金融支持精准扶贫路径探析

郭晓蓓

[摘 要]摘要金融在精准扶贫中具有不可替代的作用。文章归纳总结金融扶贫的现状及主要模式，深入研究当前金融支持精准扶贫存在的问题，主要包括：有效信贷需求不足，保障机制落实不到位，部门间协作有效沟通不够，风險防范机制不健全等。在此基础上，借鉴孟加拉国乡村银行、玻利维亚阳光银行等金融机构的扶贫模式，认为未来要进一步提升金融支持精准扶贫工作的效率，需要从工作理念、金融产品创新、配套服务、金融生态环境等方面进行改进，具体实施措施包括：优化金融扶贫政策，构建有效的引导和激励机制，完善落实协调和保障机制，精准对接特色产业以及创新金融扶贫模式。

[关键词]关键词精准扶贫;金融创新;特色产业;信用体系;借鉴启示

[中图分类号]中图分类号F832.43[文献标识码]A文献标志码[文章编号]1673-0461（2019）11-0076-10

一、金融在精准扶贫中具有不可替代的作用

（一）金融扶贫将“输血式扶贫”变为“造血式扶贫”

与传统的财政资金扶贫不同，金融扶贫除了提供资金支持外，主要是通过帮助贫困户树立经营、市场以及责任意识，转变他们过去的“等、靠、要”思想，把政府、市场、贫困户的各方优势和利益综合起来，形成有效的贫困治理机制。从对各地贫困地区扶贫经验来看，贫困户为了早日脱贫，有动力寻求使用扶贫资金和通过一部分市场机制配置土地等要素。金融行业有众多的市场资源和创新手段，将金融与产业、财政、扶贫政策等无缝对接，带动经济资源向目标产业集中，有助于扭转传统扶贫模式的不可持续性，将“输血式扶贫”转变为“造血式扶贫”。

（二）有利于推动建立贫困地区和贫困户的诚信体系建设

习近平总书记提出“精准扶贫”的核心是精准化，要求扶贫工作的方方面面都需要精准。过往的经验总结出，我国扶贫工作缺乏精细化理念，不仅体现在财政扶贫资金运用方面，还体现在贫困人口识别等多个方面。作为一种市场行为，金融扶贫更加追求资金安全和客户的诚信度。银行业等金融机构在对贫困户提供帮助时，会根据不同地区的具体项目进行贷前资质审查、风险评估、贷后跟踪追查等，往往能精准到贫困地区政府以及贫困户个人，有效地规避了传统扶贫中财政资金被挪用的弊端，有助于建立贫困地区和贫困户的诚信体系。

（三）金融扶贫有利于扶贫工作和农村改革的有机结合

在2016年减贫与发展国际论坛上，我国国家领导人指出：到2020年中国要实现7 000多万贫困人口全部脱贫。扶贫工作进入最后的攻坚阶段，具有很强的时限性。现阶段，我国贫困地区经济不发达，农村基础设施建设落后，人民生活水平低下，深化农村改革最大突出的障碍就是资金匮乏。然而，现阶段我国财政资金有限。笔者在对湖南和广西两省进行调查后发现，解决贫困问题的最好办法，就是要打通城乡要素的流动渠道，促进农村生产经营机制和市场环境形成。金融扶贫可以破解农村改革的资金难题和“三权”抵押质押难题，将农村改革和扶贫问题有机结合，变“被动式扶贫”为“开发式扶贫”，提升了贫困地区和贫困户的发展空间。

二、金融扶贫的现状及主要模式分析

（一）金融扶贫的现状分析

金融扶贫的概念虽然出现较早，但是从总体上来看，限于经济环境及其因素，我国整体金融扶贫水平较低，各方面建设尚待完善。现阶段，随着互联网技术在农村推广使用，金融科技支持精准扶贫的条件也日趋成熟。“十三五”期间，金融扶贫面临新的挑战和机遇。一方面，“十三五”规划要求整合各种扶贫资源和项目，发挥政策性金融和商业性金融的互补作用，开拓创新资金渠道。另一方面，近年来各级政府也纷纷制定了系列政策措施，促进金融扶贫工作健康有序开展。

1. 国家出台多项金融扶持政策助推精准扶贫

近两年来，国家多部委联合出台针对金融扶贫的系列优惠政策。截至2017年12月31日，中国人民银行设立的扶贫再贷款已经惠及了832个国家级和411个省级贫困县，实行利率低于支农再贷款。政策性银行也开始发行易地扶贫搬迁专项金融债，商业银行的信贷资源也向脱贫攻坚倾斜。随着多部门间的金融扶贫工作协调机制已经建立，近年来通过主办行制度，推进金融扶贫进村，运用财政补贴资金、扶贫再贷款等多种方式，激发金融机构参与扶贫。各地在乡镇中搭建联系平台，加大银行资金投放，推出创新产品，使对建档贫困人群的金融服务落实到位。

2. 金融精准扶贫工作取得积极成效

党的十八大以来，金融系统深入贯彻落实党中央关于“精准扶贫”的各项战略部署，取得了实质性效果。截至2018年第一季度，全国贫困人口贷款余额6 353亿元，产业精准扶贫贷款余额9 186亿元，对835万建档立卡贫困人口发放贷款，带动842万贫困人口就业;

国家级贫困县有12家企业通过资本市场绿色通道政策上市。通过金融精准扶贫示范村和示范乡镇，“光伏扶贫”项目等将扶贫资金投入新型产业，为贫困人口解决就业难题。

3. 金融精准扶贫模式不断创新

近年来，按照党中央、国务院的安排部署，金融部门围绕“精准扶贫、精准脱贫”，打破传统的体制机制，不断创新信贷产品和金融服务，打好金融精准扶贫组合拳，既为贫困地区、贫困人口提供“融资+融智”综合化服务，助力贫困地区彻底脱贫。在扶贫过程中，金融机构深入基层，用好政策，积极探索投贷联动以及“公司+农户”模式。此外，各金融机构在立足贫困地区特色产业基础上，整合企业上下游产业链，形成供应链扶贫模式。为解决抵押物不足等问题，借力我国农村地区的熟人文化，打造“银行+村委会+贫困户”征信体系。

