全民阅读城市建设的地方立法与实践

周蔚华 邵士博

[摘 要] 全民阅读已成为社会所关注的焦点，全民阅读方面的立法状况如何对于保证全民阅读付诸于实施具有规范意义，而全民阅读法律法规相关规定的实践情况，是检验全民阅读开展状况的最有效的观察窗口。本文选取了10个具有一定代表性的城市，对这些城市全民阅读的立法情况从法律效力级别、发布部门、发布形式与法规内容等方面进行分析比较，并通过探究相关法律法规实施的活动多样性、基础建设保障性、参与群体广泛性、各方力量支持性等实践层面，从较为宏观的角度进行归纳总结，发现其取得成绩、工作亮点以及有待加强的方面，从而为今后全民阅读的立法工作和实践开展提供有益的借鉴。

[关键词] 全民阅读立法 全面阅读活动 地方法规规章

[中图分类号] G231[文献标识码] A[文章编号] 1009-5853 （2019） 05-0012-10

[Abstract] Nationwide Reading Activity has become a focus of the society. While legislation on it has a normative significance for ensuring its practice， to analyze the execution of the rules and regulations is the most effective way to analyze the activity. This paper selected ten representative cities， analyzing and comparing the legislative situation of Nationwide Reading Activity in these cities from the aspects of legal effectiveness level， publishing department， release form and legal content of rules and regulations. And through exploring the diversity of activities， the guarantee of infrastructure construction， the broadness of participation groups， and the support of all forces carried out by relevant reading practices. The result of this paper is to put forward the achievements as well as shortcomings of nationwide reading activities， and provides suggestions for future legislative work and practice of Nationwide Reading in China.

[Key words] Nationwide Reading legislation Nationwide Reading Activity Local rules and regulations

閱读是人类进步的阶梯。中华民族是一个重视阅读的民族，进入21世纪以来党和政府更是把阅读提高到前所未有的程度。2006年全民阅读作为整体概念被正式提出[1]，从2014年开始全民阅读连续六年被写入《政府工作报告》。与此同时，文化自信作为“四个自信”的重要组成部分，被认为是更基础、更广泛、更深厚的自信[2]，而全民阅读是增强文化自信的必由之路，文化自信与全民阅读紧密相连、内在相通。

包括法规规章在内的公共政策作为党和国家方针政策的一个有机组成部分具备价值宣传功能 [3]，全民阅读方面的立法状况如何，对于保证全民阅读付诸实施具有规范意义，而全民阅读法律法规相关规定的实践情况，是检验全民阅读开展状况的有效观察窗口。对不同地区全民阅读的公共政策进行文本分析和追踪研究，在一定意义上可以反映不同地区的全民阅读进展状况，并从中发现一般性规律。本文从不同区域和规模、不同经济发展状况的城市中选取10个城市作为样本，试图检视不同城市关于全民阅读地方法规规章的颁布制定，以及对这些法规规章的落实情况，全面梳理目前全民阅读在各个地区发展的大致面貌，总结不同地区发展所呈现的不同特点，为今后全民阅读的进一步开展提供借鉴。

1 研究对象的选择

1.1 城市的选择

本文选取10个样本城市分别是：北京、重庆、深圳、成都、杭州、武汉、青岛、长春、郑州、南宁。对城市的选择考虑到其政治、经济、文化发展水平，以及城市覆盖地区和不同城市等级等，以求相对综合地展现我国全民阅读发展的全貌。城市地区的选择覆盖东、中和西部地区。城市等级分为：省级城市（直辖市）、副省级城市、地级市，其中省级城市（直辖市）包括北京、重庆，副省级城市包括深圳、成都、杭州、武汉、青岛、长春，地级市包括郑州、南宁。这里既有全国的政治、文化、科技和国际交流中心的北京市，也有文化资源相对不那么丰富的郑州市和南宁市;既有深圳这样的经济发达沿海开发城市，也有长春等经济状况相对落后的东北城市。

1.2 文本的选择

本研究选取的文本主要是10个城市关于全民阅读的地方法规规章。2018年，国家新闻出版广电总局颁布《关于开展2018年全民阅读工作的通知》，以部门规章的形式对全民阅读进行了部署。但各地对全民阅读活动的落实情况如何，还需考察各地相关的法规规章及其实施情况。

本文以“北大法宝”法律法规数据库为数据源，主要运用统计方法，以“全民阅读”和“全民读书”为关键词（包括标题和内文）在数据库中检索，随后从法规效力级别、发布部门、立法技术和法规内容四个方面，剖析样本城市有关全民阅读相关法规规章的制定与对推动全民阅读开展的保障力度。

有关10个城市全民阅读实践的开展情况，本文的参考资料主要来自于各城市政府官方网站上的公开信息，以保证研究结果的可比性、准确性和可靠性。

2 不同城市全民阅读法规规章建设情况

本文作者通过“北大法宝”法律法规数据库，检索地方法规规章文本，再经由人工筛选最终获得有效样本138篇（见图1）。

从表1可以看出，各城市均颁布了有关全民阅读的相关地方法规规章。北京、重庆颁布的相关法规规章数量较多，深圳、杭州、青岛等东部城市颁布法规规章的数量次之，西部城市颁布法规规章数量差距大，成都高于南宁;中部城市武汉、郑州和东北城市长春则颁布法规规章相对较少。

