新中国70年监察体制变革的历史回顾与基本经验

□ 任晓伟

（山东师范大学，山东 济南 250358）

中国共产党自成立以来，就注重强化党的监察体制建设，从党的二大党章对纪律的规定到党的五大产生监察委员会，从土地革命时期确立党的监察制度，再到党的七大党章对监察委员会的规定，民主革命时期党的监察体制在实践中逐渐系统化、理论化，这为民主革命时期加强党的领导，推进党的建设，实现革命的胜利提供了重要的保障，同时也为新中国成立后我国国家监察体制的建立奠定了重要的实践准备和理论基础。新中国成立后，在党的领导下，国家监察体制在我国得以确立，并在长期的实践中不断健全和完善。新中国成立70年来，我国监察体制实现了对行使公权力人员的全面监督，为保证党和政府的清正廉洁，为社会主义现代化建设的顺利推进提供了重要的保障。值此新中国成立70周年之际，站在中华民族伟大复兴新的历史起点上，回顾我国监察体制的演进历程并总结其经验，对推动新时代我国监察体制改革不断向纵深发展和实现中华民族伟大复兴中国梦有着极其重要的历史和现实意义。

一、新中国成立以来我国监察体制发展的历史回顾

（一）新中国成立初期我国监察体制的设立与撤销

新中国成立前夕召开的新政协会议通过的《共同纲领》，就规定在各级人民政府内部设立监察机关。在此基础上，1949年10月新成立的中央人民政府在其下辖的四个委员会中专门设立了人民监察委员会。同年11月，中监委建立，立即着手制定了各级人民监察委员会组织通则，各级监察委员会开始在全国建立起来。截止到1953年底，各级地方共建立监察机构3586个[1]。在短短的三年时间里，全国普遍建立起各级监察机关，实现了对各级政府的监察全覆盖。20世纪50年代中后期，党和政府开始对国家监察机关进行整合重组。1954年根据新颁布的宪法，政务院改为国务院，随即撤销了人民监察委员会，设立了国务院监察部。随着社会主义改造的顺利推进，国家监察机关的监察对象逐步扩展到国家行政机关、国营及公私合营企业的工作人员，并在国营企业和公私合营企业中设立监察机关。在此基础上，于1956和1957年分别对地方监察机关和各企事业单位监察机关进行改革，规定地方各级监察机关受地方各级人民政府和上级监察机关的双重领导，各企事业单位的监察机关由各单位内部领导。这就初步奠定了改革开放后一段时间里我国行政监察体制双重领导的雏形。1959年4月中央决定撤销国务院监察部，地方各级监察机构与党的各级监察委员会合二为一，于是我国出现了行政监察机关被撤销达28年的历史。1969年4月，党的各级监察委员会也被先后予以撤销，国家监察体制遭受了严重的挫折。

新中国成立初期，我国确立了相对完善的监察体制，虽然体制存在着一定的缺陷，且最终被撤销。但不可否认的是，国家监察体制自设立以来，在维护党纪国法、实行有效监督方面做了很多工作，取得了很大的成就。在监察体制之外，我国还相继设立了党的中央和地方监察委员会以及人民监察通讯员制度，初步形成了“党、政、群”三位一体的监督体系，从而有效地维护了党纪政纪，密切了干群关系，为巩固新生的人民政权，建立一个清正廉洁高效的人民政府发挥了重要的作用。

（二）改革开放新时期我国监察体制的恢复和发展

党的十一届三中全会确立了改革开放的基本国策，随着经济市场化的推进，西方资产阶级自由化思潮的传入，腐败滋生成为阻碍改革开放和社会主义现代化建设事业有序推进的严重障碍，国家监察体制的恢复和健全势在必行。1982年宪法规定，国务院“领导和管理民政、公安、司法、行政和监察等工作”[2]，这一规定标志着国家监察机关的恢复有了国家根本大法的支持。1986年，全国人大常委会决定设立监察部，1987年8月国务院发布通知要求在县级以上人民政府内部设立监察部门，并对各级监察机关的行政体制、领导机关、监察职权等都做了详细的规定，随后从中央到地方普遍建立起各级监察机关。1993年2月，根据中共中央、国务院的决定，中央纪委与监察部合署办公。党政监察机构合署办公，有效地提升了行政监察的效率，避免了工作上的互相推诿，实现了对党和政府工作人员行政监察的全覆盖。与此同时，推进行政监察法治化是新时期我国监察体制发展的必然趋势1990年国务院颁布了《中华人民共和国行政监察条例》，此后，为了进一步明确监察职权，推动行政监察步入法治化轨道，全国人大常委会和国务院先后于1997年和2004年颁布了《中华人民共和国行政监察法》（2010年修订）和《行政监察法实施条例》。2007年4月国务院公布了《行政机关公务员处分条例》，这是新中国成立以来第一部全面系统规范行政处分工作的行政法规。