4. 精准考核提升金融扶贫效率

为了对金融扶贫工作有科学的评估，全国多省市专门制定金融扶贫考核标准和考核范围，指导和要求金融机构投入金融资源，加强对贫困地区开展精准脱贫攻坚的力度。具体实施原则：一是分层次考核，即由金融办、中国人民银行等地方金融主管部门建立了金融扶贫开发统计监测和分析报告制度，对金融机构参与扶贫情况按月/季/年进行考核，将督查结果抄送金融管理部门和省级分行，促使其加大精准扶贫力度。二是成立专门的金融扶贫监督工作组，建立完善扶贫督查评价体系。依据全年重点工作责任清单，构建市、县、乡、村督查考核体系，加大对脱贫共建工作的考核力度。

5. “互联网+”为金融扶贫提供了良好的历史机遇

近年来，随着大数据、云计算以及平台经济的广泛使用，各家金融机构积极运用“互联网+”技术开展扶贫工作。一方面，利用大数据、平台等技术，搭建城乡一体化供需平台，方便城市的爱心帮扶者购买贫困地区的粮食、蔬菜、水果等农产品。这种“以购买代捐助”的方式使贫困户获得稳定收益。另一方面，金融机构可以通过供需平台对接特色产业以及贫困个体的资金需求，促进贫困地区特色产业发展，解决贫困人口就业，实现精准定向滴灌，避免脱贫人口返贫。

（二）金融支持“精准扶贫”的模式分析

有关数据显示，2013年至2017年间，国家财政投入2 787亿元，省级财政累计投入1 825亿元，两级财政专项扶贫资金累计投入4 612亿元。然而，目前扶贫工作仍有较大的资金缺口。据扶贫办官方数据，在2020年实现全部脱贫，相关融资需求高达4万亿元。这样规模的资金需求，需要财政、金融机构等社会各方力量积极参与。政府应专门对金融机构出台相关的金融扶贫政策，需引导金融机构全力支持“精准扶贫”。

1. 政府主导的金融扶贫模式

这种模式由政府部门、扶贫机构以及金融管理部门主导之下发起，可细分为四种模式，每一类型针对同情形的贫困地区：

第一种模式是杠杆式的金融扶貧模式，主要运用于广西、宁夏和内蒙古等贫困地区，以“银行+农户+财政资金担保”的形式出现，其中财政资金主要来源是由地方政府、扶贫机构通过运用财政部门提供的专项扶贫资金，为金融扶贫资金的顺利取得提供一定的风险补偿。金融机构在审批贫困户或是贫困项目的资金贷款申请之时，会根据政府提供的担保额度（通常金融扶贫资金的贷款杠杆比例大致在1∶5到1∶12之间），放大扶贫项目的资金贷款量，确保整个扶贫项目的正常运行。

第二种模式是扶贫贴息贷款模式，即对于政府对贷款资金所产生的利息成本提供财政上的补贴，但是不介入到对金融贷款资金的使用风险的控制上，只是为了减轻贫困户的还贷压力。在这种模式的指导之下，地方政府可以降低特定产业或是特定贫困户的还贷成本。但是，这种贷款贴息的模式并不适用于所有的贫困户或所有的扶贫项目，这需要政府部门与金融机构提前确定贷款贴息的对象或是贫困户的标准，并且还应该对贴息的规模和比例做出明确的规定，以确保金融机构的利益得到充分的保证。

第三种模式是民生金融扶贫模式，很明显这是一种典型的惠民措施，要求中国人民银行和当地政府按照一定的比例给予特点贫困户一些贷款优惠政策，如贫困妇女、下岗失业人员、具有贫困背景的大学生创业项目等，在金融贷款指标、小额贷款优惠以及贷款申请审批等方面给予一定的便利，精准的实现贫困对象的精准脱贫致富目标。

第四种模式是央行再贷款扶贫模式，这种类型主要针对农业项目或农业贫困人口，需要人民银行的下级分支机构向涉及农业方面的金融机构发放再贷款的资金支持，这些涉及农业金融贷款机构或是措施在确保具有充足的资金之后，才能够通过支农贷款、扶贫金融机构贷款等措施给予农业或是农村地区的贫困人口优惠措施，这项政策也是我国在“三农”政策中的一种重要的支农金融资金扶贫措施，是实现农村贫困地区精准扶贫和精准脱贫的重要金融工具和手段。

2.金融机构主导的扶贫模式

金融机构主导的金融扶贫模式主要指，以商业银行为主的金融机构通过不断改变金融扶贫产品有针对性的推进精准扶贫的实施。通常，商业银行会通过不断的改变抵押、质押和担保的方式为贫困地区制定具有针对性的金融扶贫产品。关于该种模式的类型主要有三种：

第一种模式是“金融机构+互助金+贫困户”的金融扶贫贷款模式。该模式由村委会或扶贫小组成立相应的互助金小组，为贷款提供风险的担保保证金融机构贷款的风险性。在我国金融精准扶贫的具体实践中，这种模式的衍生还存在多种的情形。随着互助金的增多，金融机构能够向贫困户发放的贷款数量就能够呈现出几何的倍数增长。

