的行政管理体制的色彩，这与企业的性质有着很大不同，导致一部分国有企业运营僵化，竞争力弱。二是国资管理数量虽多，流通性差。当前国资管理的数量多，结构庞大，国资管理按管理性质分为企业与行政事业单位两类，企业类的国资利用率和效益相对要高，行政事业单位类国资管理不注重效益问题，利用率低，同时，企业间、行政事业单位间国资管理相互流通性差，闲置浪费严重。三是国资分布面广，管理分散，缺少集中优势。当前，我国的国资经过几轮改革，仍然分散在各个不同的行业和产业领域，不仅管理分散，而且布局不合理，有的行业没有整合，甚至出现分化，国资管理较为分散，造成国资管理重复布局，产业同质化竞争严重，缺少集中优势。比如拿银行金融机构而言，不仅有中农工建等原大型国有商业银行，后又有邮政银行，还有一些区域性银行和地方性银行成立，它们在业务上原有各有特点，后来都可以开展多种经营，同质化现象严重，网点配置各自为政，造成资源重复配置。再有，对实体经济支持不足，都投入到地产领域，造成社会资源占用的极不合理，影响整个社会经济效益提升。

（三）一些国资垄断性强，民营资本难以融入进来。国资管理改制改革就是要扩大国资影响力，通过改革发挥国资“四两拨千斤”的杠杆作用，吸引一批民营资本参与进来，从而实现“国退民进”，将国资从一些竞争性领域中剥离出来，发挥更大的作用。如今，国家政策设置的壁垒仍然较多，对国资管理进行垄断性保护，一些民营资本很难进入一些国资运营的领域中，不能有效吸引民营资本与国融资和发展，壮大经济实力。国资管理体系单一，没有新的资金与创新的管理体制加入，国资管理体制改革难以深入下去，不能促进多元化股权结构的建立，难以推进以产权管理为主的混改工作顺利实施。一些产业对民营资本的门槛要求较高，不利于民营资本的参与；一些产业对民营资本设置了体制性障碍，民营资本不能参与公平竞争，从而对民营资本发展造成很大影响。一方面，国资管理体制改革进入关键期，急需资金加入，创新管理体制；另一方面，现有的管理对民营资本设置的条件较多，对国资实行了过度保护，导致国资改革推进受阻，不能促进以国资管理为主体的多种经济结构的融合，将国资在改革中发挥更大作用。

（四）国资委对国资管理的专业能力差，对国有企业干预过多。企业管理是一项综合性极强工作，与单纯的行政管理有很大差别，然而，现在国资由国资委管理，国资委属于行政管理体系，一些国资委组成人员对企业管理不熟悉，大多通过行政管理方式对企业进行管理，难以对国有企业进行有效监管。同时，在用人管理上，国资委对国有企业干部的任用大多采用了行政管理的方式，一些企业干部来自于行政党务干部，对企业管理不熟悉，缺少企业管理经验，难以做好公司管理。同时，国资委对企业的用人管理和薪酬管理规定较严，有的采用了行政管理的薪酬管理模式，实行职级管理考核，而非绩效管理考核，导致企业领导人积极性不高，国企人才流失现象严重，制约了国企进一步发展。

二、有序推进国资管理体制改革的具体策略

（一）组建国资运营管理公司，重构国资管理体制。当前的国资委管理体制属于行政式管理模式，难以适应市场发展的需要，不能对国资进行优化配置，对国资管理体制改革造成严重阻碍，为此，要组建国有运营管理公司，重构国资管理体制。一是实行国资分类。将行政单位的国有资产划入到财政管理，统一调配；事业单位根据性质进一步划分，属于行政性的纳入财政管理，进行统一调配，属于企业性质的，与企业类国资管理一道划分到国资运营管理公司，统一经营管理。二是对不同层级管理的国资进行重组，在中央与地方间进行优化配置，从便于管理和发挥最佳效益的角度进行重组，要增强省级国资的影响力，竞争力，从这一改革理念出发，将一部分央企按所在区域进行管理权限下放，保留中央股份，以省级公司为依托，整合省以下国资管理体系，发挥新的活力。二是要减少对组建国资运营公司的干预，政府要处理好管理国有企业的方式，让国资企业成为真正的市场主体，加强国资监管，但不能不干预企业的管理活动。

（二）明确改革重点，优化国资布局。目前国资管理虽然总量大，然而，行业分散，存在“撒胡椒面”，缺乏重点，导致效能不高。为此，推进国资管理体制改革首先应当明确改革重点，优化国资布局。一是对国有资本、资产、资源全面清理，摸清“家底”，做好分类管理，并根据不同类别进行整合，检验国资规模与实力。二是构建与国家发展战略相适应的国资产业体系，优化国资结构布局。将同类型，业务同质化的产业行业进行优化整合，提升国资整体实力。三是国资管理要关注市场，发挥调节作用，实现补位功能，在一些不被关注的行业与产业中进行配置，完善我国的产业发展结构体系，使之不受国际市场控制或产生较大影响，推动整个国民经济和谐发展。

（三）积极推动混改，建立多元化的股权结构体系。要引水进来，让国资实力壮大。为此，就要引入多种资本和经济管理模式，利用好民营资本、外资，形成多种经济结构模式，改变国资的股权结构，促进国资管理的多元化，激发国资活力。一是要扩大民营资本与外资的准入范围，对一部分国资取消垄断性地位，让各种不同的经济体平等参与市场竞争，促进国资改革进一步推进，引起国资重视市场行情变化，减少对政府依赖与政策保护，增强国资自身活力。二是国资改革要进退有序。要制定合适的进入与退出机制，有利于国资改革稳定实施，要确定进入的领域及规则，国资进入的领域要符合国家战略，是必须确保的领域，退出的行业是其他经济体都可以参与，没有国资加入一样可以保证市场稳定的行业。使国资起到定海神针的作用，发展对社会经济“稳定器”的管理效应。

（四）构建现代企业制度，规范国资管理。要让国有企业成为一个独立的实体，就要按照现代企业制度的要求构建公司治理体系，完善国企董事会、管理层职责，放手企业经营管理的权利。一是健全国有企业的管理构建，设置好董事会、监事会和管理层，建立科学的决策体系与决策机制，给予各个层级不同的权限，担负相应的责任。二是建立与市场相统一的用人管理与激励机制。选用并推行职业经理人制度，促进用人上的科学化，用市场化的薪酬激励完善人才薪酬待遇，吸引更多的人才参与到国资管理改革中，助推国有企业发展。