2.1 效力级别

各城市关于全民阅读的法规规章效力级别包括四类，分别是地方性法规、地方政府规章、地方规范性文件、地方工作文件，法律效力依次递减。在检索的138篇关于全民阅读的地方法规规章中（见图2），以地方工作文件为主要形式，其次是地方规范性文件。地方性法规是指制定的地方国家权力机关依照法定的权限，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，制定和颁布的在本行政区域范围内实施的规范性文件[4]。地方性法规由市人民代表大会或常务委员会通过，以“条例”为主要形式。地方政府规章是市人民政府以令等形式发布，具体名称以“办法、规定和实施细则”居多。其他规范性文件主要为市政府、市政府办公厅以及市政府各委、办、局所发布的诸如通知、意见等。其中，地方规范性文件主要用于保证制度的制定，具有规范效益。地方工作文件主要以颁布工作通知，以用于政府内部工作沟通为主，两者的法律效力级别依次低于地方政府规章和地方性法规。

在效力级别最高的地方性法规中，仅有深圳、成都两座城市通过了有关全民阅读的相关法规。深圳颁布关于全民阅读的地方性法规有4条，成都1条。深圳地方性法规分别是2019年《深圳市人民代表大会常务委员会关于修改〈深圳经济特区医疗条例〉等二十七项法规的决定》第六点对《深圳经济特区全民阅读促进条例》的修改，2019年《深圳经济特区全民阅读促进条例（2019修正）》，2017年《深圳经济特区质量条例》第三十条，2015年《深圳经济特区全民阅读促进条例》;成都颁布的地方性法规为2017年《成都市社区教育促进条例》第八条。地方政府规章中，仅有重庆市制定了《重庆市人民政府办公厅关于进一步加强社区教育工作的意见》，采取以教育有关法规的模式保障全民阅读的有效开展。地方规范性文件中，重庆和成都各有10部关于保障和促进全民阅读的规章，数量较多。其余的城市中仅有长春和南宁没有颁布关于全民阅读的地方规范性文件。地方工作文件为各城市最常采取的法规形式，以北京颁布数量最多（26条），深圳、重庆和杭州相对次之，相对这4个城市而言，其余城市颁布地方工作文件数量较少。

2.2 发布部门

发布部门是指促进关于全民阅读地方法规规章制定的主体。从法规文本的发布部门来看，深圳和成都的人大（含常委会）参与了相关全民阅读法规规章的制定，其中深圳9条、成都2条。由人大（含常委会）制定的法规规章更具有执行力度和保障力度，深圳和成都的人大（含常委会）为其所在城市制定了地方性法规，表明有关全民阅读的立法工作在这两座城市建设规划中的重要性。

除北京以外，其余9个城市中由政府颁布相关全民阅读的法规规章数量均高于或持平由其他机构颁布的法规规章数量。表明各城市政府是保证全民阅读顺利开展的主要力量，通过规定政府在全民阅读服务中的主体责任，达到调动和协调各方资源，使全民阅读推广服务达到效能最优化。

其他机构主要包括：各城市新闻出版局、教育局以及各区县政府，它们在制定全民阅读的地方法规规章中起到一定作用。值得指出的是，重慶和成都均设置了与全民阅读相关的部门，分别是重庆读书月办公室和成都市全民读书活动指导委员会，职能包括组织、负责、统筹等;北京16个区县中有8个区县（密云区、东城区、西城区、朝阳区、海淀区、石景山区、通州区、延庆区）均颁布了关于全民阅读的政策法规，表明这些区县对全民阅读的重视。

2.3 发布形式

本文界定的法规规章发布形式主要是指颁布关于全民阅读专门的法规规章。从分析可知，多数关于全民阅读的要求和保障都包含在其他相关的法规规章中，如政府工作报告、十三五规划纲要、社会建设要点、文化事业专项规划等，仅有深圳、重庆和成都专门制定了关于全民阅读的相关法规规章。

各城市缺乏独立关于全民阅读的法规规章，表现各地区对于全民阅读的重视程度不够，整个立法过程中产生和利用的经验、知识和操作技巧不足，这将导致关于全民阅读的法规规范不明确、不具体，进而导致法规缺乏针对性和可执行性。

2.4 法规内容

在法规内容的分析中，本文在阅读和整理归纳的基础上结合词频分析的统计方法，试图检视各城市关于全民阅读法规规章内容制定的异同。在具体操作过程中，若整条法规规章专门为全民阅读而制定，则提取全文本进行分析;若法规规章仅有部分内容涉及全民阅读，则提取部分相关内容进行词频分析。

在剔除10个城市相关法规规章文本中的助词、介词和“全民”“阅读”“文化”等高频出现但实际含义不高的词后，本文根据词频分析统计发现，“建设”“图书馆”“实体”“读书节”“教育”等词汇为出现较高的词汇。同时，结合有关10个城市全民阅读相关法规的研究发现，法规内容主要涉及四个方面，分别是阅读活动开展、基础设施建设、参与群体保障、各方力量协同。其中，以阅读活动开展和阅读基础设施保障的相应法规规章居多。