第二种模式是“金融机构+农村产权抵押+贫困户”的贷款模式。对于大多数的贫困户来讲，缺乏必要的固定资产或是其他具有价值的产品进行融资抵押。因此，在部分地区商业银行开始探索利用“五权”的方式来实施抵押贷款。所谓 “五权”主要是指土地经营权、林权、滩涂养殖权、房屋所有权、集体用地使用权。为此，我国已经陆续出台了《农村承包土地经营权抵押贷款试点暂行办法》《中国银监会国家林业局关于林权抵押贷款的实施意见》等政策，推进“五权”试点工作的顺利开展。目前，一些地区已开展了以林权（东北、云南等地）或土地经营承包权（四川、湖北等地）为主要抵押物的金融扶贫抵押贷款。

第三种模式是“金融机构+公司担保/公务员担保/贫困户互保/协会担保等+贫困户”的金融精准扶贫开发模式[1]，这种金融扶贷款模式利用的是除了政府之外的第三人为贫困户的资金贷款提供一定的担保，这些人主要是与贫困户有着密切经济往来的公司、个人或是其他社会组织，在双方达成协议的情况之下，为贫困户提供一定额度的金融扶贫贷款支持，解决由于贫困户与金融机构之间信息不对称所导致的贷款审批不通过的情形。目前，在该模式的基础上又有了进一步创新，即对于提供担保的对象形成二级甚至是三级担保模式。这种模式可以让更多的贫困人员和农牧民享受到了创业担保贷款金融支持。

3.产业金融扶贫模式

该模式以区域性的优势产业为基础，通过着力发展一些具有较强覆盖面和带动能力的产业，来实现地区精准扶贫的有效推进。贫困地区的主要产业以农牧业为主，现代的工业体系发展较为薄弱，主要以中草药、蔬菜、果树、乡村旅游等为主的具有农业特色的一些优势产业。在产业扶贫的对象选择之上，不是所有的当地贫困户都能够利用产业优势扶贫，扶贫的对象应该选择那些具有地方特色的企业和农业生产核心产业链的企业为主要的帮扶对象，毕竟这些企业的基础设施基础相对完善晚，在产业扶贫上前期投入相对较少，可以利用这些优势产业既有的产业基础，通过财政资金和金融扶贫手段来进一步扩大这些产业的发展，进而带动当地经济的发展和贫困户的就业情况，增加贫困人口的收入。之所以要发展以产业为中心的精准扶贫模式，主要是因为无论是以政府还是金融机构为主导的扶贫模式都不能够长期充分调动贫困人口扶贫开发的积极性和主动性，如果一直都是由政府或是金融机构作为扶贫工作开展的主动方，那么政府或是金融机构一旦撤资或是退出扶贫项目，那么贫困户很可能对脱贫的积极性就会极大的降低，扶贫效果就不明显，返贫的情形就会多发，这对贫困地区扶贫事业的长期性和可持续性就无法维持，财政资金和金融扶贫资金在精准扶贫项目中发挥的作用效率就会变低，使得扶贫成为一种形式化的程序。

4.其他扶贫模式

（1）互联网金融扶贫模式。这一主导模式可以是和银行相关的各种金融机构，也可以是地方政府部门。互联网融资平台是实现互联网金融扶贫的现实载体，其主要功能是通过这一平台的运用，促使资金提供者和贫困借款人实现线下和线上联动。以包商银行互联网惠农金融扶贫项目为例，该项目开发和实施的“小马bank”平台和扶贫志愿者网站能够有效审查贫困户的相关信息以及所需贷款资金信息，为金融扶贫工作开展创新思路。但不容忽视的是，互联网扶贫仍然存在着一定的问题和不足，首先是有着较高的资金成本，借助银行贷款联网平台收集信息使得扶贫资金利息较高。其次是产生违约的成本偏低，这是因为互联网融资平台资金欺诈、还款逾期、违约等相关数据在中国人民银行征信数据库中是没有体现的缘故。

（2）“电商平台+金融”扶贫模式。当前我国信息化技术发展迅猛，带动着农村电子商务有了长足发展。很多地方政府将农村电子商务产业作为一个有效扶贫措施。另外，当前有很多金融机构与电商平台的合作进一步加深，在农村地区积极开展第三方支付业务，比如说手机支付、电话支付和网上支付等，同时还针对某些产品向农村居民开展分期付款业务。通过这一扶贫模式为农村地区提供了很多服务，比如说销售农产品、第三方支付，购买农贸以及提供农业生产相关技术等等，进而有效结合了信息流、仓储物流和资金流三个方面，使得农村地区的经济实力得到大幅度提升，在金融方面也得到了一定的支持。这一模式有利推动了农村地区构建相关数据库，促进农贸信息的整合处理、搜集和挖掘，有效解决农村地区农产品生产和销售信息不均衡问题。但是这一模式在农村地区的应用仍然存在一定的问题，比如说相关的物流设施不完善，普及互联网程度较低，缺乏相应的人才等等。

（3）国际金融组织参与扶贫开发模式。这一模式是指像亚洲开发银行、世界银行这些国际金融组织对我国扶贫工作提供相应的优惠贷款政策。其中，我国扶贫试点示范项目、世界银行扶贫贷款项目就是这一模式的成功应用案例。世界银行曾经向我国甘肃、贵州、四川三省提供的贷款额度达到1.5亿美元，促使贫困地区的农业现代化快速实现。这一项目覆盖的县级市有27个，贫困农村537个，共帮扶的贫困农民合作社达到400个以上[2]。在为贫困地区提供资金的基础上，还提供了培训、保险以及服务咨询等方面的帮助，使得贫困地区的农产品生产量和质量得到大幅提升，农民的收入有所增加。这一模式的引入，对于我国金融扶贫工作引入外资和智力资源起到了很大的推动作用，同时也能够有效借鉴国外农业先进发展模式和经验，促进扶贫工作的有效开展。

