“一带一路”能源合作的法律风险及其防范

蔡亚琦（西北政法大学国际法学院）

自2013年习近平总书记提出“一带一路”倡议以来，我国与“丝绸之路”沿线国家开展的一系列能源项目逐步顺利落地，合作成果收获颇丰。2015年我国政府发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》后，极大地促进了我国与沿线国家双多边能源合作机制的建立与“一带一路”能源合作伙伴关系的成立。目前，中国与中东国家以中阿合作论坛为基础、以石油等资源为纽带的能源合作发展迅速，形成“一带一路”建设的重要支点。中亚也在“一带一路”能源合作中扮演重要角色，已建成的中哈原油管道、中国—中亚天然气管道成为中国西北方向重要的能源战略通道：中哈原油管道2019年上半年已向国内输送原油559万吨，截至2019年6月30日，中哈原油管道累计进口原油1.26亿吨；2018年中亚天然气管道向中国输气474.93亿标方，同比增长23.08%。另一方面，作为非洲第一大贸易伙伴国，中国与非洲国家的能源合作上升至新的发展阶段，2018年中非合作论坛的召开推动了中非能源合作中心的设立，也打开“南南合作”的新局面。在与东盟的合作中，中缅原油运输管道的二次开通展现出中国—东盟命运共同体的坚实力量，带动了“中国—东盟清洁能源能力建设计划”的顺利开展。中俄之间跨境能源通道建设平稳运行，能源基础设施互联互通，能源合作模式不断创新，中俄原油管道已成为我国四大能源战略通道之一。

在最新公布的《BP世界能源统计年鉴2019》中，全球能源需求在2018年增长2.9%。作为最大的发展中国家，中国对全球能源需求总量增长所作的贡献不可小觑，在石油、天然气、电力与可再生能源等各项需求的增长中均有突出表现，表明我国能源市场蕴含巨大潜力。“一带一路”能源合作的必要性与稳定性对我国合理开发利用沿线国家丰富的能源资源、加强能源全球联系并深化“一带一路”建设举足轻重，同时在保障能源内需与进出口安全、持续提供经济增长动力等方面也起到关键作用。当前，我国在开展“一带一路”能源合作的过程中存在诸多法律风险，为我国国内外能源投资与流通埋下安全隐患。正视能源合作实践中的发展困境、正确处理与沿线国家的能源外交关系，对完善“一带一路”能源合作机制、树立多边合作机制的良好典范具有深远影响。

“一带一路”能源合作面临的法律风险

（一）地缘政治危机引发海外投资风险

中东、中亚、东南亚和非洲等地区矿产资源丰富，是油气资源富集区，更是全球主要的油气供应基地和能源大国的必争之地。但这些地区的民族与宗教问题复杂，某些地区政治冲突不断，再加上西方国家的打击或干预，致使一些国家社会状态不太稳定。“一带一路”能源合作均依托于基础设施，而此类基础设施建设投资规模较大，通常由当地政府推动或国际社会援建，因而易受地缘政治影响。例如，中缅油气管道的建设就带有浓烈的地缘政治色彩——随着缅甸国内政局的波动，中缅油气管道工程一波三折，经过多年磋商才得以顺利完工并投入使用；2015年斯里兰卡新总统上任后转变外交政策，对中企投资的多个重要项目重新审查，其中科伦坡港口城项目的停工使中企遭受巨大损失。地缘政治可能引发的不确定性致使我国企业在“一带一路”沿线地区开展能源合作存在较高的投资风险，且该类风险多以法律的形式表现出来，一旦发生，大多无法挽回。

