推动法治政府建设?提高依法行政能力

毕力夫

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把法治政府建设摆在全面依法治国更加重要和突出的位置来统筹推进。2018年8月24日，习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第一次会议并发表重要讲话，将全面依法治国新理念新思想新战略概括为“十个坚持”，这是马克思主义法治思想中国化的最新成果，是全面依法治国的根本遵循，标志着全面依法治国迈向了新的征程、开辟了新的时代。2019年2月25日，习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第二次会议并发表重要讲话，总体部署了2019年全面依法治国重点任务，强调“推进全面依法治国，要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，其中法治政府建设是重点任务和主体工程，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用。法治政府建设应当率先取得突破”。总书记的重要指示，为我们全面推进依法治国提出了具体目标和任务，也是我们推进法治中国建设的根本遵循。

坚持把法治政府建设作为重要突破口，全面带动和牵引法治国家、法治社会建设

第一，建设法治国家首先要建设法治政府。在我国，各级政府承担着经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职责，是国家治理的具体实施者和推进者，是国家权力机关的执行机关，是制定、实施法律法规的重要主体，大部分法律草案、地方性法规草案是由设区的市级以上人民政府提出的，全部行政法规、政府规章都是由设区的市级以上人民政府制定的，大约80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有的行政法规、规章都是由各级人民政府执行的，法治政府建设的进程和成效，直接关系着法治国家建设的进程和成效。

第二，建设法治社会要靠建设法治政府带动。我国社会传统上是一个人情社会，不少群众的现代法治意识不强，法治观念淡薄，办事靠感情不靠法律、不依据规则的现象长期存在。同时，在建立社会主义市场经济体制过程中，政府和市场、政府和社会的关系还没有完全理顺，人民群众依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的格局还没有完全形成。“火车跑得快，全靠车头带”，在这种社会环境和文化背景下，只有各级政府及其工作人员坚持依法行政、依法办事，带头尊法学法守法用法，才能在全社会真正确立起宪法法律权威，教育、引导、带动广大人民群众形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的共同追求和行动自觉。

第三，法治政府建设与人民群众的切身利益关系最直接、最密切。各级政府是人民群众打交道最多的国家机关，是人民群众感受公平正义最直接的国家机关。人民群众的生产生活离不开与各级人民政府打交道，一些地方行政执法不规范、不文明、不作为等问题的存在，也最容易受到人民群众关注，影响人民群众对法治实施的获得感、幸福感、安全感。我们坚持以人民为中心，坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，就必须把法治政府建设摆到重要位置，不断提高人民群众对法治政府建设的认可度和满意度。

第四，法治政府建设是打造市场化、法治化、国际化营商环境的必然要求。习近平总书记曾多次强调， “法治是最好的营商环境”。党中央、国务院高度重视优化营商环境工作，去年以来作出一系列新部署、出台一系列新举措，持续深化简政放权、放管结合、优化服务，加快推进政府职能深刻转变。世界银行2018年10月发布的2019年营商环境评估报告显示，我国在全球190个经济体中排名第46位，比上年大幅提升32位。法治政府建设是优化营商环境的必然要求，是打造地方发展核心竞争力的重要内容。实践充分证明，哪个地方重视法治政府建设，哪个地方的改革发展稳定就搞得好、营商环境就好;哪个地方不重视法治政府建设，哪个地方改革发展稳定问题就多， 营商环境就差。

充分发挥行政立法的引领和推动作用，实现良法善治

法律是治国之重器，良法是善治之前提。发展要高质量，立法也要高质量。高质量的立法对规范政府重大行政决策行为、降低行政复议数量具有重要作用，是保障和促进经济社会持续健康发展的重要条件。截至目前，我国现行有效法律272部、行政法规617部、地方性法规规章5万多部，国家各项事业发展已步入法治轨道。重新组建的自治区司法厅承担的行政立法职能，是国家和地方立法工作的重要组成部分，对推动形成完备的法律规范体系具有重要作用。

司法行政机关在参与立法过程中，承担着行政立法的具体任务，贯穿于法治建设全过程，为立法活动提供生动鲜活的法治经验，让法律更接地气、更得民心、更能得到有效执行。目前，自治区立法还存在诸多问题。一是立法工作和社会发展不相适应。面对新问题，用法律手段解决的意识还不强，在适应经济发展和人民群众需求方面的立法滞后。二是立法的科学性不够。立法应以问题为导向、以人民为中心，围绕中心，服务大局，经过充分调研、专家论证、广泛征求意见等环节，实现科学立法。三是立法水平不高。法律法规存在上下脱节的问题，有的没有上位法支撑，可操作性差。四是立法评估不到位。尽管现在法律的数量越来越多，但法律的实施效果还不尽如人意，有些是沉睡的法律，有些是“休眠条款”。五是从事立法工作的人员短缺，专业素质还有待提升。在法治力量相对薄弱的情况下，司法行政机关还不能充分整合资源，发挥信息化和专家库的优势，在人员、经费、执法主体等方面存在短板。12个盟市司法局重组后，原法制办的职能已经移交重组后的司法局，但是原法制办103人中转隶79人，占比76.7%，有的盟市仅转隶1至3人，103个旗县原法制办176人中只转隶82人，占比46.6%，有的旗县无转隶人员;基层司法行政机关存在空编难进、编制被占与人员不足、队伍老龄化等问题，法律专业人才、蒙汉双语人才缺乏。

