新型城镇化中农业转移人口市民化的阻碍及破解路径

杨琪

摘要：基于农业转移人口市民化的内涵，分析了中国农业转移人口市民化现状，指出当前城镇化过程中农业转移人口市民化存在制度制约、城市进入门槛、社会融合、农村退出意愿等方面的阻碍。对此，依据以政府主导、多元主体协同参与的社会治理思路提出了明晰政府职责、多元主体协同参与、降低城市进入门槛、提升社会认同感和放开土地流转市场等农业转移人口市民化的破解路径。

关键词：新型城镇化;农业转移人口;市民化

中图分类号：F323.6         文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2019）21-0236-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.21.052

Abstract： Based on the connotation of the citizenization of agricultural transfer population， the current situation of the citizenization of agricultural transfer population in China is analyzed， and it is pointed out that there are some obstacles in the process of urbanization， such as institutional constraints， urban entry threshold， social integration and rural withdrawal intention. In this regard， according to the idea of government-led and multi-subject collaborative participation in social governance， it proposes a crack path to clarify the government's responsibilities， the multi-subjects to participate in synergies， reduce the barriers to entry， enhance social identity， and liberalize the land transfer market.

Key words： new urbanization; agricultural transfer population; citizenization

黨的十八大以来，“走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”成为中国城镇化转型发展的重要方向。2014年政府工作报告及同年颁布的《国家新型城镇化规划（2014—2020）》中均提出了“解决1亿人左右的农业转移人口落户城镇”的发展目标。可见，推进农业转移人口市民化已经成为中国新型城镇化的核心内容和政府关注的重要议题，也是以人为本的重要体现，标志着城镇化由最初的以土地为核心开始向以人为核心发生本质转变。学界对农业转移人口的研究比较多，从2000年就已开始，研究对象由最初的农民工拓展为目前的农业转移人口。针对农业转移人口市民化发展[1，2]，现有研究大多偏重于强调宏观制度的改革或是微观个体自身的转变，忽略了宏观与微观、个体与整体间的结合。本研究在系统梳理中国农业转移人口市民化发展历程的基础上，合理界定当前农业转移人口市民化的内涵，剖析这一进程中面临的诸多障碍，提出了社会治理思路下农业转移人口市民化的破解路径，通过政府主导、多元民政协商共同推进以人为核心的城镇化进程，对中国全面建成小康社会有着至关重要的现实意义。

1  农业转移人口市民化的内涵

农业转移人口概念最早出现于2009年中央经济会议。基于现有文献，关于农业转移人口内涵的界定主要从两个视角进行解读。从人群视角看，农业转移人口一般有两个层面的含义，一是从农村迁移到城镇的人口;二是从农业中脱离出来的非农业人口[3]。但是也有学者在此基础上提出，农业转移人口除了空间的乡城迁移和人口从农业向非农业转移的含义外，还包括不在农村劳动力范围内的农村老人和儿童。从户籍视角看，农业转移人口包含两类，一是户籍在农村，但是已经在城镇工作生活或者往返于城乡的群体;二是户籍在城镇的农民，这主要是指由于征地拆迁导致被迫进城的农民，虽然户籍已经转为城镇户口，但是生产生活状况仍然未发生转变的这部分人群[4，5]。

综合以上两类观点，在取消城市户口和农村户口的背景下，从空间转移、产业变化及其所抚养和赡养的人群界定农业转移人口更具有现实意义。因此将农业转移人口界定为从农村迁往城市，从事非农产业或长期生活在城市或在城乡之间往返的农村人口，并包含随迁或未随迁的家庭成员。另一方面，市民化作为一个多维度的概念，既强调农业转移人口进入城市并融入城市生活的过程，同时也强调农业转移人口市民化后呈现出与当地市民同质化的状态。因而，将农业转移人口市民化定义为农业转移人口进入城镇，逐步缩小同当地市民在经济地位、政治权利、社会认同、行为方式和意识形态等方面的差距，从而达到同城市生活完全融入的状态。

2  农业转移人口市民化现状

乡城流动是农业转移人口市民化的重要前提。新中国成立以来，中国人口流动趋向与每个特定时期的政策密切相关，根据各时期政策大体上可以分为农村人口向城镇自由流动、停滞流动、再次向集镇流动、最终向城镇流动4个阶段。而农业转移人口就是在第四阶段中逐渐出现并随着城镇化的发展日益庞大。农业转移人口市民化是中国城市化进程中所表现出的特有现象，其不同于国外农民市民化的“农民—市民”模式进程，而是总体上呈现出“农民—农业转移人口—市民”的中国路径[6]。

随着中国城镇化速度的不断加快，进城务工的农民越来越多，由此而形成的农业转移人口已然颇具规模。第六次全国人口普查数据显示，2010年全国流动人口总量达到2.61亿，比2000年第五次全国人口普查数据增长了81.0%，其中绝大部分为农民工。据国家统计局《2017年农民工监测调查报告》显示，2017年农民工总量达到28 652万人，比2016年增加1.7%，其中1980年及之后的新生代农民工逐渐成为主体，占据农民工总量的50%。《2018年国民经济和社会发展统计公报》数据显示，截至2018年底，中国常住人口城镇化率为59.58%，但户籍人口城镇化率仅为43.37%，两者存在着16.21个百分点的差距，全国人户分离人口达到2.92亿。可以看出，虽然有大量农业转移人口实现从农村到城镇的空间转移，但是并未获取城市户口，无法实现从农民身份到城市市民身份的转变[7]。