（4）社会扶贫组织金融扶贫模式。这一模式的主要特点是金融扶贫中有效

投入社会力量，泛指不同社会领域组织为支持扶贫工作开展的各种金融扶贫活动，比如说文化扶贫、农村农业信息化扶贫、农村教育扶贫等。我国应用这一模式展开金融扶贫的成功案例有溪桥工程项目（由中国扶贫基金会发起）;惠民产业扶贫基金（

由深圳惠民基金合伙企业发起）。相较于其他模式，这一模式的最大特点是有着很广的社会参与度。但是这一模式的问题就在于社会的大部分参与组织都抱着盈利性目的，同时能够筹集的扶贫资源相对不多。

三、当前金融支持精准扶贫存在的主要问题

（一）有效信贷需求不足，信贷资金精准投放存在障碍

一是贫困地区产业发展基础薄弱[3]。贫困地区有自己独特的自然资源、农业资源等优势，但交通不便、基础设施不足、信息闭塞等情况，阻碍了贫困地区资源的经济价值实现。生产不发达，流动性自然就差，这对金融行业的发展来讲本身就是一个巨大的风险和弊端，贫困地区的金融资源也就无法被有效激活，金融的流动性和产业的发展程度就会相当低下，相关的技术和人才也就会相应缺失，从而无法对外界形成一定的虹吸效应，即使有金融资源的进入，也会因为区位的原因而导致金融资源无法发挥出其应有的效应和传导机制。

二是贫困地区主动脱贫意识较低。在长期实施的“输血”式扶贫方式的影响之下，贫困地区贫困人口对扶贫模式的认知已经形成了固定的看法，对扶贫工作产生了等、靠、要的消极思想，这对“造血”式扶贫模式的开展形成了严重

阻碍和不良的影响。其实，我们从多个层面来分析也可以看出一些端倪，正是这些地方在“造血”式扶贫模式上存在着诸多的不足，“造血”的方式难以在该地区有限的扶贫条件之下进行，因此就是使得这些地区的“造血”能力严重的不足，进而就会严重影响金融扶贫模式的开展，对该种扶贫方式现成牢固的桎梏。

三是农业融资成本较高，抑制信贷需求增长。目前，农村的信贷需求绝大多数都是由农商行解决。而我国目前利率市场化进程仍待推进，贫困地区尚未惠及。实践中农商行并没有贫困地区的真实效益制定合理的利率，通常执行政策允许的上限，农户贷款一般要高出基准利率，有的地方年利率高达15%，极大降低了农民贷款的积极性，抑制了农村合理的信贷需求。

（二）保障机制落实不到位，金融精准扶贫的内生动力不足

一是支持政策的针对性不强。关于涉农、扶贫方面，国家陆续出台了一些财税优惠政策，达到了一些效果，但政策间及内部存在结构不够合理、协调不畅的問题。有的地方金融扶贫环境和准入政策偏紧，村镇银行设立门槛偏高，还有一县只能设立一家行的局限。部分地区的财政涉农、扶贫资金名目多、目标散，金融政策不规范，引导力不足。个别地区扶贫贷款风险分担机制不足，分担比例缺乏阶梯性[4]。

二是缺乏长期性、综合性的目标规划。金融精准扶贫具有连锁反应，既要支持广泛的基础工程设施建设以及民生工程建设，同时还要解决扶贫对象的“三农”和中小微企业贷款问题，就他们的资金使用和企业经营的长期计划进行考虑，毕竟这些都关系着他们能否在将来如期的还款等问题。真正系统性的金融精准扶贫需要完善的和长期的系统性规划，否则，很难实现脱贫，也就很难实现当地金融体系的良性健康发展。通过数据调研了西部部分省市县域经济的发展情况发现，当地实施的金融精准扶贫模式大多都是短期性的，不具有长期的规划的系统性的扶持政策，使得金融机构在进行扶贫贷款之时也会存在着诸多的疑虑。

三是相关配套不足[5]。我国贫困地区金融行业的发展还是十分落后，无法实现各类金融主体相互协作的格局，共同参与到金融扶贫的进程中来。而在外部制度的构建上，首先，我们关于农村金融体系的法制构建尚未健全，主要是因为对实体经济的格外重视和金融等虚拟经济的格外的严格，导致了我国在金融扶贫领域还缺乏相关的法律法规;其次，监管制度也严重的缺乏和不到位，目前的金融扶贫机制在多数地方还是处于探索的阶段，很多时候金融扶贫出现的问题都不能够被及时的监控和处理，金融扶贫的效果就可想而知了;最后，基础的产业扶贫工作不到位导致金融扶贫能否真正的发挥作用，最终导致了实际的扶贫目的与最终的扶贫效果的偏离。

（三）部门间协作有效沟通不够，制约了金融精准扶贫的整体推进

一是政府与银行金融机构信息沟通不畅。监管部门、扶贫办、银行机构尚未建立起长效的信息共享交流机制，仍停留在“各自为战”的层面，存在信息不对称及沟通壁垒。除了金融机构本身之外，在实施金融扶贫的相关部门之间也存在着一些问题，比如相互间的协作不到位，对上级提出的一些新的扶贫政策缺乏必要的执行力度，流于表面和形式。

二是难以达到真正意义上的“精准”。金融精准扶贫，核心和难点都体现“精准”两字。一方面是难以精准识别建档立卡贫困户。由于国家对贫困户有一定的优惠政策，在实践中，由基层的村干部负责落实贫困地区建档立卡识别，“寻租”现象在所难免[6]。一些不符合贫困标准的非贫困户获得了建档立卡，而真正的贫困户却无法享有福利。另一方面是干部驻村机制的对后续管理和相应保障没有跟上，驻村干部对农村实际情况了解不够，之前接触过农村工作的较少，难以深刻认识扶贫工作的根本，难以顺利开展金融扶贫工作，无法有效实施国家政策。