各城市出台相关法规规章保障全民阅读活动的开展。在各地制定的相关法规中，关于保障全民阅读活动走进学校、走进机关、走进农村、走进社区等“七进”的相关活动通知较多。如《深圳市关于2014年4 · 23世界读书日活动的通知》《杭州市第三届西湖读书节的通知》等，活动主要以普及阅读宣传活动、“书香+”等形式为主。重庆语言文字工作委员会颁布《重庆市教育委员会关于开展中华诵重庆市第五届经典诵读比赛的通知》，重在全民阅读进校园。郑州《印发2011年精神文明建设工作要点通知》中开展创建学习型机关，且“机关”在郑州关于全民阅读法规中出现频率高。《青岛市基本公共服务体系建设行动计划的通知》要求开展“全市农村读书节”等全民阅读活动。重庆、成都、南宁在全民阅读进社区方面出台了相关文件，《重庆市人民政府办公厅关于进一步加强社区教育工作的意见》指出，在推进社区文化建设中，要利用已有的社区图书馆推出“全民阅读周”“文明市民日”等终身学习活动;成都颁布《成都社区教育促进条例》表示，各部门要提供全民阅读等服务走进社区;南宁《2014年文化新闻出版工作》表示，推进全民阅读活动，要举办社区艺术节等。

保障阅读基础设施建设，是其中重要的部分。各城市保障的基础设施主要包括：图书馆、书店、书屋、全民阅读网、公共数字阅读终端建设等[5]。词频统计显示，在北京和武汉的法规文本中，“书店”为出现频次较高词汇。“图书馆”在重庆、深圳、杭州的法规文本中出现较多。如北京《关于支持实体书店发展的实施意见》《武汉市实体书店扶持暂行办法》，重庆《关于印发重庆市公共图书馆管理办法的通知》，深圳《印发深圳文化创意产业振兴发展规划（2011―2015年）的通知》等。

在参与群体保障方面，着力推动重点群体、困难群体、特殊群体阅读。各地方法规规章中，关于保障参与群体的主体以残疾人、老年人、农民（农民工）、青少年居多。如《重庆市人民政府关于印发重庆市“十三五”加快残疾人小康进程规划的通知》，要求丰富残疾人精神文化生活，全民阅读工程要提供适合残疾人的服务内容和活动项目。《成都市教育局关于举办2016年全民终身学习活动周的通知》开展针对居民、农民的各类教育培训和学习体验活动，并面向老年群体开展多种形式的教育服务，不断满足老年人的学习需求。《武汉市人民政府关于进一步做好为农民工服务工作的意见》丰富农民工精神文化生活，引导农民工积极参与全民阅读等各类群众文化活动。《深圳市人大常委会关于深圳市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要草案的审查结果报告》突出倡导全民阅读，重视青少年和儿童阅读，关注劳务工阅读，建设全国读书文化的领军城市。

在参与主体方面，要求各方力量协同，引导社会各界的参与。如北京鼓励“爱好者协会”等力量，打造亮点活动品牌，构建传统文化传承与保护体系;加强统筹协调相关部门，对各种社会力量参与阅读活动进行规范，如《杭州市人民政府办公厅关于公布2017年度杭州市政府采购目录和限额标准的通知》《郑州市推进基层综合性文化服务中心建设工作实施方案的通知》都明确了有关全民阅读活动的组织与承办负责方。

综上所述，从138份地方政策法规中可知，目前10个城市关于全民阅读活动的开展呈现如下特点：（1）各地区关于全民阅读的重视程度差距大;（2）高效力级别的法规较少;（3）参与部门主要以政府为主，其他部门为辅助;（4）关于全民阅读的要求和保障都包含在其他相关的法规规章中，单独关于全民阅读的法规规章少。（5）关于全民阅读法规的制定中，重点关注阅读活动的开展和基础设施的建设。

3 全民阅读相关法规的落实及实践情况

在关于全民阅读的实践开展研究中，本文基于前述关于法规内容的分析，从以下四个研究要素分别对实践情况进行分析：活动多样性、阅读基础设施保障性、参与群体广泛性、各方力量支持性。

3.1 活动多样性

开展丰富多样的阅读活动有利于增加群众对阅读的黏性，通过多元化的活动形式，可以让阅读走进公众的生活，从而传播文化思想，引导群众提高素养。通过比较分析各城市政府网站上的公开信息，发现以下特点。

首先，每个城市就“书香中国”都展开了相应活动，并且以各城市命名开展“书香+”系列活动，如“书香京城”“书香青羊”“书香江城”“书香绿城”“书香青岛”“书香长春”等。在“书香+”系列中，北京开展的活动数量较多，北京市坚持开展 “书香中国·北京阅读季”，且各区县每年都相应地展开关于“书香+”的活动，如书香海淀、书香东城、书香延庆等;同时，各城市重视和发挥各类媒体的宣传优势，相继开展主题阅读活动和全民阅读宣传活动，使全民阅读活动能切实惠及广大人民群众，如各市开展的各种朗诵大赛以及创新阅读节等。