总之，从改革开放到党的十八大召开前的一段时间里，随着改革开放事业不断向纵深推进，国家监察体制也得以逐渐恢复和健全，行政监察的程序、职权范围更为明晰。更为突出的是，这一时期我国监察体制开始逐步走上法律轨道，以《行政监察法》为主要代表的行政监察法律和条例的颁布和实施，增强了行政监察的执行力度，为新时期加强监察工作、促进廉政建设提供了法治保障。但是这时期行政监察体制仍旧存在一系列的弊端，监察部门相对级别较低，无法对高层领导实行有效监督，双重领导的监察体制阻碍监察机关职能的有效行使，各级监察部门职能分散，无法形成强力反腐的合力。同时行政监察法只是对于个人行为在法律上的约束，而对于权力运作程序缺乏相应的规定这些缺点使得我国监察职能难以得到有效发挥，更无法满足进入新时代后深入推进反腐败斗争的现实需要，为此必须对国家监察体制进行适合新的历史特点的改革。

（三）十八大以来我国监察体制改革的全面深化

党的十八大以来，中国共产党深刻认识到腐败对党和国家事业发展产生的严重影响，深入推进反腐败斗争已经刻不容缓。在这个背景下，以习近平同志为核心的党中央紧密结合新时代我国反腐败领域出现的现实情况，做出了一项重大举措——推进国家监察体制改革。党的十八届三中全会作出了全面深化改革的重大决策，习近平指出：“反腐败问题一直是党内外议论较多的问题。目前的问题主要是，反腐败机构职能分散、形不成合力，有些案件难以坚决查办，腐败案件频发却责任追究不够。”[3这就指明了我国现有监察体制存在的弊端和突出问题，为新时代深入推进反腐败斗争，推动国家监察体制深化改革指明了方向。国家监察体制改革首先进入试点阶段，2016年11月7日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，12月25日，全国人大常委会审议通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，标志着国家监察体制改革试点工作正式启动。该决定的实施，将我国的行政监察体制升级为独立的监察机制，这是结合新时代我国反腐败实践所得出的深刻教训，能够适应我国反腐败工作的现实需求。经过一段时间的试点，监察体制改革成效显著。习近平在党的十九大报告中作出了深化国家监察体制改革，将试点推向全国的重要指示。在这一指示下，2017年10月23日，中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》，正式在全国范围内全面推开国家监察体制改革。2018年3月20日，十三届全国人大一次会议正式通过《中华人民共和国监察法》，3月23日，中华人民共和国国家监察委员会在北京揭牌，标志着改革后的国家监察体制正式在全国施行。

党的十八大以来，伴随反腐败斗争形势的不断高涨，我国监察体制改革也在不断深化。国家监察体制改革由试点到全国推行，提高了监察机关的地位和独立性，实现了监察的无死角、全覆盖，整合了监察资源，形成了强大的反腐败合力，这是我国反腐败领域的一次重大创新，是事关党和国家事业全局的一次重大变革。国家监察体制改革以来，党和国家的反腐败斗争取得丰硕成果，习近平在党的十九届中央纪委第三次会议上强调，“取得全面从严治党更大战略性成果，巩固反腐败斗争压倒性胜利”[4]，从“压倒性态势”到“压倒性胜利”，是对我国监察体制改革成果的充分肯定，标志着新时代我国监察体制实现了历史性的突破。

二、新中国成立以来我国监察体制的基本经验及启示

（一）加强党的集中统一领导保证国家监察体制的政治性

党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，加强党的集中统一领导是保障我国监察体制政治性的根本途径。国家监察体制作为对所有行使公权力的公职人员进行国家监察的有效机制，其改革、健全和完善都离不开党的集中统一领导，党的领导是深化国家监察体制改革顺利推进的根本保障。新中国成立后，中国共产党作为执政党，为保证社会主义现代化建设的顺利推进，更加注重对公职人员的全面监督。为此，中国共产党做了很多工作，从中国共产党中央纪律检查委员会的设立到“国务院监察部”的组建；从国家监察部设立到党的纪委和国家监察部合署办公；从行政监察体制到独立的国家监察体制，这些都是在党的集中统一领导、全盘部署下稳步推进的。新中国成立70年来，国家监察体制在党的领导下，其改革不断向纵深推进，实现了我国监察体制的与时俱进。