（二）能源民族主义导致政策优势受限

据我国2017年发布的《世界能源蓝皮书：世界能源发展报告》所述，自2008年金融危机以来，全球能源民族主义有所抬头。能源民族主义的突出表现在于国有化和本国利益最大化，其实质是发展与竞争。近年来面对外国企业大刀阔斧的能源投资与并购，不少东道国担心国家资源流失，纷纷颁布政策或法律采取限制措施。目前仍为石油输出国组织欧佩克成员的厄瓜多尔（2020年1月将退出欧佩克）在2006年颁布石油改革方案，要求外国石油公司将石油溢价收入的50%上交给厄国政府，并就已签署的石油合同重新谈判。随着近日厄国政府燃油补贴的终止，其国内成品油的价格持续上涨。委内瑞拉、玻利维亚、尼日利亚与哈萨克斯坦等国也出台了类似的能源国有化政策来保障国内重要的战略资源，对外国投资者实行高税收、限制利润分配等制约手段，冲击世界能源市场。我国国有油气企业在“一带一路”的政策优势下以能源合作的方式对东道国进行的投资行为，往往被东道国视为中国政府的行为，加上西方流传的“中国威胁论”，引起东道国诸多恐慌，增加了能源合作的政治与经济风险。

（三）气候变化加剧合作环保压力

“一带一路”能源合作主要以石油、天然气等自然资源为主，在开采、运输、提炼与使用的过程中会对生态环境造成或多或少的污染。

受到气候变化的影响，国际社会开始普遍关注能源开采对环境形成的负面压力，限制化石燃料的开采与碳排放的呼声逐渐得到广泛响应：1992年《联合国气候变化框架公约》确立了发达国家与发展中国家在应对气候变化、推进节能减排中承担“共同但有区别的责任”原则；1997年《京都议定书》首次以国际法的形式对特定国家的特定污染物排放量作出定量限制，要求发达国家从2005年开始承担减少碳排放量的义务，而发展中国家则从2012年开始承担减排义务；2016年《巴黎协定》要求欧美等发达国家继续率先减排并开展绝对量化减排、中印等发展中国家根据自身情况提高减排目标、最不发达国家和小岛屿发展中国家可编制和通报反映自身特殊情况的关于温室气体排放发展的战略、计划和行动。根据以上框架条约，除了我国作为发展中国家需要承担《巴黎协定》规定的适量减排义务外，欧美等发达国家承担了较重的减排任务，相当程度上增加了其国内经济发展的成本。因此，许多国家试图通过对各国出口产品征收碳税的方式来弥补本国减排造成的损失，甚至谋求设立碳关税政策。实施碳税政策虽然有助于减少环境污染，但不利于东道国吸引外资。对于我国开展能源国际合作来说，无论是支付碳税还是斥巨资提高生产技术进行工业环境改革，都将增加合作成本、影响合作收益、降低合作的吸引力与竞争力。

（四）涉外法律人才稀缺

参与“一带一路”能源合作的沿线国家众多，分属不同的法律体系，法律制度与意识形态的差异较大。与我国西南接壤的东南亚、南亚等国家法制化程度普遍较低，不仅国家法律法规体系不健全，执行也存在很大的随意性；中亚五国的法律政策往往通过总统令颁布，受主观因素影响颇多，且政策法规容易随着政府的换届而发生变化；更有一些国家因国内政治历史等因素，其部分法律属于国家机密，不予以公开。这就使得能源国际合作难上加难，由合作产生的风险也根本无法预测。我国在能源国际合作方面缺乏国际化的法律高端人才。与世界石油巨头埃克森美孚、荷兰皇家壳牌等公司相比，我国能源企业开展国际合作的经验不足，缺乏盘活国际资产、对并购资产进行优化整合和商务运作等操作经验，再加上国际化法律人才储备的欠缺，精通跨境能源合作项目之合规与风控的高端人才较少，限制了我国开展“一带一路”能源国际合作的市场，影响投资与并购进程。