三是量化考评机制暂缺。尽管银保监会对金融机构参与精准扶贫设立了严格的考核指标，也对小微贷款与涉农贷款余额设置了明确的规定，但在数据结果上，仍不能准确反映扶贫工作的现状。一方面原因是与扶贫相关的系统性量化统计和评估制度体系跟不上发展，部分统计口径不一、历史数据欠缺，不能达到数据的准确性可靠。另一方面的原因是个别行政机关对精准扶贫工作没有统一的评价标准，不能形成合力，导致无法对精准扶贫工作开展有效评价。

（四）金融机构支持精准扶贫存在制约因素

一是金融机构扶贫参与度不足。目前，国家还没有主要为农户特别是贫困农户服务的国有大型金融机构。工行、中行、建行在县城及以下设立网点少，业务占比不高，扶贫参与度低;农行虽然涉农业务较多，但主要服务农村大中型基础设施和企业，农村服务网点也不多，农行已登录资本市场，限于对股东的回报考核，对投入产出效益差的农户难以深入服务;邮储行在农村网点虽多，但放贷能力弱，大多只存不贷。有数据统计，国家800个贫困县（加了片区，有少量重叠），村镇银行只有300多家，导致有400—500个县零覆盖，这与商业银行逐利性有一定关系，也反映出当前审批門槛仍较高。

二是金融扶贫产品创新性不足[7]。众所周知，贫困地区商品经济不发达，第一产业占据主导地位，农业中又以养殖业和种植业为主，导致单笔贷款量偏少，金融产品以小额贷款为主。在实践中，贫困地区银行的主要金融产品都集中在小额贷款范围内，产品过于集中，同质化现象严重。尽管目前一些银行通过省级或者地市政府提供一定的担保在贫困地区开展订单贷款、期货、发行集合票据或债券，但由于金融机构与贫困地区没有作足充分对接，金融资源尚不能有效发挥。

三是不同类型金融机构之间缺乏协作机制。近年来，中国人民银行、银保监会、证监会从宏观、行业等多个领域推出了推动金融精准扶贫的政策措施，取得了阶段性成效[8]。但是，在实践中，银行、证券、保险等类型的金融机构都局限于各自的领域，主要是通过发挥各自优势助力金融精准扶贫，尚未形成有效的协调机制，影响金融扶贫效果。

（五）风险防范机制不健全，担保体系缺失

一是缺乏必要的农业金融保险[9]。从整体上来讲，我国保险行业发展的不充分和不均衡，抑制了农村地区的保险行业的进入和发展。这是因为我国大部分的贫困地区都是处于山地和丘陵地区，尽管这些地区的农牧业相对发达，但在农业的抗风险能力上存在着严重不足。我国是保险行业起步较晚的国家，保险的种类相对较少，尤其是在农业保险方面，种类少而且普及面也小。许多金融机构在进行金融精准扶贫之时首先考察的是这些地方的还款能力和潜在的收入，一旦看到这些地区的状况后，第一印象就是很容易累积信贷风险，金融风险的高发生率对实施金融精准扶贫工作是存在着一定的阻力。

二是农村信用担保体系缺乏，这也是大部分农村地区存在的现象。最重要的原因是我国对信用担保体系发展的不重视，许多的扶贫县域没有正规的担保公司，即使有，也都是体系不健全，担保机制未能形成，而且主要是针对简单的风险承担，对于较大的保额和存在潜在风险之时，担保公司往往不会接单，很难分散金融扶贫中存在的信贷风险，扶贫资金缺乏必要的信用担保，二者没能在地方金融扶贫上形成合力，对资金的运用就会缺乏必要的监管，资金使用效率就会降低或是不能更好的提升。

三是农村的扶贫贷款能够抵押的担保物范围十分的狭窄，担保物的实际价值较低。我国的

《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国担保法》（以下简称《担保法》）明确规定了集体林权、农户宅基地和土地承包经营权等不能在市场进行交易，至于使用宅基地或是田地进行担保又受到了法律的限制，无法直接参与到担保的过程中来。虽然有的地方可以使用农村土地承包经营权进行担保，但是这仅限于试点地区，还未广泛的推广开来。

由于我国尚且没有完善的农村产权流转市场，交易市场的发育不成熟，还不能放开进行市场操作，而且实际的操作难度也存在很多的问题。因此，缺乏专业的第三方担保机构使得农村信用贷款存在许多的质疑，农信社和商业银行难以真正的做到放心的发放贷款，而且银行也要按照《担保法》的有关规定进行操作，以规避不良贷款的大规模发生，金融机构也就难以真正放心的进行信贷业务，扶贫的资金动力也就会不足。

四、国外金融扶贫模式借鉴

（一）国外金融扶贫模式比较

为更好地探索现阶段我国金融精准扶贫路径，本文研究了国外金融扶贫的主要做法，并进行对比分析，找出成功经验为我国开展金融精准扶贫工作提供借鉴与启示。在此章节，笔者认真梳理孟加拉国乡村银行、

印度尼西亚乡村信贷部、玻利维亚阳光银行、蒙古哈斯银行、爱尔兰贷款基金、日本农协以及国际社区资助基金会的扶贫模式，总结出这些国外金融机构支持扶贫的主要做法，从贫困人口识别、服务性质、运行机制、政府支持等方面进行对比研究，具体情况见表1[10]。

