中国可持续发展实验区建设展望

王贵辉 史琳 宋微

[摘    要] 可持续发展实验区的建设促进了我国可持续发展战略的实施，协调了经济、社会和环境的关系，但仍存在顶层设计不够完善、在创新驱动战略中没有受到足够重视、能力建设工作滞后等问题。鉴于此，有必要对我国可持续发展实验区的现状进行深入分析。由此提出如下建设思路：一是构建多层次的可持续发展实验示范布局体系;二是强化以问题为导向的创新实验示范;三是完善监测评估与管理制度;四是促进可持续发展成功经验和模式的开放共享，以期为我国未来可持续发展提供有益借鉴。

[关键词] 可持续发展实验区;顶层设计;创新驱动;创新示范区;开放共享

[中图分类号] F124  [文献标识码] A  [文章编号] 1002-8129（2019）12-0073-07

一、引言

1994年国务院第16次常务会议讨论并通过了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，并将其作为国家未来发展的重要指导文献，这也预示着可持续发展的重要性再次升级。

国家可持续发展实验区（以下简称“实验区”），英文名称为China National Sustainable Communities（CNSCs），它是由原国家科学技术委员会等政府部门合力推进的一项地方性综合示范试点工作，通过在不同地区建立试点，探讨不同特点、不同类型的地区的自然环境、经济水平、社会资源如何协调发展，并不断促进制度规范改革、科技创新和技术进步，从而推动实验区的可持续发展，进一步带动其他地区实施可持续发展战略[1]。

国家可持续发展实验区是以“问题——对策——相应”机制为核心运行，通过对实验区存在的问题，提出解决方法和路线，然后经过反馈和改进，不断寻找更适合的响应机制。实验区的建设是我国实行可持续发展战略的必经之路，在推行实验区的过程中，可以吸取成功经验，充分实践“科学技术是第一生产力”，让人口、资源、环境和经济社会协调发展，更好地服务于全面建成小康社会。可见，国家可持续发展实验区是具有中国特色的可持续发展试验示范工程，是我国可持续发展特色理论的培育基础。

实验区建设近30年来，取得了优异的成绩。数量上，在全国范围内，在中央各有关部门和各级地方政府的整体推动下，各级实验区已遍布全国90%以上的省、自治区和直辖市。建设效果上，中央和各省级实验区均取得了良好的成绩，在社会上获得了一致的认可，真正起到了实验示范作用。现今，实验区已成为推行我国特色可持续发展战略和实践《2030年可持续发展议程》的重要基地。在党的十九大精神指引下，实验区的建设工作将会围绕“五位一体”总体布局和五大发展理念等，将可持续发展全面落实到经济社会发展和地方国民经济实践中，起到积极示范效应。

二、实验区建设存在的主要问题

可持续发展实验区的建设促进了中国特色可持续发展理念在国内的传播，协调了国民经济和社会发展的关系，是向国外展示中国特色可持续发展理念和发展方式的窗口。但是目前实验区的建设仍然有很多不完善的地方，还存在着一些问题。

1. 顶层设计不够完善。各地方实验区的建立地点主要是在一些中心城市的城区或者是县域，试验的内容涉及范围较广，包括生态环境、经济发展、社会人文等诸多方面。实验区的主要工作性质与政府机关工作性质比较相似，往往以地方主要领导的工作思路为主。近年来全国各地都在陆续设立经济技术开发区、保税区、高新技术产业开发区等各类开发区，并且国家还给予这些开发区很大程度的财政补贴、税收减免和管理机制等方面的支持。与此类开发区相比，实验区当前建设的弊端就显而易见[2]。具体而言，实验区的工作思路和发展方向会随着所在地区上层部门领导的变动而改变，这样就使得其工作方式和内容不连贯，工作衔接存在问题。在管理体制方面，经济技术开发区可以成立相应的管委会等职能部门，但是实验区是一个独立的行政区，有完整的管理体系，不能单设管委会等机构，这就导致其日后的发展阻碍重重。当前各地方实验区行政管理体系面临的最大问题就是各下设职能处室均为虚设机构，且这些处室的工作人员都是来自其他单位的兼职人员。通过近年来的实地调研得知，各地区实验区的示范作用和影响力相较前些年来有所减弱，很多实验区所在地区的地方政府在进行对外宣传时没有说明实验区的设立，甚至，部分实验区的主要领导都不清楚自己所属省份或城市是不是实验区。

