技术变革与治理转型中的档案工作创新——杭州市信用档案建设的探索与启示

章燕华/浙江大学公共管理学院、浙江大学信息资源管理研究所

王力平/中共浙江省委党校

1 问题提出

社会信用体系建设是完善我国市场经济体制、创新社会治理、提升国家竞争力和促进社会进步的重要手段。近年来，随着数字技术发展及社会治理转型推进，社会信用体系建设的重要性和紧迫性日益凸显。以浙江省为例，从政府领域的“最多跑一次”改革和建设数字政府，到经济领域的实施数字经济“一号工程”和建设国家数字经济示范省，再到社会领域的培育建设未来社区试点等重大部署和行动，社会信用体系正成为数字化转型的重要支撑。

信用档案是社会信用体系建设的基石，信用档案工作是贯穿社会信用体系建设始终的基础性工作。《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》提出“推进部门、行业和地方信用档案管理，确保信用档案齐全完整和长期可用”。2018年，丁薛祥同志在中央档案馆国家档案局调研时指出“社会信用体系、社会保障体系需要有高水平的档案管理作为支撑”[1]。中央档案馆馆长、国家档案局局长李明华在2018年全国档案局长馆长会议上提出“适应社会信用体系建设等领域建档立卡的需要，切实加强工作对接和业务指导，推动建立档案工作制度，发挥档案工作的支撑作用”[2]。如何在新形势下确保信用档案的规范形成、科学管理、有效利用与长期保存，保障信用档案的真实、完整、安全和可用，成为重要议题。

杭州市社会信用体系建设起步早，2002年就启动了“信用杭州”建设，经过十余年的探索，成果显著。如社会信用体系成为了社会治理的重要机制；形成了组织、规划、制度和考核并举，整体统筹推进社会信用体系建设的格局；以信用惠民为理念，促进信用与业务深度融合以及跨界应用；以奖惩联动为核心，以信用监管为抓手，完善了社会治理环境；以公共信用信息平台为支撑，实现了信息全方位开放，“信用杭州”正成为杭州的一张新名片。2018年，杭州市成为全国首批12个信用体系建设示范城市，并以评审验收第一的成绩位居全国示范城市榜首[3]。

杭州市档案局主动融入市社会信用体系建设，积极探索新形势下的信用档案管理，承担了2018年国家档案局科技项目《促进“互联网+政务服务”与共享经济发展的信用档案管理模式研究》的研究，初步形成了信用档案建设的杭州模式。杭州的先行探索不仅为国家层面信用档案工作的顶层设计提供了实践素材，也为各地实践提供了可行的路径参考，为新形势下专业档案管理及档案工作转型提供了新思路。本文以杭州市为个案，以公共信用工作机构（信用办）信用档案管理为研究对象，总结公共信用档案建设的主要成果及经验，分析对新形势下档案工作战略转型的启示。

2 公共信用体系建设中的信用档案工作：杭州探索与经验

2.1 以科学界定信用档案概念为基础统筹信用档案建设

科学界定信用档案概念是明确信用档案工作对象与范围的前提，也影响着信用档案工作的发展走向。然而无论在信用还是档案领域，在政策、实践还是理论上，对“什么是信用档案”存在较大分歧，“信用档案”“信用信息”“信用报告”“信用记录”等术语也往往混淆使用。就档案界而言，现有对“信用档案”概念界定仍套用传统档案概念的表述，没有准确揭示信用档案形成的本质及其特性，无法体现信用社会体系建设的实践发展。杭州市在信用档案实践探索的基础上开展理论研究，通过借鉴现有相关法规政策对相关概念的界定[4]，从国家档案资源管控的角度，对“（公共）信用档案”概念进行了科学界定：

“信用档案是国家机关和具有公共事务管理职能的组织以及公共企事业单位、群团组织等机构依法在信用工作中形成的具有保存价值的文字、图像、声像、电子数据等各种形式和载体的历史记录。信用档案主要包括两类：一类是反映信用主体信用状况的数据信息和历史记录；二是机构在信用管理中产生的具有保存价值的各种类型的数据和历史记录，其中信用管理活动包括信用信息的采集、整理、保存、加工、使用等。”此概念揭示信用档案的基本要素及关键要点包括：

第一，从形成活动来看，首次明确将“在信用工作中形成”（“为信用之目的而形成”）作为判断是否是信用档案的首要标准，改变以往将“反映信用状况”作为标准而导致对信用档案外延泛化的问题。这一界定能将“信用档案”与来源广泛、分散形成于各不相同业务活动中的“信用信息”相区别，也能与包含反映信用状况信息（字段）的其他各类“专业档案”相区分。