通过对比分析，不难发现，各国金融扶贫模式各具特色，按照不同纬度划分，得出结论如下：

首先，按金融扶贫对象划分，可以分为商业型和福利型。商业型有印度尼西亚乡村信贷部、蒙古哈斯银行和玻利维亚阳光银行等，银行在能够盈利的前提下向具有一定收入来源和信用的人贷款，既符合扶贫工作的宗旨，又确保了金融机构经营的可持续性。福利型有爱尔兰贷款基金、国际社区资助基金会、日本农协以及孟加拉国乡村银行等，这些机构具有明显的扶贫指向性，注重扶持和改善贫困地区的经济发展和贫困人民生活水平。

其次，运行模式可以分为非政府组织、正规金融机构组织以及村银行模式。如爱尔兰基金会和孟加拉国乡村小额贷款属于非政府组织模式，蒙古哈斯银行、印度尼西亚乡村信贷部小额贷款属于正规金融机构组织形式，而国际社区资助基金会村庄银行则属于依靠小组民主自治的村银行形式。

最后，根据政府的作用方式，可以划分为直接政策支持型和非直接干预型。前者包括孟加拉国乡村小额信贷等，后者包括蒙古哈斯银行、印度尼西亚乡村信贷部小额贷款以及玻利维亚阳光银行等。整体而言，国外金融扶贫模式正在由福利型向商业型迈进，只有在确保金融机构可持续运营的同时才能确保低收入群体和贫困地区的经济发展。

（二）国外开展金融扶贫模式的借鉴和启示

1. 聚焦服务贫困群体

在国外，许多金融机构选择服务最贫困的人群，通过满足他们的金融服务需求来实现扶贫。创新信贷产品及金融服务，既能满足帮助贫困人群的愿望，也能实现金融机构持续经营的目标。例如，孟加拉国乡村银行的扶贫客户主要定位在贫困地区以妇女为主的极端贫困农户，对贫困标准也有着严格的规定，全部财产价值不到1公顷土地价值或者土地少于0.5公顷的人。印度尼西亚国民银行村行体系将扶贫对象定义为收入水平在社会水平20%的农村低收入群体，但要求具有还款能力[11]。蒙古哈斯银行的客户定位于“中度贫困者”和“脆弱的非贫困者”。而玻利维亚阳光银行，主要定位于城镇地区不富裕但不贫困的居民，其中妇女占60%。

2. 政府引导金融机构实施扶贫任务

近几十年来，为减少贫困，提升国民素质，各国政府纷纷制定国家扶贫规划，创建财政、金融和扶贫联动机制，引导与支持金融扶贫工作。一是政府提供资金支持。例如，孟加拉国政府向非政府组织——孟加拉乡村银行提供4%—5%的低息贷款。二是政府制定相关政策法规，促进金融扶贫工作的顺利开展。例如，爱尔兰国会近3个世纪以来长期支持贷款基金的发展，为改善贫困的地区基础设施、教育医疗提供必要的保障。

多国实践证明，小额贷款对扶持贫困地区经济发展起着重要的作用。因为受低收入以及较少的家庭资产影响，贫困群体没有条件从商业银行或其他正规金融机构获得贷款，他们要从事农业生产或者个体工商经营，需要银行提供较为宽松的审批条件、具有弹性的还款要求以及使用范围多样化的贷款。利率市场化机制可以促使各国根据实际的农业效益灵活制定高于商业贷款但低于高利贷的利率， 在利息能覆盖所有成本并略有节余的前提下， 为贫困地区及贫困人口的可持续发展进行基本的信贷扶持。

3. 创新担保解决抵押不足问题

考虑到贫困客户缺乏充足的抵押品和有效的信贷记录，广大农村地区受农业经济性波动较大，传统的信贷产品和服务模式无法满足商业银行对资产安全性的要求。因此，需创新担保方式，对接贫困人口收入不固定、无资产抵押的需求。國际上，一种最常见的方式是小组担保，该方式在自愿的基础上形成，通过对内强制执行合同，小组成员之间彼此监督达到降低违约率的目的。内部监督不仅增强了每个贷款人的自身能力，从一定程度上外化了银行成本， 减少了银行工作量。因此，小组担保动力机制是小额贷款项目成功的关键。

4. 创新金融产品，满足客户多元化需求

为了使金融扶贫更好地惠及到广大低收入群体，尤其是小手工业者、小商贩以及传统农户，各国金融机构纷纷开展金融产品创新活动，以满足客户多样化需求。例如，玻利维亚的阳光银行细分用户的需求，在信贷币种上有美元和亚元两种可不同分期还贷产品，亚元贷款可选每一周、两周、四周还款，美元贷款可选每两周、四周还款。

5. 构建良好的外部环境，确保金融扶贫工作健康推进

一是健全相关的法律法规，保证金融扶贫健康推进。如爱尔兰政府颁布《济贫法》刺激扶贫基金发展，中央贷款基金委员会的主要任务是监督小额贷款体系，定期公布年报及财务状况。二是营造良好的政策环境，适时推出优惠利率、税收减免政策，保证金融扶贫顺利开展。三是增强低收入群体的金融意识，提升农民的人力资本。通过指导和培训农民投资理财，孟加拉国格莱珉银行致力于帮助贫困人群寻找好的投资项目，培养其持续习惯。因此，我国需借鉴国际经验，在政策顶层设计上加大力度，给金融机构开展精准扶贫创造有力的政策环境。开展对扶贫对象的金融知识教育，缓解低收入群体因知识欠缺引起的金融意识不足问题。

（三）国外金融扶贫模式在我国推广的局限性

分析我国和其他各国的国情，不难发现，他国的金融扶贫模式在我国推广具有一定的局限性，原因在于：

一是政治体制不同[12]。经历了改革开放四十年的发展，我国取得了举世瞩目的成就，但也存在区域间发展不平衡、不充分的问题。社会主义国家的最终目标是实现共同富裕，互帮互补是社会主义的传统美德。我国原有的许多扶贫机构仍然在帮助贫困人群。对比孟加拉国，实施的是封建主义、资本主义制度，主要依靠乡村银行来帮助贫困人口。因此，我国可以通过多种形式发挥社会主义制度的优越性，不局限于国外的扶贫模式及做法。

