PPP模式下社会资本方风险防范问题研究

谭琦琦 俞启元

摘要：PPP模式改变了以往由政府独家进行公共基础设施全寿命周期管理、独自承担全部项目风险的局面，为社会资本特别是民营资本带来了大量参与公共基础设施建设的机会。由于资本结构更加复杂，建设及运营过程存在更多的不确定性，所以，PPP项目也对双方管控风险的能力和水平提出了更高要求。文章研究PPP模式下社会资本方的风险管理问题，分析了PPP模式下社会资本方的风险因素，提出了相应的风险防范措施。

Abstract： PPP has changed the previous situation that the government carried out public infrastructure lifecycle management alone and assumed all project risks alone， and brought a lot of opportunities for social capital， especially private capital， to participate in public infrastructure construction. Due to the more complex capital structure and more uncertainties in the construction and operation process， PPP projects also put higher demands on both parties' ability and level of risk control. This paper studies the risk management of social capital under the PPP model， first analyzes the risk factors of social capital under the PPP model， and then puts forward the corresponding risk prevention measures.

關键词：PPP;社会资本;风险防范

Key words： PPP;social capital;risk prevention

中图分类号：F283                                       文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2019）34-0046-02

0  引言

PPP（Public—Private—Partnership）模式是一种新型的公私合营方式。它通过政府部门和私人资本（国内含国有企业资本和民营资本）建立合作关系，共同开发建设公共基础设施并合理分担风险，合作运营，最终为公众提供公共产品或服务。通过引入私人资本参与基础设施建设，一方面拓宽了资金来源渠道，极大加快了大型公共服务设施的建设步伐;另一方面能够引入社会专业力量参与工程建设和运营。但由于PPP模式使得投资主体多元化，改变了过去政府主导工程建设、运营、报废全过程，独自承担全部收益和风险的传统，导致项目参与各方在利益划分、风险防范和分担等方面出现许多新的问题，这将是未来一段时间PPP模式研究的热点。

1  PPP模式在我国的发展

加入WTO以来，我国的对外开放水平不断提高。国外的新思想新理念不断涌入国内，国际上现代化的工程投融资模式、管理方法被国内借鉴、吸收;同时，随着市场经济的高度繁荣，社会资本快速积累，民营企业积累了大量财富，有了参与大型基础设施建设活动的经济基础。政府在高速公路、桥梁等基础设施工程建设活动中，逐步开始采用BT、BOT等新型融资模式，解决了大型基础设施建设资金来源单一的问题，并且创造了良好的经济效益，为PPP模式在我国的进一步发展打开了局面。

2014年，国家发改委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）和《政府和社会资本合作项目通用合同指南》，掀起了我国PPP项目的热潮。财政部也印发了《关于政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），进一步规范了PPP项目各环节操作流程。之后文件陆续出台，为PPP模式的发展开辟了道路，指明了方向。

通过PPP模式，各级政府吸引了大量社会资本参与到公共基础设施建设中，极大提高了政府资金使用效率，在经济下行压力较大的情况下，依然保持了较快的基础设施建设速度，PPP模式服务和保障民生的作用逐步显现。

2  PPP模式下社会资本方风险因素分析

作为PPP模式参与者，社会资本方扮演着投资人的角色。由于社会资本的天然逐利性与基础设施的公共属性相冲突，必然给社会资本方带来一系列挑战，这些风险主要集中在以下五个方面。

2.1 政策风险  由于政府对市场行为的干预，政策的变化往往会带来项目实施方案的一系列调整变动。PPP模式作为一种新的项目建设方式，涉及政府和社会资本多方合作，在发展的过程中不可避免的会遇到很多新情况、新问题，国家层面随时可能调整PPP项目的相关政策。一方面， PPP项目合作周期长，在实施过程中遇到国家经济政策和财政政策的变动的可能性较大，进而影响项目开展;另一方面，国家面对PPP模式快速发展可能会对现有模式做出调整和补充完善，而政府部门在政策把控上又具有天然优势，防范化解政策风险的能力远高于社会资本方，这些都增加了社会资本方的政策风险。

2.2 经济风险  国内PPP项目，政府方往往采取提供土地作为项目出资方式，社会资本方需要利用自有资金或采取其它融资方式提供大量资本金，而国内金融市场尚不健全、融资方式单一，使社会资本方面临较高的金融风险。由于项目体量大、实施期长，往往会遇到利率变动、物价变化、税收政策调整等事件，对社会投资方产生较大的财务风险。在项目运营期内，基础设施使用往往采取政府定价或协议定价方式，较低的使用费导致社会资本方资本回收期延长，可能面临政府付费无法按时到账、社会公众不愿埋单等现象，带来资本难以回收的风险。