其次，各城市结合各地区独有的特点开展不同类型的阅读活动。例如杭州以“西湖读书节”展开具有当地特色的阅读活动。西湖是杭州独有的景区，以“西湖”命名读书节带有地域特征，更像一种“阅读+城市”的综合象征。杭州市政府在全民阅读活动的品牌设计上更具备策划性，含有较强的识别要素，使之成为阅读推广活动的名片。南宁市政府在全民阅读活动中，注重宣传当地少数民族非物质文化遗产，突出当地的文化特色。他们通过“我最喜爱的桂版书”阅读活动，将富有地方特色的文化传递给更多群众，实现了“既传承又发展，既发展又保护”的双赢目标。长春市政府在开展阅读活动中，结合长春电影制片厂的优势，重点采取放映公益数字电影的方式，放映场次达22000場。

再次，虽然10个城市中大都出台了关于全民阅读“七进活动”的保障法规，但是在实践层面却仅以走进农村和走进学校的活动居多，次之则是走进社区、走进家庭、走进机关，而走进军营、走进企业的相关活动较少。全民阅读不仅仅只是政府、新闻出版机构、媒体的工作，还应该包括众多其他力量，其中教育部门、高校以及科研机构的配合尤为重要。全民阅读走进学校将现代文明成果通过教育的直接方式传递给民众，提高学生的综合素质水平。各城市均关注阅读与教育的关系，积极倡导全民阅读活动走进校园，如深圳市政府积极展开“书香校园”活动，引导学生勤奋读书、快乐读书，大力营造好学求实的书香校园氛围;青岛市举办“中小学读书节”;郑州图书馆开展“中小学生走进图书馆”系列活动等。在走进校园的全民阅读活动中重点关注少儿学生群体，使读书成为学生健康发展的重要源泉。

在全民阅读走进农村的活动中，青岛落实情况良好。青岛市深入开展多种形式的全民阅读活动，提升农家书屋建设水平，开展农家书屋示范点建设。青岛从2010年起开展了一系列关于全民阅读走进农村的活动，包括“书香新农村”评选活动，以及“全市优秀农家书屋管理员”“示范农家书屋”“书香农家评选活动”等。

在开展全民阅读进社区活动方面也出现了一些亮点。比如，重庆市南岸区南山街道文峰新街社区开展“共享+全民阅读”共建书香文峰，以社区文化室为基地，通过“四季阅读”“亲子共读”等主题活动，用“小手牵大手”的方式将阅读辐射到整个社区;成都定期展开“推进全民阅读、建设书香青羊”书香社区、优秀阅读推广组织的评选活动，营造全民阅读的良好氛围;长春市2018年开展带领读者走进新社区推广全民阅读活动等。

在全民阅读走进家庭活动中，重庆2018年开展了“书香润万家”家庭阅读活动，在全市各区县开展了家庭故事会、亲子阅读会、好书分享会等家庭阅读活动2000余场，让越来越多的家庭认识阅读、重视阅读、爱上阅读。

3.2 基础建设保障性

在建设和完善阅读基础设施中，各城市都取得了一定进展，相继得到政府财政的支持。北京、重庆、深圳、杭州、青岛分别将全民阅读写入政府工作报告。其中北京和杭州尤其强调阅读基础设施的建设，北京市强调支持图书馆、实体书店等文化设施建设，打造书香北京;杭州市打造文化惠民工程，试点推进24小时开放型“杭州书房”，新建成高品质农村文化礼堂320个。其他城市也同样重视阅读基础设施的建设，如长春2019年首家城市阅书房正式投入使用，城市阅书房自2018年7月5日试运行以来已经办理了读者证397张，借还文献3846册，深受附近居民的喜爱。

北京作为直辖市具备完善的全民阅读设施体系，2019年北京市委市政府持续推动全市实体书店建设，市级财政投入1亿元扶持200家实体书店，同时在全市加快阅读空间、书香驿站等阅读场所的建设。近年来，北京市也不断加大对阅读设施的投入，如北京市西城区向15个特色阅读空间颁发“西城区特色阅读空间”标志牌，已经初步形成由2家公共图书馆、1家少年儿童图书馆、23家街道图书馆为骨架支撑，1家公共藏书楼为特色，57家特色阅读空间和书香驿站为补充，流动阅读、数字阅读设施设备为辅助的“书香网络”。在朝阳区，由约140台24小时自助图书馆，248个流动图书馆固定服务点，8家城市书屋等构成的“四网一体”多维度公共阅读服务体系，让书香每时每刻都触手可及。

3.3 参与群体广泛性

全民阅读强调“全民”，因此呼吁群众广泛参与，各地的法规规章把残疾人、农民（农民工）、儿童、老年人作为重点关注的群体，但在各城市全民阅读的实践开展中，我们发现针对前三类人群开展的活动较多，而关于老年人的阅读实践活动则相对较少。

少儿为各城市关注的重点群体。北京开展“阅读北京”大型少年兒童读书活动，为45万人次小读者送书香，自开展以来已累计吸引近550组家庭共计1700余人参与，活动文章累计阅读量超2万次;重庆独立建设的少儿图书馆每周开放时间不少于40小时;深圳重视青少年和儿童阅读，关注教育与阅读的关系;成都开展农村留守儿童赠书等，表明各地都将推动少儿阅读作为全民阅读的重点之一。