2. 在我国创新驱动战略中没有受到足够重视。近年来，国家对实验区的发展给予了一定程度的重视和各方面的支持。由于实验区的工作重点是科技研发创新等技术应用的推广和体制机制改革，国家对于实验区开展的一些自主研发创新项目也会有一定的支持，例如自然资源、人口环境、技术研发、城镇发展等[3]。在“十二五”期間，民生问题受到了国家很大程度的重视，因此许多实验区开展了科技成果转化项目以解决相应的民生问题，在推进科技惠民政策的同时也促进了地方实验区的发展。然而随着一些政策的取消，实验区工作也面临着“断档”的问题，例如在科技惠民计划取消后，实验区工作中的国家新一轮科技计划就显得有些“无所适从”。可以看出，实验区的工作在国家整体的科技政策和计划中还没有占据应有的位置。在科技成果转化方面，实验区也并不是其主要发展平台，且自主创新能力也只略高于全国平均水平，并没有形成优势发展平台。而在机制和体制改革方面，国土、环保、卫生等部门的制度创新改革措施也没有给予实验区较多的先行先试机会。

3. 能力建设工作滞后。在国家创新调查工作的总体部署下，2014年和2016年实验区分别进行了两次创新监督与评价工作，从中可见实验区在能力建设方面还有待进一步提高：一是实验区评价的指标体系不完善。一方面是实验区工作的监督、人员考核、实践效果的评估等机制仍不健全，没有建立相应的奖励和惩处机制，对于已经通过验收的实验区没有流程完整、行之有效的监管措施;另一方面缺少相关的能力培训，在数据统计、监测方面的培训和学术对外交流活动都较少，导致实验区的统计数据填报质量较差，无法具体完整地反映实验区的发展状况。二是实验区对外宣传推广力度不足，社会关注度较低。实验区的建设需要与时俱进，需要与国内外最新的社会和经济形势接轨，然而大多数实验区都缺乏一个能够提供前沿信息和资源的公共平台，导致其接收的信息较少，实验主题落后，与国内外可持续发展的进度衔接不畅。例如分别在“百度搜索”和“中国知网”中以“国家可持续发展实验区”为关键词搜索相关的条目和文献可见，截至 2019年 11 月分别为 539 万条和 648 篇，与其他国家先进示范区相比仍有较大差距。

三、可持续发展实验区建设展望

党的十八大对社会主义事业总体布局扩展为“五位一体”新格局，十八届五中全会提出了“五大发展理念”。近年来，党和国家大力推进生态文明建设，提出了“一带一路”倡议，将创新驱动发展提高了一个战略层次。总体来看，我国的可持续发展在新时代新精神下，主要有以下三个特点：第一，从可持续发展的宗旨来看，当前更强调的是社会、经济和环境三者协调发展，转变了过去的唯GDP发展的思路。在中央提出绿色生态经济发展理念的基础上，各地方政府也积极贯彻协调发展的思想，将其积极应用到实际中;第二，从可持续发展的推进机制来看，目前我国正在积极发展科技创新战略，以创新驱动为主要发展动力，改变原有的依赖资本和各种生产要素投入的方式，构建以自主研发和技术创新为主题的推进机制;第三，从可持续发展的参与度来看，随着“一带一路”倡议的提出、亚投行等的建立，中国在国际可持续发展进程中的参与度得到了提升，由过去的被动参加变为主动参与。