应对“一带一路”能源合作风险的防范措施

（一）密切关注国际形势变化，做好投资风险防控工作

我国能源企业在开展能源国际合作前，应当对合作国及相关的国际形势保持敏感，有效预测未来合作中可能出现的政治风险与政策制约。无论是地缘政治危机还是能源民族主义上升，归根结底都在于东道国国内与周边地区的政治局势变化。这要求中国企业“走出去”时未雨绸缪，对东道国的国情及投资环境进行客观评估，及时有效地识别合规风险，作好风险防控与应急预案，甚至能够基于各国不同的国情拟定具有国家特色、符合实际需求的合作细案；在合作过程中积极主动地与当地政府机构及合作伙伴沟通交流，搭建平等的对话与磋商机制，建立良好的企业形象，尽可能保证业务顺利推进。合作各方还应当重视政策性保险与商业性保险的保障作用，特别是依托政策性保险机构，即中国出口信用保险公司，转移分散企业海外投资经营所面临的相关风险，为参与“一带一路”建设提供更加坚实的保障。

（二）加快建立战略石油储备体系，控制能源对外依存度

《2018年国内外油气行业发展报告》显示，我国石油和天然气的对外依存度快速攀升，石油对外依存度升至69.8%，天然气对外依存度升至45.3%。预计今年我国的石油对外依存度还将继续上升，原油和石油的对外依存度有望双双突破70%。我国基础能源对外依存度居高不下暗示着我国能源安全存在巨大隐患，特别是众多能源企业投身“一带一路”能源合作之后，我国能源进口渠道逐渐多元化、进口量节节攀升，受国际能源供应状态和地缘政治影响的不确定性也不断增加。鉴于以上不利因素，在加大国内能源勘探力度、提高能源自给能力的同时，更应重视扩大国家战略石油储备。依据《国家石油战略中长期规划》，2020年以前，我国将形成相当于100天石油净进口量的储备总规模，达到国际能源署设定的一国石油储备安全消费量为90天的标准线。虽然在石油技术和新型替代能源持续发展的情况下，业内对是否需要建立90天的石油战略储备存在一定争议，但完善我国石油储备、降低能源对外依存度，在紧急情况下不受制于人，对于减少国际地缘地治和能源民族主义对我国能源安全的威胁有着战略意义。

（三）落实国际减排承诺，多途径缓解减排压力

我国政府应继续以负责任的态度，在气候变化国际谈判中发挥积极、建设性作用，加强与各国在气候变化领域的多层次磋商与对话；深度参与全球气候治理，落实《巴黎协定》成果，推动《京都议定书》多哈修正案早日生效。一方面，应加强国内森林、草原与其他碳汇，整体减小碳排放压力；加快建设全国碳排放权交易市场，利用市场机制优化配置碳排放的空间资源。另一方面，在跨国能源合作的基础建设中控制合作成本，努力提高工业技术，减少环境污染；加大对水能、风能与核电等清洁能源项目的投资力度。相对于传统能源行业，清洁能源项目受政治、环境等因素的干扰较小，能够较好地缓解国际能源合作带来的各方面压力，应对未来的碳排放、碳关税等节能要求，促进国内外环境与资源的可持续发展。

（四）接纳东道国法律，促进高端国际法人才交流

在“走出去”参与跨国合作的道路上，规避东道国法律风险是一个老生常谈的话题。随着国际多元化格局的形成，我国能源企业应勇于接纳、“拥抱”当地法律，了解东道国的社会文化与法治差异，熟悉并遵守当地法律，尝试用当地的办法解决当地的法律纠纷，主动建立一套适用于东道国的法律冲突协调体系；从企业内部出发，将符合国际能源合作参与国法律制度的合规要求与风险防御机制纳入企业的各个职能部门，对各部门业务的合规性进行有效管控。除此之外，要搭乘政策的“顺风车”，加快培养涉外高端法律人才，为“一带一路”能源合作提供充分的智力支持。例如，搭建高校、企业与政府三方合作的人才培养平台，注重跨国人才的实务训练与互换交流；切实发挥中介法律服务机构的优势，联结、整合人力资源，建立稳固、高效、可靠的跨境合规、风控法律服务团队，以此提升“一带一路”能源合作发展水平，降低法律风险。