缩小城乡阅读差距也是全民阅读工作之一。2017年我国成年国民人均纸质图书阅读量为4.66本[6]，而城乡居民阅读状况差距较大，不管是在传统载体上，还是在数字化载体上，农村居民的阅读率、阅读量和城镇居民相比都落后不少，特别是农村儿童的阅读与城镇儿童相比差距较大。在我国广大的农村地区，特别是贫困地区，公共阅读仍是乡村文化建设的一大软肋，甚至还有很多人不知道阅读为何物，更不知道去哪里阅读。青岛市政府为了保证农民的基本文化权益，缩小城乡地区文化差异，努力建设农家书屋，开展农民阅读节等文化惠民系列工程;武汉市政府也加大对困难阅读群体的扶持，努力促进农民工社会融合，引导农民工积极参与全民阅读等各类群众文化活动，推进“两看一上”活动;重庆市政府补充更新农家书屋读物，推动广播电视“村村通”向“户户通”“模拟通”向“数字通”升级等。

各地也加大投入保障困难群体的阅读。如北京“扶贫+阅读扶智计划”于2018—2020年期间在西藏、新疆、青海、湖北等北京对口支援和对口协作地区，积极把北京的优质资源和全国文化中心发展成果向边缘地区推送，实现全民阅读的根本目的;长春“追梦杯”残疾人全民阅读活动在聚业社区图书馆启动，在51.4万残疾人中开展全民阅读。

3.4 各方力量支持性

相较于前三个研究要素，各方力量支持性要素在各城市的落实情况相对薄弱。各方力量的支持首先应体现在法规规章的支持与保障上，深圳是10个城市中唯一颁布全民阅读促进条例的城市，该条例的颁布为后续开展全民阅读活动提供保障。深圳市被授予“全球全民阅读典范城市”称号，四次蝉联“全国文明城市”称号。深圳市全民阅读活动有法规的保障使得活动的辐射范围加大，更加便于营造书香社会。

除了法规规章的保障，通过行政资源的保护也可促进全民阅读的发展。全民阅读是文化强国的一项重要举措，在这一文化活动中，新闻出版行业毫无疑问担起了主力军的重任，各地新闻出版部门和机构尽力做好工作，向公众提供出版物指导，出版大量优秀的文化作品供读者阅读。与此同时新闻出版行业也在改善服务条件，提高服务水平，保证全民阅读有效推进。成都市新闻出版行业全力支持全民阅读发展，在成都新闻出版业发展“十二五”规划中，强调新闻出版要发挥行业力量，加强全民阅读工程阵地建设。同时，成都市文化广电新闻出版局明确主要职责的内设机构和人员编制，确保专业人员指导图书馆建设等。

此外，各城市在实践中还善于利用行业协会以及社会名人等力量。北京市政府动员引导社会其他力量，充分发挥热心阅读推广的社会名人力量等，如阅读推广组织“浔美朗诵艺术协会”，定期组织阅读会、朗诵培训、诗歌诵读比赛等，并同步开展线上活动，为朗诵爱好者提供交流学习平台，协会成员已超过350人。在建立阅读推广人队伍的工作中，各地采取以开展优秀的阅读人为示范代表，充分调动社会力量。如深圳读书月组委会和深圳市文体旅游局联合主办评选全民阅读示范单位、示范项目、优秀阅读推广人，充分调动这些力量的引导作用，促进全民阅读活动的发展。

综上所述，10个城市在选取的四个研究要素上都相继开展了各类实践探索。其中以活动多样性完成情况最好;其次是在参与群体广泛性上，均保障了全民参与、重点群体阅读;阅读基础设施的建设主要依赖于政府的支持，由当地经济发展水平决定;在各方力量支持性上，法规支持相对薄弱。

4 研究发现

4.1 共 性

探析各城市、地区发展全民阅读的不同特点之后，可以发现出一些共同性认知。

首先，城市经济发展水平的高低与全民阅读的发展呈现一致性。文化从来都是与社会经济紧密联系的，它由经济决定又对经济有巨大的反作用，全民阅读作为文化产业的重要组成部分必然受到经济发展的影响。在10个城市中，直辖市（北京、重庆）和东部城市（深圳、杭州、青岛）经济发展良好，在2018年GDP破万亿城市的榜单中，北京、深圳、重庆位居前五，且从我国GDP整体分布来看，东部沿海城市也牢牢居于经济主导地位。从本文的分析可看出，无论是有关全民阅读法规规章的颁布，还是有关全民阅读实践活动的开展，直辖市和东部城市都领先于中部及西部城市，中部及西部城市全民阅读的发展则不相伯仲。成都坐落于西部，但经济发展水平也较高，在2018年GDP破万亿城市的榜单中位居第八，在本文所选的10个城市中仅次于重庆，其经济发展高速度促进了全民阅读开展的多元性和广泛性。