历史经验证明，切实加强党的集中统一领导，增强国家监察体制的政治性是保证国家各项改革措施顺利有序推进的重要保障。习近平强调，“党的历史、新中国发展的历史都告诉我们：要治理好我们这个大党、治理好我们这个大国，保证党的团结和集中统一至关重要，维护党中央权威至关重要。”[5]纵观新中国成立以来深化国家监察体制改革的全过程，党的集中统一领导始终是推动改革再前进、行动再出发的坚强保障。党中央确定的改革方案，始终强调切实加强党的领导，始终强调发挥各级党组织的主体责任，把党的领导作为改革顺利开展的重要保障。2018年通过的《中华人民共和国监察法》规定，国家监察体制的总体原则是坚持中国共产党对国家监察工作的领导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体系。国家监察体制改革，从局部试点到全面推广，从立法保障到机构设立，都是党统一决策、统一部署的结果。深化国家监察体制改革，就是在党的集中统一领导下，改变过去监察覆盖面过窄、反腐败力量分散、监察执法不顺畅等突出问题，整合反腐资源，集中反腐力量，组建国家、省、市、县四级监察体制，成为党集中统一领导下的国家反腐败工作机构，形成更加科学完备的监察工作体系，将反腐败工作领导权牢牢掌握在党的手里。

（二）提高国家监察机关地位保证国家监察体制的独立性

独立性既是监察工作追求的基本目标，也是监察体制建设的根本要求。新中国成立70年来，我国监察机关曾经长期缺乏与其相适应的地位和独立性，即我国同级的政府领导机关既是监察机关的领导者，同样又是被监察对象。监察机关的干部人事、财物经费都由地方政府控制，监察机关从属于国家行政机关，严重限制了行政监察职权的有效发挥。改革开放以来尤其是党的十八大以来，在深入推进反腐败斗争进程中，行政监察机关同级监督的弊端更为明显，因此对我国监察体制进行大刀阔斧的改革势在必行。新时代我国监察体制改革以增强监察机关独立性为主要改革方向，着重提高监察机关在国家行政体系中的地位。2018年通过的《中华人民共和国宪法》修正案明确规定，“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”[6]国家的权力核心在哪里，反腐败机构就直接从属于哪里。新修订的宪法同时规定将国家监察委员会置于最高权力机关——全国人民代表大会的直接领导之下，使得我国监察机关的地位得以大大提升。提升监察机关的地位，将监察机关的独立性在宪法中加以明确，是新时代我国监察体制改革的重要举措，是保证我国监察体制有效、高效运行的关键。

历史经验证明，提高监察机关的地位，保证国家监察机关的独立性是国家检察机关职能有效发挥的根本途径。新中国成立70年来我国监察体制发展演进的历史告诉我们，监察权作为对所有行使公权力的公职人员进行监督的职权，其存在有着极其重要的特殊性，避免其他因素的干扰和控制是监察权公正、高效行使的重要保障。改革后的国家监察机关摆脱原有的行政序列，在坚持双重领导的同时又坚持垂直领导，各级监察委员会由同级人大产生，对其负责，并规定国家监察委员会领导地方各级监察委员会，上级监察委员会领导下级监察委员会，从而保证我国监察机关既能够得到最高政治权力的推动，确保各级监察机关依法独立行使职权的同时又不受外界因素的干扰，从而不断推进中央各项反腐败决策落地生根。

（三）完善国家监察立法保证国家监察体制的权威性

权威性是保证国家检监察机关高效行使职权的重要保障，国家监察立法是保证国家监察机关具有权威的根本途径。新中国成立70年来，我国监察体制不断得以健全和完善，监察立法为我国监察体制改革提供了基本的法律保障。改革开放以来，我们深刻吸取“文化大革命”的教训，全力推动监察立法，颁布了《中华人民共和国行政监察条例》《中华人民共和国行政监察法》等法律法规，使得国家监察体制正式走上了法律的轨道。党的十九大把“以良法促进发展、保障善治”作为新时代推进全面依法治国的首要环节。改革开放以来，我国通过监察立法，对监察机关的职权范围、监察程序管理体制、法律地位等进行了准确定位，为监察机关依法有效行使职权提供了法律保障。党的十八大以来，我国结合全面依法治国和全面从严治党的必然趋势，在深入推进反腐败斗争、实现党的伟大自我革命的进程中，不断完善国家监察立法，2018年新修订的宪法单独设置“监察委员会”一章，同时制定颁布《中华人民共和国监察法》，推动我国国家监察立法迈上新台阶。

