善治视域下我国档案治理路径探析

杨 鹏/上海大学图书情报档案系

“档案，治理与发展：映射未来社会”是2008年第16届国际档案大会设定的主题。2018年11月26日，国际档案理事会第五次年会主题设定为“档案：治理、记忆与遗产”。时隔10年，国际档案会议再次以“治理”为主题，探讨治理视角下档案工作的透明负责、可持续发展等问题，充分体现了治理理论对档案事业产生的深刻变革。

1 档案治理的概念

当前，国内外学者对治理已经进行了比较广泛深入的研究，普遍强调治理具有多元主体协同的显著特征，并认同治理应以追求善治为最终目的。然而学界对“档案治理”尚未形成统一认识，如晏秦分别从档案的治理工具价值和档案治理功能发挥的条件规则两个角度对档案治理作出定义，第一个定义认为“档案治理是档案在社会事务治理过程中为了实现善治而发挥作用的过程”[1]，第二个定义认为“档案治理是在多元主体协作下，遵循一定的规则，通过科学合理的管理而实现善治的过程”[2]。这两种定义虽然论述角度略有不同，但都强调了档案治理的最终目的就是实现善治。

2 档案治理的目标：档案善治

档案治理的目标是实现档案善治，那么何谓“善治”？欧盟委员会认为“善治是为了实现公平、可持续的经济社会发展而进行的透明负责的管理”[3]；俞可平认为“善治的本质在于塑造政府和社会良好的联结关系，囊括合法透明、公平正义等要素”[4]。可以看出，善治是官方与非官方通过协调一致达成的合作与相互信任，善治是治理所能呈现的最佳状态。关于“档案善治”这一概念，学界还鲜有关注。本文将“档案善治”表述为：各级各类档案机构、社会组织和公众等多元主体在一定准则下通过合作协商对档案事业进行公正透明、科学有效的治理，档案善治是档案治理所能达到的最佳生态。

通过对俞可平等学者的解读，笔者认为档案善治主要包括以下特征：公正法治、开放透明、高效协作、稳定和谐。其中公正法治是档案善治的重要基石，开放透明是档案善治的核心要素，高效协作是档案善治实现的主要方式，稳定和谐则是档案善治的最终结果，这些维度层层递进、彼此配合、相互关联、构成整体。

具体而言，公正强调借助档案维护公平正义，档案治理需要遵循公平正义，这是夯实社会信任的重要基础；公正的治理需要法律护航，档案治理必须合法化，这是档案善治实现的保障。开放，不仅是档案信息更加开放，更是档案馆、档案工作、档案部门职能的进一步开放；开放的基础上还要求高度透明，透明的档案治理是贯穿治理全过程的透明化。高效则指档案善治是高效率、高效能的治理，在确保治理质量的基础上强调治理便捷；高效通过多元主体协同共治得以实现，强调社会组织、广大民众的广泛参与。稳定指档案善治是安全稳定的治理，要维护档案安全，实现治理稳定。和谐则在稳定的基础上更进一步，强调档案善治不是失衡的治理，而是平衡有序、可持续的治理。

3 善治视域下的档案治理路径

3.1 崇尚档案治理公正法治

档案善治的崇高价值就是实现档案治理的公平正义。档案是无可替代的历史凭证，能够伸张正义、夯实信任治理的基础，这是档案的核心价值之一，更是档案治理承载贯彻的核心理念。2018年国际档案大会年会特别强调了档案治理与公平正义的关系，认为“档案是维护社会公平正义、调和矛盾冲突、捍卫平等权利和促进多元文化融通的有力凭证”[5]。一方面，治理公平强调的是治理标准的一致，不仅指治理中设置公平合理的制度、规则，也包括治理中各方身份平等的对待、人与社会利益关系的平衡；另一方面，治理公正要求在档案治理过程中遵循基本价值取向，尊重治理的正当性，尊重公民权利。

基于法理保驾护航的档案治理才会体现公正，依法治档是实现档案善治的保障。《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》中明确指出法治的重要性，“强调法治化是档案事业发展的重要目标，档案法治能力和水平的显著提升对奠定档案工作在国家治理中的基础支撑作用具有重要意义”[6]。档案法治化建设主要有：第一，“要恪守以民为本、立法为民理念，建立体系完备、科学合理的档案法律法规体系，从而使档案管理部门有法可依”[7]。各主体进行档案管理活动时，应严格按照《中华人民共和国档案法》及相关法规的规定，依法处理档案事务。第二，要加强执法队伍建设，建立一支严格执法、公正执法的执法队伍，依法治理档案事务，强化档案行政执法。此外还要完善监管机制，建立分工合理、权责一致的档案行政监管体系。第三，要重视法律的宣传普及工作，培育公民的档案法治意识，使公民主动学法、守法、用法。