第二，形成主体具有包容性，较好地兼顾了信用工作不断发展导致的形成主体的变化和多样性，改变了以往将“征信机构”作为形成主体的提法。这样就避免了与已有征信法规对“征信业务”及“征信机构”专门界定的冲突[5]；更为重要的是从当前信用工作实际出发，信用档案形成主体既包括将自身履职/业务活动中形成反映信用状况信息进行专门收集而形成信用档案的政府机构（如工商、食药监部门等），也包括自身不产生而专门归集信用信息提供部门信息而形成信用档案的公共信用工作机构（如信用中心），显然前者一般不被归入征信或信用工作机构。

第三，在构成类型/内容上，包括反映信用主体信用状况和记录信用管理活动两类信用档案。在信用/征信领域，“信用档案”一般仅指前一类档案，而未将后者纳入。由于两类信用档案在来源、形态、价值等方面具有显著差异，因而一般在管理方式上也加以区别对待。特别需要说明的是，下文所涉及信用档案的特殊性也主要是针对前一类档案而言。

第四，由概念可以引申和发现，与一般档案相比，（反映信用状况的）信用档案具有如下重要特性：一是原始性的“相对性”与“依附性”，既反映信用状况信用档案的真实性需要追溯和依赖于信用信息来源材料。二是形成主体的“多元化”与“差异化”，即有本单位形成的某类信用档案，也有专门归集其他机构形成的综合性信用档案。三是先天为“用”而生，相应地信用档案的存在形态和组织方式具有“用”的天然优势。如反映信用状况的信用档案通常是按照信用主体的唯一标识（如身份证号或统一社会信用代码）加以归集、组织和提供利用，而记录信用管理活动的这类信用档案则按照一般档案进行管理。

2.2 从信用档案特点出发构建覆盖全生命周期的信用档案管理链

立足于信用档案的特点，创新管理理念与方法，通过采取全生命周期管理、分类管理、“一站式”平台管理、关键环节管理等方式构建信用档案保管链，切实保障信用档案的真实、完整、安全和可用。

第一，基于信用档案特点的全生命周期管理。全面认识信用档案运动生命周期的特殊性和复杂性，特殊性在于它经历了“信用信息形成（可选）—信用档案形成—信用档案归档—信用档案长期保存”四个（或三个）阶段；复杂性在于存在信用信息形成机构（第一阶段）与信用档案形成机构（第二阶段）可以是同一个（类）机构也可以是两个（类）机构的两种情形。通过对各信用信息提供部门的涉信来源档案的重点监督指导，可保障信用档案的来源可追溯及真实完整；以制定信用档案归档范围和保管期限表为抓手，对公共信用工作机构的信用档案工作进行监督指导；谋划对失去信用效用但具有长期保存价值的信用档案接收进馆，确保长久可用。

第二，对反映信用状况和记录信用管理的两类信用档案采取分类管理。前一类信用档案以数据形态为主，其“信息”属性较强，采取数据管理方式为主；后一类是电子与纸质形态并存，目前以纸质为主，“凭证”属性较强，以采取一般档案管理方式为主。与传统档案的“管”与“用”必须基于占有唯一的实体资源及“管用一体化”不同，以数据形态为主的信用档案可以“所有”“所管”“所用”相分离，从而实现管理与利用效益的最大化。

第三，基于“一站式”平台的智能化管理。利用全市统一的政务云平台，建设“一网三库三系统”，实现数据归集自动化、平台管理智能化、用信过程移动化、应用定制个性化和反馈处置流程化。“一网”即“信用杭州”网站，提供可公开的信用信息向社会开放和提供查询。“三库”即法人信用数据库、自然人信用数据库、综合管理与应用数据库，目前包含自然人、法人数据共457类4554项、172万余份法人信用档案、2710万余份自然人信用档案。“三系统”即城市服务信用辅助管理系统、城市治理信用支撑系统和信用大数据分析应用系统，形成了“全方位、多层次、宽领域”的信用应用生态。

第四，抓好信用信息的归集与归档两大关键节点。一是保障信用信息归集的全面性和规范性。杭州市信用办制定了《公共信用信息分类等级管理目录》并定期更新，对需要归集的56个市级机关和9个公用事业单位的信用信息的信息类别、数据项、归集周期、开放等级等进行明确；制定《地方行政许可和行政处罚等信用信息数据标准》，对归集数据的字段名、中文名称、类型及相关情况作出要求。二是借鉴“最多跑一次”事项电子化归档经验，制定《市信用办信用档案归档范围与保管期限表》，为未来推进信用档案的精细化管理奠定基础。