表面上看来，农业转移人口难以实现市民化的原因在于户籍制度的限制，然而上述数据证明并非如此，2014年的户籍制度改革并未从根本上解决城乡二元分割的治理现状。农业转移人口虽然与城市居民在户口上统称为居民，但是受限于户籍属地福利约束，再加上城乡权益的多重交叉影响，农业转移人口在城市定居的过程中仍面临着“转”与“不转”的双重选择。事实上，农民虽然进了城，但难以直接转化为市民;农民为城市作出贡献，却难以享受到城市居民同等的各项公共服务和待遇。绝大多数农业转移人口所表现出来的特征是仅工作地点发生改变，由农村流向城市，其他方面仍难以融入城市，进而形成只居住不转户、成为城乡间候鸟式流动的边缘人。与此同时，这种现象将会长期存在，并且会在很大程度上影响中国新型城镇化的快速推进。

3  农业转移人口市民化的阻碍因素

3.1  制度制约

一是基于户籍制度下的二元公共服务制度。自2014年《关于进一步推进户籍制度改革的通知》发布以来，中国居民身份上不再有农业户口和非农户口之分，但是依托户籍制度而存在的社会公共服务制度并未发生根本转变。隐藏在户籍制度下的二元公共服务制度才是农业转移人口市民化的最大障碍。当前，作为非城市户籍的农业转移人口很难均等地享受当地政府所提供的包括就业、住房、养老、医疗、教育在内的公共服务，尤其是义务教育、社会救助、住房保障、医疗等基本公共服務均以城市户籍为准入条件，城市户籍的有无成为能否享受这些服务的前提，由此带来了差别化的基本公共服务供给。与城市户籍人口相比，农业转移人口常常遭受同岗不同酬、社会保障缺失、子女教育资源不公等一系列问题，既使得农业转移人口在城市生活生存艰难，又大大打击了农业转移人口参与市民化推进的积极性和主动性。

二是分税体制下财权与事权的失衡。首先表现在中央政府与地方政府。中央政府注重的是最大限度地解决民生问题，因而在农业转移人口就业与培训、子女基础教育服务、社会保障等基本公共服务均等化提供上负有义务与责任，但是在具体落实中，该职责主要下移到地方政府尤其是流入地政府，且缺乏财政的支持。而地方政府面对庞大的流动人口，在现有财力下只能将有限的城市资源分配给户籍人口，难以根本保障农业转移人口。《中国统计年鉴2018》显示，2017年地方政府财政收入比重为53%，但财政支出比重却高达85.3%;而中央政府财政收入比重为47%，财政支出比重却仅为14.7%。可见，分税体制下地方政府及中央政府的财权与事权并不匹配。其次表现在人口流入地政府与流出地政府。农业转移人口为流入地创造了巨大的经济效益和财富，却无法共享城市经济发展成果;而流出地政府为农业转移人口提供各项社会服务，承担了较大的公共支出，却得不到相应的回报，经济发展动力愈发不足。长此以往，只会进一步加剧人口流入地与流出地之间的差距，加大流入地的人口凝聚效应，流入地人口的增加会使得市民化的推进变得更为复杂和艰难。

三是僵化的农村土地流转制度。尽管《土地管理法》等法律法规明确规定允许农村土地流转，但是农村土地产权主体模糊、产权残缺等问题使得农村土地流转市场并不成熟，农村土地流转比例虽逐年上升，但仍较低[8]。据农业农村部相关统计数据显示，截至2017年底，家庭承包耕地流转面积达到0.34亿hm2，流转面积占家庭承包经营耕地面积的37%。与此同时，由于农村土地经营权流转率不高，土地流转价格受到极大的限制，农村土地收益极大低于城市。据《2017年农民工监测调查报告》显示，以安徽省为例的南方稻谷主产区种植稻谷的流转地价格从2003年的每667 m2 30元上涨到2013年的每667 m2 196.35元。

3.2  城市进入门槛高

一是高成本难以支撑落户。首先，城市生活成本较高。基本的物质需求如大米、油、蔬菜等食物在农村完全能自给自足，而在城市这些基本的需求则是无法避免却又昂贵的生活开销，进而使得农业转移人口的可支配收入更为有限。《2018年国民经济和社会发展统计公报》显示，城镇居民人均消费支出26 112元，农村居民人均消费支出12 124元。可见，在城镇生活的消费支出远高于农村。其次，较高的房价使得农业转移人口在城市购房已然成为奢望。房地产的火爆使得各地的房价飞涨，尤其是一二线城市，房价早已为多数农业转移人口所不及。最后，农业转移人口相对较差的经济基础也决定了其难以在城市落户，2017年全国农民工人均月收入为3 805元。而导致其较低收入的原因，除了自身素质限制只能从事低技术性职业外，还存在着城市的排斥和挤压，同岗不同酬、就业无保险等现象时有发生，而农业转移人口为了能在城市就业和生存，面对种种不平等待遇往往选择沉默，进一步纵容了该现象的发生。