（一）实验区建设面临新使命

近年来，国内和国际的可持续发展形势都发生了巨大的变化，从而对实验区的建设也提出了更高的要求，实验区的建设也有了新的使命，主要体现在以下三个方面。

第一，实验区要落实《2030年可持续发展议程》（以下简称《议程》）和《中国落实2030年可持续发展议程创新示范区建设方案》（以下简称《方案》）。《议程》是世界未来15年可持续发展的进程指导，其涉及可持续发展的各个方面，是全人类对可持续发展的强烈共识。同时实验区要全力贯彻落实国务院于2016年12月发布的《方案》。《方案》中提出要以现有的国家可持续发展实验区为基础，建立一批可复制、可推广的可持续发展创新样板，一方面对国内的其他实验区发挥示范作用，另一方面向国外的一些发展中国家提供一些中国可持续发展的经验。

第二，国家创新驱动战略的贯彻落实需要可持续发展实验区的助力。新时代，环境保护、社会进步和经济发展是构成可持续发展的三大支柱，彼此应相互协调促进、共同发展，而促进三大支柱协调发展必不可少的驱动力就是科技创新。近年来，我国为了促进科技创新的发展，建立了许多示范区，例如国家高新技术产业开发区、国家经济技术开发区等，這些示范区为技术创新的发展起到了重大的作用，将科技和社会、经济等融合在一起，促进全局共同进步和发展[4]。但是这些开发区在协调社会、经济和环境三者的关系时发挥的作用有限，因此我国当前仍需要加强创新发展区域布局，进一步凸显国家可持续发展实验区的作用。

第三，实验区为我国走向世界，向世界展示中国的可持续发展提供更多更丰富的素材。自1978年改革开放以来，在世界的注目下，我国在可持续发展方面取得了优异的成绩。我国实验区建设已经近30年，在这期间一直积极探索不同类型的可持续发展路线，并且收获了许多经验，为我国走向世界，向世界展示中国特色的可持续发展道路提供了丰富的案例和经验。

（二）实验区未来建设的重点思路和发展方向

在未来的发展中，实验区应该全面贯彻落实“五位一体”发展布局，以《议程》为实践宗旨，根据不同地区的不同发展，探索其面临的不同问题并具体问题具体分析，制定不同的发展战略，以创新驱动为主要发展动力，完善政策制度，积极推广宣传，提高社会各界的参与度，让实验区重新焕发活力，促进新时代具有中国特色的可持续发展。

1. 构建多层次的可持续发展实验示范布局体系 。要以新时期国家新出台的文件为标准，例如《方案》[5]，依据文件中涉及的标准和要求，选择一些有代表性的地区，比如在一些在可持续发展过程中遇到的问题比较具有代表性的地区建立可持续创新示范区。示范区的建设要注意以下问题：首先是其所在地方政府要充分发挥主体带头作用，出台相应的规定和鼓励政策，大力推动示范区的建设和宣传，将示范区的建设作为本地区的重要发展进程之一，让示范区带动整个地区共同发展，真正起到示范作用;其次是在示范区的建设过程中，政策体系建立不能过于单一，要将过去顶层主导的体制和现有的自下而上的民主体制相结合，根据当今国内外可持续发展的重点，结合地区自身特点选择合适的主题，与《议程》中心思想相一致，符合国家发展现状。对于之前建立的实验区，要有取舍。结合当今社会可持续发展现状和面临的新问题，对实验区重新进行全方位评估，对不符合当代要求、成绩不显著或者有其他明显问题的实验区予以撤销，对于评估合格可以继续发展的实验区，按照现今的发展方向和区域情况，对其发展思路和方式进行适当调整，必要时重新设计整体方案。对省级实验区的建设，要加大建设和监督、支持力度。最终整体通过国家实验区、省级实验区和示范区的带动、探索和引领作用来加强中央和地方的衔接，实现实验区和示范区相互促进、共同发展的良好发展局面。