2.3 在全方位利用信用档案基础上不断深化“信用+”应用

与一般档案是业务活动中自然形成和积累起来的有所不同，反映信用主体信用状况的信用档案是为了信用之用而特意形成的，因此利用对于信用档案具有特别的意义。杭州市在多层面、多渠道提供信用档案信息服务的基础上，不断创新和深化“信用+”应用，归纳起来主要有：

第一，信用档案信息开放与查询服务。兼顾信息开放和隐私保护，将信息分为社会公开A类、授权查询B类、部门共享C类，多渠道提供信用信息的查询利用服务。一是通过“信用杭州”网站、移动APP和微信公众号，实现A类信息查询；二是开设现场窗口授权查询，目前已开设16个窗口，覆盖所有区、县（市），实现B类信息查询；三是在政府内部，实现C类信息查询与共享利用；四是开通城市信用报告，在本人授权的基础上在支付宝平台实现移动端个人信用记录查询。此外，杭州市档案馆还开发了专门的信用数据信息查阅利用登录界面，配备了查阅专用密钥，在查阅大厅试点开展信用数据信息查阅利用服务。目前正在探索利用信用档案数据分类体系、数据质量控制标准和数据组织形式，关联利用频次较高的民生档案和行政事项档案，围绕个人、法人和其他组织建立综合性的档案信息服务体系。

第二，信用档案信息全面嵌入政府业务。杭州市编制了《在行政管理过程中使用信用记录和信用报告的事项清单》，明确在54个市级行政单位的行政许可、行政审批、行政奖励、行政确认、行政执法、审核转报、行政奖励、评优评先等事项类别共计186个具体事项中使用信用信息。

第三，不断拓展和深化信用档案在电子商务、社区服务、生活支付、公共服务等领域的“信用+”应用。如在电子商务领域，构建“线上线下联动”的跨境电商信用体系，构筑可信的交易环境；在社区服务方面，开创并推广了“时间银行，信用养老”的激励互助模式，部分社区还推出了诚信菜摊、诚信书屋、诚信格子铺等服务；在生活支付方面，实现市民信用生活多方位“信用支付”惠民应用落地，具体包括“信用出行”“信用住”“医信付”等；在公共服务领域，放置了“共享信用服务亭”，实现信用借还。2019年4月，推出城市个人信用分——钱江分，可实现校园健身、公交扫码先享后付、智慧医疗医信付、公租房免押金、免押办理图书借阅证、地铁扫码先享后付等场景应用，进一步提升了公共服务的均等化以及公众办事的便利性。

2.4 建立长效机制保障信用档案建设的法治化与可持续发展

建立长效机制是开展信用档案工作的重要保障，也是推进信用档案工作走上法治化和可持续发展道路的关键。重点围绕解决信用档案建设的三大“痛点”：第一，“能不能管”的问题，探索市档案局、市档案馆如何有效融入社会信用体系建设及在信用档案建设中发挥主导作用。第二，“怎么管”的问题，如何确保信用档案在不同阶段管理的有效衔接和不同方法的有机结合，构建全生命周期管理链。第三，“管得好”的问题，如何在新形势下不断增强档案部门信用档案建设的能力。

杭州市探索建立信用档案工作的长效机制以解决上述“痛点”：第一，明确档案部门在信用档案工作中的基本职责。与政府业务部门、数据管理部门、公共信用工作机构不同，档案部门对于支撑结果信息的业务档案（如程序性和证据性信息）及对国家社会具有长期保存价值的档案具有确立法定管理框架、履行监管指导和承担具体管理的职责。第二，建立档案部门融入公共信用体系建设的常态化机制。组织上，市档案局被纳入市“信用杭州”领导小组成员单位，局长成为领导小组成员；制度上，制定《杭州市信用档案管理办法》（征求意见稿），为建成覆盖全面、管理规范的信用工作体系提供法定依据；业务上，将档案执法信息和档案服务机构信用评级纳入信用杭州信息平台，成为信用档案的信息来源。第三，建立信用档案全程管理的保障机制，包括信用档案监管、信用档案建设考核评价、信用档案管理业务培训三方面机制。第四，建立能够增强档案部门改革与创新能力的机制，包括与信用工作机构合作、借力外部学术机构开展合作研究等。第五，完善信用档案管理制度，在信用办主导制定的公共信用信息管理相关制度基础上，档案局主导制定覆盖信用全程的综合性制度《杭州市信用档案管理办法》和规范关键环节的《信用档案归档范围与保管期限表》。