其次，有关全民阅读地方法规规章的制定可以对其实践起到规范作用，法律效力级别越高代表具备更强的指引作用。根据我国《立法法》的规定，不同层级的法律只能在其权限范围内设定法律权利义务。本研究中，法律效力级别较低的地方工作文件是10个城市关于全民阅读立法的主要形式，只能基于本辖区的需要就地方性事务作出规定。因此，应积极制定和颁布法律效力级别高的地方性法规（如深圳），为所在城市形成完善的阅读法律保障体系。此外，较多城市缺乏单独针对全民阅读的相关法规规章。因此，没有对各地全民阅读工作的开展起到良好的指引作用和强制作用。各地政府应重视有关全民阅读的立法工作，保障全民阅读活动在法规的保障下有效开展。

再者，阅读基础设施的建设作为有效的传播知识与引导阅读的重要方式，对全民阅读发展有着重要的促进意义。为了加大推广全民阅读的力度，各个城市的政策法规都明确表示需增加阅读基础设施并加大对阅读基础设施的保护力度，使建设实体书店、图书馆、书屋成为全民阅读的主要发展策略。“实体”的意义，是补充虚拟无法提供的真实体验，当今互联网技术的不断发展，较多的民众会选择线上阅读的方式，但是2018年第十六次全国国民阅读调查显示，我国成年国民人均纸质图书阅读量为4.67本，说明依然有民眾将线下阅读当做一种不可替代的阅读方式。实体书店是城市的灵魂，阅读能给喧闹繁华城市中的人们带来心灵的沉淀，两者组成一个共同体，构建起书本与阅读人之间的桥梁，因此书店所承载的是尚未被技术化的传统情感。图书馆的意义在于给大众平等的阅读权利保障，尽可能多地提供给大众免费和廉价获取知识和信息的机会，使社会不会因为信息获取能力上的不透明和不平等而产生不公平。发展全民阅读活动，建立阅读设施物质场所是必须之举，从而使推广阅读、引导阅读、培养阅读习惯以及建立阅读素养拥有物质保障。

最后，各城市关于全民阅读的地方法规规章均强调公共性这一特征，在各城市的法规文本词频分析中，“公共”出现词频较高。表明全民阅读应当保障每一位公民的阅读权益，使更多的人民群众享受到文化发展的成果。各地地方法规规章中突出“公平”“公共服务”“公共物品”“公共文化服务体系”等概念，倡导民众普遍参与全民阅读，突出全民阅读共享、共有、共用之意。因此，公共性体现出全民阅读所传递的本质，即在全体民众参与的前提下，保障实现群众的利益，保证全民阅读的“利他性”“分享性”的实现。新时代，我国的主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需求和不平衡、不充分的发展之间的矛盾，因此强调文化发展成果的共享性，着眼全民阅读的公共性，促进公共文化形成是我国当前解决主要矛盾的出路之一。全民阅读作为一种公共文化服务应当实现均等化，政府在这之中应该发挥引导和推动作用，维护民众平等参与以及平等享有的公共权益。同时，搭建公共服务平台，使之能够满足民众以及消费者的阅读需求。

4.2 特点和不足

4.2.1 各地全民阅读发展特点

从总体情况来看，各个城市关于全民阅读的开展有着相似的涉及面，也因各城市的经济发展现状和城市人文特点不同，而存在着显著的不同。

东部城市：法规机制完善，数字阅读领先。东部和沿海城市经济发达，促进文化发展的多样性。所选的3个东部城市：深圳、杭州、青岛全民阅读发展速度和普及程度相对平均，说明全民阅读在东部城市有着较为深入的发展。

东部城市法规规章相对完善。2010年深圳率先在全国推动全民阅读工作，2016年4月1日《深圳经济特区全民阅读促进条例》正式实施，令这座引领全民阅读风向的典范城市“如虎添翼”。青岛市政府从2009年起，每年都相继出台关于全民阅读工作方案的通知，2019年青岛市文化和旅游局4月15日正式推出《青岛市2019年全民阅读工作实施方案》，确定2019年持续开展超过200项全民阅读活动。

东部地区强调数字阅读的力度强于其他城市。2019年青岛市突出数字阅读引领青岛全民阅读新时尚;2018年杭州承办以“新时代 新阅读 新向往”为主题的2018年中国数字阅读大会，强调对数字阅读的重视，如“杭州构建网络文学重镇”“多媒体融合悦读进万户”等;《深圳经济特区全民阅读促进条例（2019修正）》中也突出数字化阅读服务。

中部城市：各地发展悬殊，宣传亟待加强。中部地区占据地理面积广，包含城市众多，各城市之间发展水平不一。受限于经济水平的发展，中部地区文化发展稍显缓慢，故从全民阅读推广的范围和开展阅读活动的频次来看都相对落后。

首先，整体来看，中部城市全民阅读发展水平相对缓慢，有关全民阅读的地方法规规章总体数量少，且各方力量参与少。武汉、郑州、长春有关全民阅读的相关法规规章均由政府颁布，鲜少统筹协调其他相关部门配合或发动社会各界力量。