2. 强化以问题为导向的创新实验示范。可持续发展不是仅仅发展单一层面，而是要在社会资源、自然环境和经济水平等方面综合协调发展，且实验区的建设和发展应该遵循这一基本原则，并在此中心原则的基础上，结合当地发展水平和不同特点，有针对性地对遇到的重点难点进行攻坚，如食品健康、污染防治、地区产业结构调整等方面问题。着重推进科技创新活动的开展，促进科技成果转化落地，增强对各类主体的包容性，使各主体围绕科技创新开展具有独立特色的活动。在实验区解决新问题的过程中，地方政府要积极鼓励探索精神和创新精神;对于示范区，要着重发展其对于方案的后续推广过程，重点监督和评估其取得的成绩和效果，使实验区和示范区都具有独立鲜明的特色。

3. 完善监测评估与管理制度。对实验区要加强监督监管，对其工作过程设立时间节点，对时间节点处的报告、分阶段取得的创新成果等进行综合评价和复审认定，评估其综合创新能力，并在此基础上建立和完善实验区的奖惩机制。可以对实验区加以分类，方便相应指标体系的建立，例如可以按照实验主题将其分类管理和评价。加强实验区各管理职能部门的实体化和办公人员的专门化，充分发挥各级政府的指导作用，以政府部门为主体，将管理和服务相结合。加强实验区与外界的信息交流，使国家级实验区和省级实验区衔接流畅，做到内容互通、信息共享、实时互动。

4. 促進可持续发展成功经验和模式的开放共享。要对实验区过去的发展经验和不足做出全面的总结，打造可复制和推广的可持续发展实验区样板。加强国内各实验区间的发展交流，组织研讨会、讲座等活动，对于其中优秀的、共通的经验进行推介共享。在与国外的分享交流方面，要以《议程》为基础，积极推动与各实行可持续发展战略的国外城市的经验交流和合作，同时也能为“一带一路”倡议的顺利实施提供助力。做好与联合国相关机构的衔接，积极参与可持续发展方向的各种论坛，将我国可持续发展建设过程中的经验和优势向其他国家进行宣传和推广。促进实验区建设与国际发展知识中心、南南合作与发展学院等其他落实2030年议程的相关工作建立合作机制。尤其要利用好主场外交活动，大力推动实验区的建设经验的分享和传播，向世界展示具有中国特色的可持续发展道路。

[参考文献]

[1]孙新章.国家可持续发展实验区建设的回顾与展望[J].中国人口·资源与环境，2018，（1）.

[2]夏其中.“十三五”县域建设国家可持续发展实验区设想[J].现代经济信息，2017，（10）.

[3]刘俊，邵超峰，臧子明.江苏可持续发展实验区典型模式及示范推广[J].唯实，2017，（5）.

[4]陈伟，乔治，黄小芬，胡韫频.生态文明建设视角下国家可持续发展实验区资源配置评价[J].科技进步与对策，2017，（9）.

[5]国务院.中国落实2030年可持续发展议程创新示范区建设方案[R].2016.

[责任编辑：李利林]

Abstract： The construction of sustainable development experimental zone has promoted the implementation of China's sustainable development strategy and coordinated the relationship among economy， society and environment， but there are still problems such as insufficient top-level designs， insufficient attention to innovation-driven strategies， and capacity building lag. In view of this， it is necessary to conduct an in-depth analysis of the status quo of sustainable development experimental zone in China. Therefore， the following construction ideas are proposed： the first is to build a multi-level sustainable development experimental demonstration layout system; the second is to strengthen the problem-oriented innovation experimental demonstration; the third is to improve the monitoring， evaluation and management system; the fourth is to promote the open sharing of successful experience and models in of sustainable development， so as to provide useful reference for China's future sustainable development.

Keywords： Sustainable Development Experimental Zone; Top-level Design; Innovation-driven; Innovation De-

monstration Area; Open Sharing