3 技术变革与治理转型中的档案工作创新：启示与路径

3.1 以信用档案为典型研究新形势下档案工作的战略转型

在档案大家族中，信用档案（主要指反映信用状况这类）可以说是比较特殊且具有典型意义的一类专业档案。特殊性在于，相较于其他专业档案，它的档案属性相对较弱；典型意义在于，它聚集了新形势下档案管理面临主要的“新”和“难”要素，如信用档案具有“以数据形态为主”“动态更新”“形成来源广泛且分散”“原始性与二手性并存”“构成内容和类型的异质性”“利用广泛性及普遍性趋势”等特点。因此，信用档案管理为新形势下档案工作转型提供了典型案例，全面探索和深入研究信用档案建设，可为档案工作的战略转型提供先行先试的素材和经验。如如何实现档案部门从对文书类档案到对专业档案的常态化与有效管理？如何实现从纸质形态到电子形态，再到数据（库）形态档案的有效管理？如何实现从以实体占有为基础的档案管理到“所有”、“所管”和“所用”相分离的档案数据监管？透过信用档案思考新形势档案工作的理念意识、流程方法与体制机制，需要作出哪些改变（“破”）与创新（“立”）？

3.2 以加强国家顶层设计引领档案工作的战略转型

档案工作的战略转型不仅需要地方先行探索，还需要国家顶层设计的引领，后者的重要意义在于它不仅能为地方探索确立总体基调和指明方向，还能解决地方档案工作无法解决的法规政策和体制机制等瓶颈。顶层设计可从以下方面入手：第一，加快研究档案领域的新问题并将某些成果以法规政策形式加以体现。需要跳出传统档案认知的窠臼，以创新思维为先导谋划新形势下档案工作的解决方案，并将总体管理框架、基本原则和底线要求以法规政策的形式体现。第二，加紧试点探索具有长期保存价值的新形态或新类型档案的管理与利用工作。采取由形成单位管理（分布式模式）还是接收进馆管理（集中式模式），前者的监管及后者的管理如何落地？数据库形态档案的长久保存、应用场景及利用方式是什么？可否实现数据形态的专业档案与馆藏其他档案的关联利用？第三，在政府管理“条块分割”和机构改革背景下充分发挥档案部门在打破信息孤岛、推进信息资源共享利用中的作用。如国家档案局是否可以从国家整体档案资源的保护和利用角度，通过制定法规政策、开展业务监督指导、建立综合性档案馆资源网等方式，协调产生于不同系统的（信用）档案资源的规范管理与共享利用，克服专业系统仅从本系统业务需求或自身系统/部门利益出发的弊端？

3.3 以重塑档案学理论支撑档案工作的战略转型

我国现有档案学基础理论形成于特定的技术、经济、政治与社会背景，然而当前数字技术的飞速发展、国家治理的加快转型、档案工作实践的日新月异，许多理论已经滞后于实践，理论指导实践更是无从谈起。应立足于新形势新需求，结合国内外档案工作的新实践与新问题，借鉴相关学科或新兴理论，系统反思和梳理我国档案学理论的“不适应性”，构建新时代的档案学理论，为档案工作的战略转型提供强有力的理论支撑。其中特别值得关注的问题包括（但不限于）：第一，“档案”概念的重新认识和界定。新形势下档案的内涵是否有变化，相应的外延是否应拓展？电子或数据形态的档案是否存在“原始性”？“原始性”是不是档案的本质属性？档案的真实性和凭证性是否必须以“原始性”为前提？这些问题对于新形势下明确档案工作范围和重新思考档案工作方法具有根本和基础意义。第二，档案管理理念方法的变革与创新。在泛互联网化和大数据时代，需要对档案理论中描述的档案管理流程与具体方法等内容加以修正完善。如数字环境下文件档案管理的“三阶段”与“八环节”是否适用？档案管理与数据管理的根本差异是什么，前者可以合理汲取后者的哪些先进理念与方法？数字环境下，档案管理的关键环节如档案鉴定、档案整理的原则与方法应做哪些变革？数据库形态文件如何实现档案化管理（即所谓的“固化”），是否应采取不同于一般电子文件的方法？第三，档案机构职能的演进及拓展。如档案部门介入新形态与新类型档案工作的正当性、必要性与可行性是什么？档案机构职能拓展的依据、边界与实现路径是什么？不同性质档案机构之间及与其他相关机构关系的变化及其规律是什么？第四，档案学基础理论的调试与发展问题。反思新形势下来源原则、文件生命周期理论、档案鉴定理论等三大基础理论的适应性及完善发展，这既关系到档案理论是否能够有效支撑档案工作转型，也是档案学学科安身立命之所在 。