大气污染联防联治中的立法协调机制研究

边道峰

（中国石化集团中原石油勘探局有限公司供热管理处，河南 濮阳 457001）

随着工业化进程的加快，我国经济发展呈现区域一体化，随之而来的大气污染也出现污染的新特点。大气污染已成为公众普遍关注的社会议题，联防联治大气污染正逐渐成为部分地方政府的重点工作任务之一。全面理解大气污染联防联治的基本特质，正确认知大气污染联防联治法律机制，是有效防治大气污染的重要前提。

一、大气污染联防联治法的基本含义

我国大气污染联防联治法是具有中国特色的社会主义法律体系中的一个组成部分，其理论基础和法律精神不能与我国社会主义法律体系相违背，这就要求我国的大气污染联防联治立法必须从我国的基本国情出发，以具有中国特色的社会主义法律体系为理论建设依据，在此基础上构建一个结构完善、权责明晰、协调有序、法制健全的大气污染联防联治法律体系。本研究认为，大气污染联防联治是指基于我国大气污染防治总体情况，以我国基本国情为依据，由全国人大常委会制定的相关大气污染联防联治法律，国务院依授权制定的大气污染联防联治行政法规、规章，省、自治区、直辖市的人大及其常委会、较大市的人大及其常委会、经济特区市的人大及其常委会以及省、自治区人民政府所在地的人大及其常委会在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定的大气污染联防联治地方性法规、自治条例和单行条例等所构成的具有整合性的法律规范的总称。

二、我国大气污染联防联控立法现状

（一）我国大气污染联防联控的主要法律渊源

关于推进大气污染联防联治工作发布，以下简称《指导意见》）是中央针对大气污染联防联控制定的首个综合型、管控型行政规章，标志着我国的大气环境治理工作进入了新的发展阶段。它为《大气污染防治法》修订时增设专门的大气污染联防联控条款做了铺垫，同时也为今后在其它相关部门法中和地方法规、规章中增设符合地方大气污染防治现状的法律规范奠定了基础。《重点区域大气污染防治规划》发布，即联席会议制度、环境影响评价会商机制、信息共享机制、联合执法监管机制、预警应急机制等。这些机制为推动各省级地方政府迅速有效地开展“联治”行动提供了政策保障，具有突破性意义。

（二）我国大气污染联防联控的地方立法实践

自北京成功保障奥运会空气质量后，我国各地借鉴北京奥运会的成功经验以及美国、欧盟保障空气质量的有益措施，同时结合自身的具体情况，在大气污染联合防治领域开展了多项地方立法实践。例如：为保障世博会期间的空气质量，环保部门联合制定了长三角区域大气污染联合防控工作方案，主要从机动车尾气污染控制、空气质量联合监测、应急保障等方面进行区域大气污染的联防联治，以专项研究为支撑，以法制规划为保障，以“先行先试”为理念，以机动车污染控制为突破口，将多污染物联合减排作为主线，短期内取得了不错的效果。

三、构建大气污染联防联治的立法协调机制

（一）立法的协调离不开适当处理纵向管理关系与横向协调关系

纵向管理关系和横向协调关系是对立统一的，大气污染联防联治的立法协调机制需要处理好二者的关系。当横向协调关系能达成相互间立法的统一时，只要不违反纵向管理关系即可；当横向协调关系难以达成立法的统一时，需要通过纵向管理关系加以解决。在大气污染联防联治的立法协调中具体表现为：在划定的特定区域内，不同区域在治理大气污染的标准、治理理念、执行力等方面达成统一；各区域的立法符合上位法的规定，在区域立法相冲突时，能够通过共同上级机关的裁决得以解决。

（二）关于区域立法协调机制的构建

目前学界在不变更宪法框架与行政区划的前提下有两种观点，以设立区域行政立法委员会为代表，即在特定划分的行政区域内，通过设立区域行政立法委员会来完成不同区域共同的立法。构建和完善行政契约机制为代表，即不必设立专门的立法机构，各省市立法主体直接通过磋商协调，签订行政协议，达成立法的统一。由于区域行政立法委员会的建立缺乏法律依据，无法通过法定程序保障此立法委员会人员产生、资金保障、法定职责、监督制约等问题得以妥善解决，因此在现行法律体制下，区域立法协调委员会的设立存在很大的障碍。而叶必丰教授的观点可以应用于横向协调机制的建立，各省市间的横向协定应注意：首先，大气污染行政契约内容应该具体明确，并且不得违反相关的法律规定；其次，行政契约各方应该履行契约规定的义务，违约的应该承担相应的违约责任；另外，行政契约的签订不得损害行政区划、税收等强行性法律规定。由于全国人大为非常设机构，将大气污染相关立法协调交由其制定，难以应对大气污染治理的紧迫性。国务院环保部制定的部门规章与地方性法规可能存在冲突，虽然《立法法》规定部门规章与地方性法规相冲突的，由国务院裁决，国务院认为应该适用地方性法规的适用地方性法规，认为应该适用部门规章的，提请全国人大裁决，但这是立法后冲突的解决方式。国务院被授权制定大气污染联防联治区域协作立法后，由国务院牵头对大气污染进行区域划分，促成各省市间的横向协作机制，对因地方利益而无法达成一致的大气污染协定，由国务院进行裁定。各省市对国务院的裁定不服的，可以向其申请复议一次。由于在大气污染联防联治的立法协调机制中，国务院被授权后实际上由环保部提出建议，因此，复议交由国务院法制办审查较为合适。

加强大气污染联防联治立法的备案审查机制有助于立法信息的交流，同时可有效地减少立法冲突。我国《立法法》对地方性法规、自治条例、单行条例等的备案审查作出了规定，建立了备案审查机制，这不仅有利于法制监督，同时有利于实现立法的公平正义，而且能够有效地解决法律冲突，为立法协调奠定基础。