历史经验证明，完善国家监察立法，提高监察机构的权威，明确监察机构的法律职权，使国家监察机关在行使职权过程中能够做到有法可依，是保证国家监察体制行稳致远的根本保障，是遏制和预防腐败发生的根本途径，是适应当前反腐败工作新形势的一个必然要求，也是新中国成立以来我国监察体制发展的基本经验。习近平也强调，“要制定同监察法配套的法律法规，将监察法中原则性、概括性的规定具体化，形成系统完备、科学规范、运行有效的法规体系。”[7]新时代党中央旗帜鲜明的强调要以“零容忍”的态度惩治腐败，推动监察立法的完善与健全，就是要将“无禁区、全覆盖、零容忍”的态度规范化、程序化、法治化，实现强制性手段与非强制性手段相结合，不断树立社会主义国家的法治权威，为新的历史条件下树立国家检察机关的权威，推进国家监察体制有效、高效运行提供法律保障。

（四）推进监察制度建设保证国家监察体制的高效性

“少数人靠觉悟，多数人靠制度。”制度建设在党和国家发展全局中起着重要的基础性作用，监察制度是保证国家监察体制高效运行的根本途径。新中国成立以来，我国监察体制确立、发展及完善的过程，也是国家监察制度生成与变迁的过程，制度建设在国家监察体制改革进程中发挥着基础性和保障性的作用。不断深化国家监察体制改革，就是要不断织牢织密制度的笼子，消除监督的死角和空白，不断推进制度优势转化为实践效能，推动国家监察体制高效运行。改革开放以来，随着我国监察体制的恢复与发展，我国监察制度建设也在逐步推进，然而制度不健全依旧导致我国很长一段时间内腐败现象严重滋生，严重侵害党和国家的利益。这一时期就国家权力机关的监督而言，虽然政府内部有行政监察和审计，外部有人大监督、司法监督、舆论监督等监督形式，检察院还有专门的反贪污、反渎职、预防职务犯罪等力量，但这些反腐败资源力量过于分散，相互之间职权重叠交织，无法形成强力反腐的合力，反腐败的综合效能无法充分发挥。究其根本原因，是这时期内，我国监察领域没有形成系统的制度安排，由此导致制度不健全，权责不明晰，职权分配不到位，从而出现腐败滋生、有腐不反的现象。党的十八大以来，针对我国反腐败领域出现的突出问题，我国总结历史经验，结合新形势下深入推进反腐败斗争的现实需要，推动建立国家监察委员会，全面推进国家监察体制的深化改革，建立起集中统一、权威高效的监察体系，一体推进党的纪律检查体制改革、国家监察体制改革和纪检监察机构改革，推动监察制度不断健全，保证国家对腐败现象的高压态势，推动反腐败斗争取得压倒性胜利。

历史经验证明，“有权力的地方必须有监督，没有监督的权力必然导致腐败。”[8]将制度建设贯穿国家监察体制改革始终，不断拓宽监察制度建设的广度和深度，不断实现国家监察体制的制度化、规范化，是新中国成立以来我国监察体制发展的基本经验。习近平也强调，“要突出重点，重在管用有效，全方位扎紧制度笼子，更多用制度治党、管权、治吏。”[9]制度既是成果的体现，又是巩固成果的保障。为此，必须坚持构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的制度体系，有效发挥党内监督、人大监督、国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督的贯通合力，为继续深入推进反腐败斗争、进一步强化对公权力及其行使者的监督提供切实、有效的制度保障。制度一经形成，就必须遵守，“令在必信、法在必行”，坚持制度面前人人平等，坚持执行制度没有例外，坚持用好的制度管权、管事、管人，才能保证国家监察制度能够始终保持权威，能够始终高效运行，能够始终为人民服务，对人民负责。

总起来讲，新中国成立70年来，国家监察体制在抑制腐败滋生，控制腐败蔓延，推进党和政府的清正廉洁方面发挥了重要的作用。当前，我们正处在实现中华民族伟大复兴中国梦的历史关键期，在我国仍处于并且长期处于社会主义初级阶段的现实情况下，党和政府面临的最大挑战就是对权力的有效监督。党内监督和国家监察是中国特色社会治理的重要组成部分，新时代要实现国家治理体系和治理能力的现代化，以党内监督带动国家监察，建立和健全党和国家自我监督体系，实现监察全覆盖，增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，是增强国家监察有效性的重要途径。当前，国家监察体制改革已经取得了重大的阶段性成果，但是未来改革依旧很艰巨，党和政府的各级领导干部要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，不断强化学习研究国家监察体制改革方法论，自觉担负起主体责任，不断推进监察体制改革创新，健全党和国家监督体系，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，努力实现新时代监察工作高质量发展，推进国家监察体制改革迈上新台阶，通过不懈努力为实现两个百年奋斗目标换来海晏河清、朗朗乾坤。