针对上述立法中存在的问题，我们要把握好以下几个方面。一要坚持法是党的主张和人民意志的统一，加强党对立法工作的领导，在法规规章起草和审查过程中严格遵守政治标準。二要坚持立、改、废、释并举，科学立法、民主立法、依法立法，特别要注重建立立法后的评估机制，保证立法质量和效率，不能在立法上“放水”，执法上“放弃”。三要全面加强行政规范性文件的制定和监督管理。行政规范性文件制定主体多、涉及面广、数量巨大，直接关系人民群众的利益，也是当前社会上反映问题较多的方面之一，需要下大气力严格规范、坚决纠正。2017年自治区司法系统开展了规范性文件清理工作，重点对涉及“放管服”改革的文件进行了专项清理。截至2018年，全区共清理涉及“放管服”改革的规范性文件1842件，对清理出的与“放管服”改革法律、法规、政策不一致的539件，废止366件，已修改12件，拟修改161件。通过专项清理，使规范性文件发挥了应有的法律作用。四要做好打赢三大攻坚战、融入“一带一路”等立法及相关法治保障工作。制定和修改水污染防治条例、乌海周边地区大气污染防治条例等法规规章。五要建立法律法规应用管理平台，通过建立国家、自治区、盟市三级法律法规库，实现对立法前后的评估、失效性文件的清理、法律法规的立改废和公众对法律法规数据的共享，为自治区法治建设提供法律法规依据支撑，进一步落实“谁执法谁普法”普法责任制。

紧紧围绕规范、公正、文明执法重要考量标准，着力提升新时代行政执法工作水平

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。行政执法是行政机关最常见、最大量的日常具体行政行为，是实现政府职能的重要方式。行政执法是否严格规范公正文明，直接体现着各级政府依法行政和法治政府建设的水平。

目前，在行政执法中存在的主要问题是：一是在行政执法全过程记录方面，没有实现全程留痕。有的执法机关执法中没有记录，有的虽然进行了拍照，但多数都是从执法记录仪上把执法情况导入电脑里存储，容易发生执法行为不严格、不文明及执法过程记录不全面、不标准等问题。二是在行政执法公示方面，没有建立行政执法事前、事中、事后公开机制和统一的执法信息公示平臺，不能及时向社会公开行政执法基本信息、结果信息。三是在全面推行重大执法决定法制审核方面，一些行政执法机关作出重大执法决定前，没有严格进行法制审核，法制审核机构不健全、审核力量不足、审核工作不规范。四是执法人员素质不强，人员构成复杂。目前，全区共有8300多个行政执法主体和12.7万名行政执法人员，行政执法人员数量庞大，人员构成复杂。五是随着改革的进行，基层的执法力量相对薄弱，多数为一元多头执法，这种执法方式缺乏有效的执法评定平台。六是缺乏执法手段。目前交警和药监部门管理较好，有执法记录仪，但绝大部分执法部门都没有，特别是缺乏行政处罚平台。七是执法不规范。由于有的执法人员素质不高，缺乏管理平台，未能及时公示执法情况。八是国家要求亮证执法，而有些执法人员往往不主动出示执法证，有的甚至连执法证都忘了带就去执法。九是执法主体和被执法人员之间没有能够形成规范的处罚告知书，使得被执法人员对处罚提出的异议无处申报，甚至于后期评定执法规范与否时缺乏法律依据。

对司法行政机关来说，在推动行政执法“三项制度”（行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度）落实中，既是执法机关，也是监督机关，在健全执法制度、明确执法边界、完善执法程序、改革执法体制、严肃执法责任等方面责无旁贷。为更好贯彻落实“三项制度”，我们研发了全区统一的行政执法监督平台，通过平台规范行政执法流程，实现执法案件全过程公示、全过程音视频留痕及重大执法决定的法制审核;定制开发全国首家移动执法终端（即智能法务通），解决行政执法不规范、信息化程度不高、执法无记录等问题。具体来说，一是“教科书式执法”。通过智能法务通，实现了执法过程全程语音提示，固化了执法流程，促使行政执法人员严格规范公正文明执法。二是亮证执法。智能法务通与胸卡式执法证配合使用，实现行政执法事中公示，群众可通过扫描证件上的二维码，辨别执法人员身份，方便群众对执法人员进行监督。三是对执法流程进行规范化管理。可以将不同执法部门的执法流程，汇入同一执法终端，利用同一终端实现对不同执法主体的监督。四是对执法现场全过程记录。既实现了对执法现场的调查取证和全过程音视频留痕，又实现了对执法行为全过程的实时监督。五是实现执法文书现场打印。智能法务通支持电子签名，执法文书现场签字确认后，可进行直接打印;实行“一案一码”制，当事人可通过扫描简易文书上的二维码下载制式文书，并对执法满意度进行评价。六是落实“谁执法谁普法”责任。执法人员在执法和服务的过程中利用智能法务通同步精准普法，通过向群众展示执法依据和裁量基准，用以案释法的方式把法理、情理讲清楚，引导行政管理相对人依法依规办事。

除了要推动行政执法监督平台建设外，还要加强对行政执法人员的监督力度。实践中，由于基层执法力量不足，一些辅助人员要参与执法活动，如何对行政执法人员及辅助人员进行监督成为一项重要任务。比如，对行政执法人员现场的处罚和取证，没有执法权的人员可以取证，通过终端传回到执法主体，由具有执法权的执法主体去评判。一方面，增加了执法力量，也解决了现实中存在的辅助人员参与执法的问题;另一方面，也通过信息化手段，倒逼行政执法人员严格规范公正文明执法。

（作者系内蒙古自治区司法厅党委书记、厅长）

责任编辑：李贵文