二是地理环境不同。我国幅员辽阔，呈现出多样化的地理及气候特征，从南到北、从东向西各地区差异很大。北方农产品生产时间长，贫困地区由于交通基础设施落后导致生产要素无法自由流通。而地处南亚的孟加拉国和印度尼西亚而言，这两个国家属于热带气候，农作物生长周期短[13]。由于这两个国家地貌呈海洋特征，无高山阻碍，产品运输比较容易。我国需根据贫困地区的实际情况，因地制宜，发挥各地方不同产业优势，制定合理的金融扶贫政策。

三是民族风俗不同。我国是一个多民族国家，拥有满、汉、回、蒙古、朝鲜等56个民族。贫困地区多集中于中西部的少数民族地区，各民族有自己的风俗文化，且民族间差异较大。而孟加拉国、印度尼西亚、玻利维亚、蒙古等国民族相对单一，文化背景也较为一致[14]。因此，我国金融机构在实施精准扶贫时要将民族因素融入进来，尊重各地的风俗习惯。

五、关于进一步改进金融扶贫工作的政策建议

（一）优化金融扶贫政策，构建有效的引导和激励机制

一是从顶层设计进一步完善金融扶贫政策。在金融贷款政策方面，针对扶贫贷款的利率和期限制定普惠性优惠政策;在项目方面，明确基础设施建设、基本公共服务项目实施的政策和具体操作程序，对贫困地区及贫困户脱贫的基本条件、申报政策等方面要有一定的可操作性。要通过政策导向，鼓励金融机构承担社会责任的意识，在法律手段方面切实保障金融机构扶贫贷款的合法权益。充分发挥村镇小微金融机构了解农村农户的作用，搭建起与大型金融机构的桥梁，政府也要发挥牵线搭桥作用，鼓励不同类型金融机构之间优势互补[15]。扶贫先扶志，政府要采取措施提高贫困户对脱贫的积极主动性。

二是充分发挥财政资金的杠杆和引导作用。由于地方政府財政资金有限，难以对众多的贫困人口脱贫承担全部作用，必须发挥全社会的积极性。财政资金可以作为先导的资金，发挥金融扶贫资金的贴息、担保和风险补偿资金的作用，依靠精准扶贫的机制，有限的财力用到关键的环节，吸引和带动各方资金进入扶贫项目。

三是建立有效的激励金融扶贫制度。综合运用税收政策、财政政策方面的多种措施，对金融机构扶贫的项目给予政策支持，促进社会资金投入扶贫领域。扶持农村小微金融机构的设立和经营，降低进入门槛，加强日常监管，提升在农村建设服务网点的动力。在扶贫资金的风险补偿和担保方面，考虑探索建立专项的基金，对扶贫贷款风险损失进行补偿。对承担政策性亏损的金融机构给予政策扶持和优惠，建立风险由财政、金融机构、贷款人、担保方等多方共担机制，适当提高扶贫项目逾期贷款的评价指标，给予其较宽松的偿债空间。

（二）完善落实协调机制，助力金融精准扶贫整体推进

一是政府部门应不断完善扶贫信息动态管理机制。政府应组织财政、金融、农业、民政等相关部门成立协调机构，加强各项政策的协调配合，发挥各类扶贫资金的协同效应，召开相关启动协调会议，通报并部署精准扶贫阶段工作进展，协调解决问题和确定下一步工作计划。

二是银行业机构应加强同政府部门沟通，建立健全合作机制。银行应加强同政府部门沟通，加强在政策制定、创新发展以及信息共享等方面的协调联动。各银行应根据国家扶贫计划及自身发展战略，确定所要支持的重点区域、重点产业和扶贫对象，在具体实施过程中需加强多方联动才能将政策用好、用足。比如，银行在明确各方权利和义务的前提下，运用PPP模式发展产业扶贫，打造精准扶贫新样本。

三是构建科学合理的绩效评估指标体系。建立在基于信息系统基础之上的贫困精准识别机制，使每个人的经济状况都在系统的监测之下，为实施精准扶贫工作提供技术上的支持。在这些主要的扶贫评估指标中除了对家庭收入这一关键数据的监测之外，还应包括监测对象的生活水平、贫困人口数量的动态变化等信息，使得扶贫开发的工作成效能够很好的通过数据监测出来，对扶贫开发的完成效率能够有一个明确的指标依据。

（三）精准对接特色产业，满足贫困地区信贷资金需求

一是注重产业培育，确保金融精准扶贫取得实效。金融机构应根据国家的精准扶贫政策导向以及城乡一体化统筹发展趋势，加大对贫困地区交通基础设施建设、棚户区改造以及整体城镇化建设的扶持力度;大力支持农业生产向产业化发展，积极支持贫困地区林、业、蔬、果、草药等具有地方特色、规模生产、带动地区发展的产业，建设农产品物流体系，搞活农产品流通;探索“公司+基地+农户”的经营模式[16]，扶持集生产、加工及销售于一体的龙头企业，带动贫困农民增收致富。

二是提升贫困人口的金融意识。首先，应转变贫困户理念，传统观点始终认为金融的特点就是爱富济贫，普惠性不强，通过培训、知识宣传以及现场操作等方式让贫困户认识到自己是可以享受到金融所提供的各种服务，彻底改变这一观念。其次，要建立健全贫困户信用体系，促进金融扶贫工作的长效化开展。再次，要立足贫困户的还款能力和实际需求来确定借款金额，另外，要让贫困户明白，金融扶贫暂时给予的启动资金必须按时归还，不再是一种赠予。最后，贫困户要根据自身的优势，利用有限的资金积极拓展特色产业，助力贫困地区提升经济水平。