其次，中部地区3个城市有关全民阅读的发展产生了较大悬殊。从法律法规的数量来看，武汉、郑州对于全民阅读法规规章的制定高于长春市。同时，在阅读基础设施的建设层面上，仅有武汉出台大力支持实体书店发展的相关法规规章。但从全民阅读的活动推广程度上来讲，长春优于郑州，武汉最为薄弱。长春市针对全民阅读开展的活动普及人群包括：政府人员、学生、教师、社区居民、残疾人、困难职工等，受众群体广泛，而郑州开展的活动受众群体主要是学生，证明全民阅读在中部地区各地发展呈现不均衡的趋势。

西部城市：行业力量支撑，文化特色保留。西部地区大部分为我国经济欠发达地区，但这里民族众多、地域辽阔，是少数民族分布较集中的地区之一，故具有发展文化产业得天独厚的优势，西部城市文化遗产丰富，致力于挖掘城市传统文化内涵，努力恢复文化印记。南宁结合其地域性、民族性和多元性的文化特点，在全民阅读中强调对非物质文化遗产的保护，让少数民族文化借助全民阅读得以承传和普及。但值得注意的是，西部地区尤其是南宁市，缺乏对全民阅读法规规章的规范和制定，应引起当地政府的重视，加强法规规章对全民阅读的保护，激发西部文化的活力，发挥独有的文化资源优势，打造出具有西部独特文化特色的全民阅读活动。

成都作为西南地区商贸物流中心和综合交通枢纽，是西部地区重要的中心城市，且成都2018年经济发展总量居我国第八位，全市实现地区生产总值15342.77亿元，实现城乡居民人均可支配收入42128元、22135元，依靠快速发展的经济，其文化产业发展水平也相对较高，全民阅读在成都落实质量较好。成都新闻出版行业大力支持发展全民阅读，在成都新闻出版业发展“十二五”规划中强调新闻出版要发挥行业力量，对全民阅读起到推动作用。新闻出版利用多渠道的新闻报道、推荐书目和书评等作品优势、利用新闻出版行政资源以及相关联的行业协会等推动着阅读的发展，从而形成全民阅读的社会潮流[7]。

除了按地区划分以外，北京和重庆两个城市作为直辖市，在全民阅读的开展中有着独特的发展模式，并有着一定的优势。北京作为国家政治、文化、国际交往、科技创新四大中心地位，全民阅读推广发展良好。重庆是长江经济带重要联结点以及内陆开放高地，高文化发展水平助力建设书香重庆。北京、重庆无论是在法规规章的数量上，还是关于全民阅读四个研究要素的落实情况上，均取得了不错的成绩。近年来，北京市积极推动地方立法，开展《北京市全民阅读促进条例》立法调研，预期完成北京市全民阅读立法工作报告。根据统计，2018年北京市全民阅读综合阅读率达到93.48%，远高于全国平均水平。重庆市启动全民阅读公益活动，有效组织多方力量推动丰富多彩的全民阅读活动，保障活动范围普及全体民众。同时，北京和重庆重视全民阅读的基础设施建设，两市都有各自的全民阅读工程。北京市政府从2016年起，每年的财政预算对全民阅读工程项目均有专项支持，2018年北京全民阅读工程项目预算为1296万元，共新建实体书店126家。且2019年北京市委市政府将持续推动全市实体书店建设，市级财政将投入1亿元扶持200家实体书店，在全市加快阅读空间、书香驿站等阅读场所建设。此外，两市都有成立相关部门：北京阅读季领导小组办公室、重庆市读书月办公室等，汇集各方力量保证全民阅读的有效开展。

4.2.2 不足与问题

通过总结分析，本文发现，目前在全民阅读的发展中存在着以下几个方面的不足。

第一，专门关于全民阅读的地方法规规章相对较少。除了深圳以外，剩下的9个城市均缺少单独关于本地全民阅读法规规章。以立法的方式保障和规范全民阅读的发展，不仅能够保障每一位公民的阅读权益，同时能促进阅读行为进而振兴中华文化。国家新闻出版广电总局《关于开展2018年全民阅读工作的通知》明确指出，要将全民阅读工作纳入法治化轨道。目前各城市缺乏專门关于全民阅读的地方法规规章，导致各地对全民阅读发展重视程度不足，无法保障后续实践活动的顺利开展，存在长效发展隐患，同时也将导致全民阅读缺少客观的考核标准和效果评价体系，进而产生资源浪费的现象。

第二，法律效力级别相对较低。从10个城市全民阅读的法规规章比较中发现，在效力级别最高的地方性法规中，仅有深圳、成都两座城市拥有有关全民阅读的相关法规，其他城市的法规规章都是以地方规范性文件和地方工作文件为主。各城市法规规章法律效力级别低，将导致法规在执行性和强制性上缺乏力度，不利于政府和相关部门对其进行有效管理和开展工作。

第三，缺乏规范的财政资金支持渠道或标准。全民阅读作为国家文化发展重点项目工程之一，应得到政府财政支持，包括对出版业、书店、阅读活动等相关支持。在检索各个城市每年对全民阅读的资金支持时，较少发现有关的预算资金等内容，或者发现预算资金来源口径各不相同，有的来自专项的全民阅读工程，有的来源于文化体育与传媒支出、宣传部门预算报告，还有的来源于文化和旅游的公共预算等，缺乏统一的口径导致不具备可比性。另外，北京、重庆、成都、青岛、长春等市都有各自的全民阅读工程，但在对此专项工程的财政资金支持上，仅有北京市明确提供支出预算。全民阅读是一种公共事务，需要一定的财政资金予以支持，缺少统一的财政资金衡量标准，导致较难衡量政府在其中所起到的引导作用。