2.3 管理风险  PPP项目往往涉及多家社会资本方，多元化的利益主体对项目参与各方的管理水平提出了更高的要求。PPP项目的合同体系较为庞大，涉及的权利义务关系复杂，而目前国内关于PPP模式方面的立法工作迟滞，大多仅为政府部门宏观政策性规定，在项目实施中遇到合同纠纷往往难以通过法律途径得到快速解决。作为一种全过程合作方式，决定了项目参与各方的合作周期较长，如果项目参与者管理能力不足，不能运用现代化的管理手段加强沟通协调，可能导致项目推进缓慢、迟滞，甚至导致合作关系破裂，导致项目失败。

2.4 技术风险  PPP项目大多涉及铁路、公路等大型基础设施和水厂、地铁等市政公用设施，与群众生产生活关系密切，社会关注度高，政府往往对其建设活动提出更高要求，这就给PPP项目带来了一系列新的技术挑战。大型基础设施设计方案复杂，新技术新材料新工艺应用广泛，施工难度大。同时，随着绿色施工技术的推广，政府大力支持装配式建筑发展，这种新型建造方法也大量应用于PPP项目，给参建各方带来了较多技术难题。

2.5 其他风险  针对PPP项目的特点，它还面临一些一般項目没有的风险因素。诸如政府领导层变动、当地经济发展方式转型等无法预估的事件，都可能导致项目变更甚至停工。特别是PPP项目大多集中在市政设施建设领域，涉及较多群众利益，如果群众的诉求得不到妥善处理，将会演变为突发公共事件，影响社会和谐稳定。这就要求社会资本方主动加强与政府部门的合作，同时注意在追求利益最大化的同时，肩负起一定的社会责任。

3  社会资本方风险防范措施

3.1 健全风险识别和评估体系  PPP项目作为一种新型建设模式，风险来源广，对社会资本方的风险识别能力和风险评估水平提出了更高的要求。社会资本方应注重搜集国际国内PPP项目历史资料，建立企业数据库，形成一套周密、完整的风险损失控制计划系统，逐步提高风险识别能力。社会资本方参与PPP项目应科学分析各种风险因素，结合企业实际情况，参与适合自身企业特点的PPP项目，及早采取相应的风险应对策略。

3.2 优化组织结构  目前国内PPP项目的管理大多采用组建PPP项目公司的方式，由它作为PPP项目的执行主体，承担PPP项目建设、运营责任。但此类项目公司大多法人治理结构不完善不合理，对项目的决策、执行往往起不到太大的作用，通常仍然是由政府部门扮演“裁判员”和“运动员”的双重角色，主导项目的重大决策。这种组织体系权、责不对等，风险分担结构不合理，社会专业力量无法充分发挥作用。在PPP项目管理中，社会资本方应与政府部门合作，优化PPP项目公司组织结构。按照市场化运作原则，充分发挥PPP项目公司协调各方、总揽全局的作用。

3.3 加强合同管理  PPP项目由于参与方较多，以投资者为中心构成了一个树状合同网络，这就要求社会资本必须加强合同管理。当前国家已经出台了一些PPP模式合同示范文本，这对构建我国PPP项目合同体系指明了方向。但由于PPP项目复杂程度远远超过传统模式，相关法律体系尚未完善，在实践操作中还是会源源不断的遇到新问题，社会资本方应注重引入专业人才，加强合同管理，才能防范风险，实现投资收益目标。

3.4 注重过程追踪  PPP项目一般具有较长生命周期，这期间任何环节出现问题都将影响项目的成败。社会投资方应密切追踪项目进展情况，建立PPP项目全过程管控体系。在项目推进的不同阶段聘请有经验的项目管理团队或专业服务机构介入项目管理工作。在招投标、竞争性谈判等获取项目机会环节应注重信息搜集和风险识别;在项目实施阶段应做好进度、费用、质量、安全等多目标的集成管理;在项目运营期注重物业管理和资金回收;在项目移交阶段做好善后工作。

3.5 监测运营期绩效  社会资本方参与PPP项目的最根本目的是为了盈利，加强运营期管理尤为重要。目前大部分PPP项目建设完成后实行社会资本特许经营，通过使用者付费或政府补贴的方式使社会资本方收回投资并盈利。社会资本方在事先确定投资收益率的基础上，通过多方磋商合理确定经营时间和取费标准。运营期的工作重点应放在绩效监测工作上。这样做一方面能够提前预判投资收益，合理制定经营期策略;另一方面能够积累经验，逐步在社会资本盈利与政府、社会公众（使用者）承受能力之间找寻平衡点，做到多赢。

4  结语

PPP模式解决了政府财政资金短缺的困难，拓宽了社会资本投资渠道，提高了资金使用效率，推动了我国基础设施建设的快速发展。在PPP模式发展壮大的同时，部分PPP项目失败造成的损失问题也逐渐被关注。它们造成了社会资源的浪费，带来了较多的社会问题，阻碍了PPP模式的进一步发展。在今后一段时间，随着改革的稳步推进，对外开放的大门越开越大，PPP模式必将迎来更加广阔的市场，国内外关于PPP项目社会资本方风险问题的研究必将越来越深入。

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