三是构建农村扶贫金融服务体系。要根据贫困地区的实际消费需求，建立覆盖城乡低收入群体的金融服务体系。大中型、中型，小型金融机构都要往下走，沉到县域、农村，形成农村经济发展的中坚力量。实践中需要加强金融基础设施建设，可通过增加乡村基层服务网点、拓宽电子银行渠道优势，完善服务网络，加大覆盖范围，为贫困地区提供本地化、一站式的金融服务。

（四）创新金融扶贫模式，实现经济社会效益共同提升

一是实现金融机构经济效益与社会绩效协调发展。金融机构应当进行思想转变，保障社会绩效和经济效益的有效统一。特别是一些机构处于贫困地区，更应当加强自身责任意识，将精准扶贫工作的参与作为一项社会责任来看待。商业银行等金融机构应在坚持商业运营、风险控制等原则下，积极参与精准扶贫工作，促进贫困地区经济健康可持续发展。

二是不断创新信贷产品和金融服务。银行等金融机构要加大对信贷产品及金融服务的创新力度，不断满足贫困人口日趋多样化的信贷需求。首先，要结合贫困地区的实际情况扩大担保抵押品范围。借鉴孟加拉国和印度尼西亚“小组担保”经验，充分利用我国农村地区熟人文化、互帮互助的优势，构建“银行+村委会+贫困户+征信”的信用体系，发挥小额信贷在精准扶贫方面的优势[17]。其次，银、证、保三方应发挥优势各自积极开展合作，补足相互之间的短板，在贫困地区发展综合化金融。最后，立足贫困地区特色产业，积极探索发展供应链金融，促使银行、贫困户以及社会三方共赢。

三是完善风险管理制度。首先，结合区域政策和产业特征，制定区域产业准入标准。金融机构在制定行业准入标准时应因地制宜地制定区域准入标准，避免一刀切现象。如传统产能过剩的产业虽整体上应逐步退出，但在某些贫困地区却有一定的市场机会，可适当加大金融支持力度。而新兴产业虽然未来发展潜力较大，但在贫困地区科研实力不足，产业链不完整，应防范区域风险。其次，运用“大数据”+“互联网”，建立集客户信息、信息发布及处理于一体的风险管理系统[18]。用以识别贫困人口、开展贫困监测和评估，动态地掌握扶贫项目实施与资金的使用进度情况。最后，建立评价考核机制，将各分支机构或主要业务条线形成的流动性风险与扶贫项目挂钩，对于每一环节进行严格把关及评价总结。

（五）完善配套保障体系，促进金融精准扶贫持续发展

一是建立财政出资的扶贫担保和风险补偿机构。扶贫项目一般不具有可以大规模抵押的固定资产或流动资产，因此需要政府予以扶持，可以由财政部门在其内部设立担保和风险补偿的机构，一方面，减少了机构重复设置，另一方面，财政资金可以直接对接和监管扶贫项目，解决困扰各方的贷款风险问题。另外，对于在扶贫项目中，银行等金融机构产生的不良贷款，建议监管机构提高该类贷款的拨备率，允许在所得税抵扣方面给与优惠政策，减少金融机构为此承担的损失问题。

二是从国家层面推动政策性的农业保险落地。第一，可以设立专门的农业政策性保险机构，由财政拨付专项资金，代表政府开展政策性保险业务，负责对农业、农村的扶贫保险职能，资金来源可由财政出资。第二，如果新设保险机构存在难度，可以先期在现有国有保险公司内部设立专门部门或者分公司，代表国家履行该项政策性职能。对于这种高投入、长周期、低收益的项目建立风险补偿机制，支持农业贫困地区扶贫。

三是营造贫困地区良好的金融生态环境。第一，进一步完善贫困地区的农村人口信用体系。对农村贫困地区的各类企业、个体经商户、个人建立健全完善的信用档案[19]，利用信息技术联网公布可查，同时，健全信用评价的指标体系，做好政策引导。第二，深入营造守信光荣、失信惩戒的社会氛围，对信用优良的乡、村、户要进行示范表彰，给予政策倾斜，让大家看到守信带来的利益，对各种逃债的失信行为严厉惩处，最终树立全社会守信意识。最后，树立个人的信用意识[20]。通过反面案例教育，警示贫困人员保护和珍惜个人信用记录，遵守诚信要求。

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Probe into the Path of

TargetedPoverty Alleviation Supported by Finance

Guo Xiaobei

（Research Institute of Minsheng Bank of China，Beijing 100083，China）

Abstract： Finance plays an irreplaceable role in targeted poverty alleviation. This paper summarizes the current situation and main modes of financial poverty alleviation， and deeply studies the existing problems of financial support for targeted poverty alleviation. These problems include insufficient demand for effective credit， inadequate implementation of guarantee mechanism， insufficient effective communication between departments， and imperfect risk prevention mechanism. On this basis， drawing lessons from the poverty alleviation models of Bangladesh Rural Bank， Indonesian Microfinance Bank and Bolivia Sunshine Bank， this paper finds， in order to further enhance the efficiency of financial support for targeted poverty alleviation in the future， that the following aspects should be improved： the working concept， the innovation of financial product， the supporting services， the financial ecological environment and so on. Specific implementation measures include： optimize poverty alleviation policies; build effective guidance and incentive mechanisms; improve coordination and guarantee mechanisms; accurately dock characteristic industries and innovate financial poverty alleviation models.

Key words： targeted poverty alleviation; financial innovation; characteristic industries; credit system; reference enlightenment

責任编辑（责任编辑：蔡晓芹）