第四，缺少对新时代阅读方式以及对新技术的规范。随着移动互联网时代的发展，包括即将到来的5G时代，传播格局和媒体生态都即将转型，数字阅读将成为未来不可忽视的重要阅读方式之一。各城市的地方法规规章中均提及支持数字阅读，在实践的开展中也均宣传数字阅读方式，但并没有城市在实践的开展中指出如何规范数字阅读方式。在数字阅读中，读者可能被大量的垃圾信息充斥，从接触的大量信息中有效提取有价值的营养显得迫在眉睫。由此可见，目前全民阅读工作与国家的要求、群众的需求、时代的发展还是存在一定的差距。

第五，各方力量协调组织发展相对薄弱。全民阅读在各城市的实践中，主要是靠政府部门和其他相关部门引导，而社会个人力量（社会名人、文化名家等）和行业协会力量（优秀的阅读推广机构等）起到的作用则相对较少。受行业协会自身性质的影响，它们的成立模式处于自愿性，因而不具备强制性，导致行业协会在全民阅读中的作用受到限制。但行业协会和社会名人的参与将助力全民阅读的发展，因此在全民阅读发展中应该调动它们的主动性和积极性。

第六，缺乏对优质内容读物的推荐和阅读引导。本研究发现，各城市在全民阅读的开展中均强调要提高群众的阅读水平和强化优质阅读内容推介，然而在实际推广过程中却没有提及何类读物为优秀读物，因此导致受众只知需加大阅读，却不知该读哪些书，更不知道哪些书值得读。在当前全民阅读的大背景下，人们越来越关心读什么书、怎样高质量读书，因此在优质阅读内容的推介中，应为受众提供一些可参考的书目，让阅读群众从鱼龙混杂的书目中发现具备价值的读物，进行精品阅读。

5 研究建议

鉴于以上分析，本文提供以下建议，为今后各城市全民阅读法规规章的制定和全民阅读实践的开展提供参考。

第一，加强推动有关全民阅读的立法工作。各地方人大及其常委会在立法中应起到主导作用，广泛征求各界的意见和建议，明确立法原则和立法目标，并召开听证会，推动全面阅读法规规章的完善。

第二，制定法律层级效力较高的地方法规规章，通过全面的体系建设，为全民阅读法规提供上位法保障和制度依托，进而保障提高公民的阅读兴趣，培养公民阅读习惯，提升公民阅读能力，保障形成良好阅读的社会氛围。

第三，给予全民阅读项目专门的财政预算资金。各地政府部门应定期就该议题召开会议，制定相关财政预算和明确政策指标，并配套安排专业人员督促相关工作的落实，保证全民阅读工作有效开展。

第四，加强规范数字阅读技术。各城市的出版社以及公司等应积极使用先进的阅读技术，同时，应保障数字阅读的规范性，确立阅读作品的电子书制作权利和传播权利，保护阅读作品的版权。

第五，完善职责体系，协调各组织相互配合。各城市全民阅读的发展多由当地政府、市委或文化广电新闻出版局等负责，应鼓励呼吁各相关协会力量和个人力量的参与，使前后两者彼此配合，产生协同效应。

第六，对优质阅读内容给予相关建议和引导，相关部门应向民众提供可选优质阅读的书目清单，引导人民群众阅读相关作品，培养良好的阅读习惯。

作为当前我国文化发展的全局战略，全民阅读应引起全社会的重视。本文根據选定的10座城市有关全民阅读的地方法规规章和实践活动进行分析，简要分析了目前全民阅读在不同地区开展过程中的现状和问题，希望该研究能为今后全民阅读推广提供参考借鉴，以期助力全民阅读在我国取得进一步的发展。

注 释

[1]张文彦，徐升国. 从全民阅读活动到全民阅读国家战略：全民阅读十年回顾[J]. 出版发行研究， 2016（4）：5-10

[2]操菊华，康存辉. 全民阅读：增强文化自信的重要路径[J]. 出版发行研究，2018（5）：14-18

[3]任弢， 黄萃，苏竣. 公共政策文本研究的路径与发展趋势[J]. 中国行政管理，2017（5）：96-101

[4]全国人大常委会法制工作委员会国家法室，武增，全国人大常委会. 中华人民共和国立法法解读[M]. 北京：中国法制出版社， 2015：256

[5]徐振云，王璐璐.服务型社区实体书店建设的必要性与可行性研究[J].出版科学，2019，27（1）：84-87

[6]飞鸽. 2017国民阅读调查报告发布：两成以上国民改读书为听书[J]. 商业文化，2018（12）：70

[7]陈佘美子，李林霞，刘和文. 论新闻出版在全民阅读中的推动作用[J]. 怀化学院学报，2015（4）：126-128

（收稿日期：2019- 06-26）