二是城市落户要求较高。一些城市尤其是大城市、特大城市，如上海以社保缴纳年限、年龄、学历、规定的职业资格等条件作为落户门槛，这些高标准的设定使得农业转移人口落户更为困难。又如苏州市流动人口的管理，《市政府关于印发苏州市流动人口积分管理办法的通知》（苏府规字〔2015〕6号）规定“申请人提出积分管理申请时，可以提出户籍准入、子女入学、子女入医等公共服务待遇申请”，且“根据每年入户指标数，按申请人积分高低进行排名”。这就意味在苏州落户与积累的分数高低挂钩，积分标准中的年龄、学历、专业技术能力、社会保障缴纳等均是衡量的指标，但这些却是农业转移人口的劣势所在。如苏州的积分细则规定学历从大专以及上开始加分，30～400分不等，但是《2017年农民工监测调查报告》显示，农民工大专及以上学历的比例仅为10.3%。显而易见，尽管农业转移人口在城市建设中发挥着重要作用，但是在积分落户中并不占优势，择优遴选下的绝大多数条件设置将他们排除在外。

4.4  提升社会认同感，构建和谐社区文化

当前城市各阶层分化、社会关系复杂、人群利益诉求多样化，在城镇化背景下推进市民化必然面临诸多矛盾。但是社会治理要求在确保公共利益最大化前提下，鼓励社会包容、尊重诉求差异、接受文化多样化、理解个性化需求。因而，农业转移人口在城市生活、定居应该得到城市居民的接纳，这种接纳不仅仅是住所的提供，更应该包括公民权利的认同、文化差异的认同、个人情感的认同等。一方面，农业转移人口应该化被动为主动，积极参与城市生活，适应城市的文化和交际。融入城市并不意味着要完全抛弃以前农村的一切，而是去其糟粕，取其精华，用自己特有的人格魅力，如朴实、真诚的品质等去赢得城市的认可。另一方面，社区在城市发展和居民生活中发挥着重要作用，社区应该加大宣传力度，帮助城市居民正确看待农业转移人口，从心里接受他们。可以通过各类社区公益活动促进农业转移人口与城市居民间的情感交流，也可以组织集体活动，扩大社交圈，帮助农业转移人口找到归属感，减少排斥感，营造和谐共处的社区氛围。

4.5  放开土地流转市场，建立健全农村退出机制

土地是农村的重要资源，其承包经营权则是农业转移人口的重要财产。放开农村土地流转市场，不仅可以提升农村土地价值，增加农民收益，还可以进一步加快农业转移人口市民化的速度。为此，政府应该加快农村土地制度改革，激活农村土地流转市场，赋予农民更多的土地产权权能，建立健全农村土地流转交易市场，提高土地市场化交易水平。另一方面，随着城镇化发展，城市用地需求激增导致城镇土地价格飞涨，与之相反，农村土地显得并不值钱。为保障公平性和共享社会发展的成果，建立合理的土地增值收益分配机制，提高农民收益分配比例很有必要。应逐步提高农村土地征用补偿价格，并匹配市场发展形势形成动态调整机制，积极探索农村土地流转方式，利用市场机制创新土地的增值途径。通过增加土地收益，不仅可以支撑农业转移人口市民化的成本，还可以使同時享受城市与农村双重公共服务的已落户农业转移人口有意愿退出农村，一定程度上缓解政府成本支付压力，进一步促进社会公平。

参考文献：

[1] 单菁菁.农民工市民化研究综述：回顾、评析与展望[J].城市发展研究，2014，21（1）：18-21.

[2] 丁  静.乡村振兴战略视域中农业转移人口市民化政策及其优化[J].社会主义研究，2018（5）：122-129.

[3] 潘家华，魏后凯.中国城市发展报告NO.6——农业转移人口的市民化[M].北京：社会科学文献出版社，2013.

[4] 张协嵩.重点镇吸纳农业转移人口实证研究[D].福州：福建农林大学，2014.

[5] 赵  晗.安徽省农业转移人口市民化研究[D].合肥：安徽大学，2015.

[6] 徐增阳，古  琴.农民工市民化：政府责任与公共服务创新[J].华南师范大学学报：社会科学版，2010（1）：5-9.

[7] 张  勇.农村宅基地制度改革的内在逻辑、现实困境与路径选择——基于农民市民化与乡村振兴协同视角[J].南京农业大学学报（社会科学版），2018，18（6）：123-132，166.

[8] 徐美银.农民工市民化与农村土地流转的互动关系研究[J].社会科学，2016（1）：42-51.

[9] 姜晓萍.国家治理现代化进程中的社会治理体制创新[J].中国行政管理，2014（2）：24-28.