3.2 推动档案治理开放透明

开放是档案治理的重要环节，是档案善治的显著体现。“据统计，自2013年以来，我国档案馆馆藏呈现逐年增长，档案的开放率却在整体下降”[8]。总体而言，我国综合档案馆档案开放情况与我国丰富的档案资源量极不匹配，档案信息闭而不开，这样档案的社会共享难以实现，档案善治更难实现。因此，首先要开放档案信息，促进档案服务社会化、大众化和档案信息的共享。档案部门应及时将不涉及国家社会安全利益、不违反档案保密等级，尤其是涉及民生、为公众所关切的档案信息主动向社会予以开放。其次，档案治理的开放还要体现在档案工作、档案事业的不断开放上。档案部门要打造日益零距离的档案馆，实行档案馆职能的开放，扩展利用者群体，创新开放方式，吸纳档案中介机构等社会力量参与档案馆建设。最后“档案部门要立足用户需求，强调用户参与，注重用户互动、用户反馈、用户体验和开放效果，灵活调整开放策略”[9]。

档案治理透明是开放基础上的更进一步、更高层次，是指在不断开放的基础上，做到档案治理组织透明、决策透明和实施透明。第一，“组织透明要求公民有权知道治理组织的配置、职权范围、履权规则及办事程序等信息”[10]。组织透明的关键在于各级档案组织权力的透明。第二，决策透明主要指公众、社会组织等可依照档案法律、规则及既定程序参与到档案治理决策过程中，决策的谋划制定要做到社会知晓和确保广泛参与。2019年9月1日起正式实施的《重大行政决策程序暂行条例》要求充分保障人民群众通过多种途径和形式参与决策，“对于档案治理而言，要在决策前对治理主题进行全面调查、广泛收集意见；在决策过程中，采取档案专家论证、社会公众听证等方式，提高决策水平；在决策后，及时公示决策结果，接受社会公众评议，收集社会反馈意见，完善决策”[11]。第三，档案治理的实施也要透明，实施过程中的招标投标、资金分配、建设进度、实施效果都需要透明。

3.3 促进档案治理高效协作

档案善治显著的要素就是治理的高效率和高效能。档案治理效率是指在既定时间内所能调动的档案资源、人员、资金、技术等，更侧重治理过程的便捷。与之密切联系的是档案治理效能，即档案治理为实现档案善治而所能呈现的有效功能，更强调治理的效果。注重档案治理效率效能就意味着：一方面，要重视单位时间内档案治理所消耗的人力、物力、财力等资源，节约时间和能耗，档案治理并非一蹴而就、盲目追求高效，而是在相关部门统筹谋划、恰当评估的基础上作出符合档案事业发展规律的科学决策，需要积极借助新媒体、大数据、人工智能、“互联网+”等现代信息技术提升档案治理绩效；另一方面，要重视提高档案治理活动产生的有效功能，注重治理效果和治理质量，消耗最少的资源取得最佳的效果。

档案治理的高效主要通过多元主体协同共治得以实现。依据治理理论，档案治理的主体不再是单一的，而是以档案部门为主导、多元主体协同参与为主要方式。“档案治理的本质是治理主体间权责关系的平衡、调整和分配”[12]。因此，档案善治下的多元主体关系应实现：政府主导、多元合作、社会参与、市场调节。首先，档案部门应起到主导作用，发挥“元治理”的重要角色，但档案部门的职责不再是划桨而是掌舵，需要营造档案服务社会化的环境，并非直接提供档案服务。其次，档案善治要求各类主体平等参与、合作协调。最后，档案部门要积极鼓励、支持和培育各类档案机构、社会组织和公民参与到整合开发公共档案资源中去，增强档案资源建设的活力。

3.4 追求档案治理稳定和谐

档案治理的安全稳定是实现档案善治的必然要求。档案治理不仅重视对档案实体的安全保管，也重视档案人员安全防范能力的提升和社会公众档案安全意识的培养，这就需要构建起完善的档案安全防范培育机制。一方面，新时代实现档案治理稳定强调合理化解在治理过程中产生的各种矛盾，要重视社会力量的参与，发展社会化的档案治理机构；另一方面，由于档案治理的主体更加多元，需要协调的关系更加复杂，主体间的权责关系如何理顺是实现档案治理稳定的关键因素，要加快档案治理与各项治理工作的深度融合，构建全新的档案治理模式，确保档案治理长治久安、稳定有序。

档案治理的安全稳定为档案治理的可持续发展提供屏障，当档案治理呈现可持续时，意味着形成了平衡有序、和谐再生的良好治理生态。“档案治理作为档案事业发展的重要驱动力，可持续发展思想是贯穿其中的指导思想和基本理念，是档案治理未来发展态势的重要表征，是档案善治的内在本质性要求”[13]。首先，在可持续理念指导下，要着重提升档案管理者的治理素养，增强其面对不同治理环境、新颖治理方式、便捷治理技术和新时期治理要求的能力；其次，还需要有数量丰富、结构合理、馆藏优质的档案资源予以支撑，档案信息资源是档案治理的核心生态因子，要加强民生档案、家庭档案、特色档案、专题档案的收集与开发，实现档案资源“应归尽归、应管尽管”的良性格局，建立覆盖人民群众的档案资源体系；最后，要发挥档案馆的社会教育功能和档案部门的学习创新能力，使档案部门能够及时感知治理环境的变化并适时调整举措，从而达到长治长稳、和谐发展的善治。