公众参与气候变化应对的反思与重塑

周娴?陈德敏

摘要 全球气候治理离不开公众个体气候变化科学知识、公众参与法律规范认知素质的培养与提升，一定程度上则取决于以知识和规范认知为基础的公众个体自觉而合理的气候变化应对行为。从环境心理学角度解构公众气候变化认知可以发现，认知的来源或基础主要集中在经验传导、舆论塑造、教育传输以及规范指引等功能或作用。公众参与气候变化应对除存在着传统的、一致的障碍与难题，从认知视域解读，还暴露出公众难以认清气候变化客观紧迫性，难以辨识气候变化的科学成因与准确应对，更难以判断参与过程的公共政策选择与支持等困境。以认知、态度与行为理论以及规范指引行为理论为逻辑思路，构建出一条主动的、责任的公众参与气候应对路径以解决公众参与气候变化应对的规范难题并回应公众参与的一般困境。通过建立以公民教育和气候变化教育为两大层面、以知识、情感与技能为三大层次的认知供给体系弥补信息公开制度不完善、公众参与能力欠缺以及公民气候变化应对法律责任时机尚不成熟的缺陷，夯实公众参与气候变化应对的知识基础、情感基础与资格基础;通过建立公众气候变化传播权，解除信息公开单向线性的弊病和破除公众参与被动、后置的阻难，提升公众参与气候变化决策的可能性、主动性和有效性，确认公众风险沟通的话语权;通过拓展公众非正式和个体化参与的途径，紧急应对当下公众参与在知识和能力上的局限;通过确立公众个体非正式、组织化的参与行为的权利与效能，纠正气候变化应对科技对策与信息传导潜在的利益取向偏颇，强化公众觉知与科学数据之间的连结，降低沟通与政策实施成本，并反向刺激公众参与的自主意识。

关键词 公众参与;气候变化应对;规范认知;气候变化教育

中图分类号 D922.6;D621.5 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2019）10-0115-09 DOI：10.12062/cpre.20190612

除不可窥见的自然界气候的规律变化外，全球气候变化肇因于广泛的人类活动[1]，因而，限制人类温室气体的排放自然成为缓解全球气候变暖的必要措施。积极应对气候变化不仅需要科学技术革新层面的支持，而且依靠社会层面法律规范对于人类行为的纠正与限制。然而，被动或强制的行为管控也并非长久之策，应当回归公众为主体的分析，重新审视公众的能动作用，由被动应对转变为主动参与。据统计，同意公众个人对于应对气候变化重要性的比例高达71%，甚至高于对国际组织的认同[2]。

本文的“公众”不囊括NGO、社会团体等非权威组织，不采用“公民”一词在于承认公众的群体性及其行为。因此，“公众”意指单独个人或多数众人。阿尔弗雷德·阿德勒（Alfred Adler）的认知理论主张，人的行为源自社会方面的动力更具有决定性，且人的行为塑造于其所生活的社会文化环境和相关外在因素。也就是说，以认知为基础，个人对于自我的认识、对世界的看法或者对社会的期待等都会影响个人的行为，更甚之，影响其所生活的整体周遭。因此，公众积极地、成功地参与应对气候变化，先决条件应然为信息的获取与运用，即认知的可能和程度决定应对行为的可能与程度[3]。《气候变化应对法（征求意见稿）》（2012）总则列明“公众参与原则”，并于第七章专门规定“提高全民的气候变化科学素质，增强全社会节约利用资源、保护环境和气候的自觉意识”。“全民”“全社会”参与应对气候变化的紧迫性不言自明。公众的气候风险认知直接影响个人应对行为的选择，其气候变化意识更是直接决定对气候变化政策的态度。如何理性地反思和重构我国气候变化应对公众与面向的规范路径仍需要谨慎对待[4]。

1 气候变化的公众认知解构

现有气候变化公众认知的研究以类型化的分析方法予以梳理，可以大致概括并类分为：以特定人群或特定学科为研究样本，将政策优化的途径归于注重样本差异性和特殊性而开展气候变化教育与气候变化信息传播;以特定行业为研究视域，描述气候变化的科学态征;以国别或国际为对比研究的范畴，揭露气候变化公众认知的现状以及公众参与意愿与行为表现。这其中存在多个相似或相同的识别因素。

1.1 气候变化公众认知的途径

环境心理学认为，个体行为与周遭环境存在相互影响，并将这一过程称之为信息交换。感知——输入过程，从环境中提取和接收相关信息;认知——输出过程，以感知为基础，对环境的识别和理解;行为——输出后过程，以认知为基础，对行为的选择和行动[5]。就气候变化而言，公众一般从以下四个途径认知气候变化：一是经验，或称实践。根据IPCC的定义，气候变化适应行为正是人们在气候变化影响的脆弱性下适应地选择生产或生活方式[6]，一种本能地信息觉察[7]与行为选择。气候变化感知与适应行为存在双向作用关系，感知成为行为的心理基础，且程度呈现出正相关;而行为成为感知的先验。农业作为自然气候依赖性产业，极其容易受到气候变化的影响。事实上，具有更多生产经验的农民更为关注气候变化，也更为主动地采取适应性行为应对气候变化[8]。这也证实感知程度与环境变化程度、环境对生活影响程度正相关的结论[9]。二是舆论。公众了解气候变化依赖于媒体的信息传播。以美国为例，二十世纪八十年代末九十年代初，媒体争相报道全球气候变暖议题与现象，美国公众对此的关注因而达到巅峰。舆论变相激励公众能够或准确识别气候变化风险，也一定程度上左右公众的政策倾向与个人选择[10]。亦即，公众理解气候变化以针对性的传播对策[11]为基础和高效的气候变化科学传播体系[12]為前提。公众参与应对气候变化的态度、参与意愿及信心、行为参与度[13]都关涉媒体的传播。客观科学解释下的气候变化知识与主观自觉感知下的气候变化认知达到一致的情形下，相关公共政策和个人行为的选择才具有更高程度的接受性。三是教化。借助环境教育，将作为主要污染群体的城市公民[14]、作为新生力量的学生群体[15]等列为教育对象，不仅开展普识性的科学知识教育活动，而且宣导国内外、国际上气候变化应对行动或政策，还注重培养人们减缓或适应气候变化的能力[16]，摒除文化偏见导致的高知分子消极应对的现象，破除对气候变化影响可持续发展与国家安全方面简单认知[17]的困境，形成公众参与气候变化应对的普遍意识，促进公众参与气候应对的普遍行为，是国际上的共识性选择。这是一个自上而下的知识传输、观念塑造或能力培养的过程。四是规范。从心理学的角度来看，人们做出价值判断——好与坏、适当或不适当、可接受或不可接受以及正当性或不具正当性等均是立足于感知基础，这一基础则是由社会规范（包括政策、国际规约等）所构建的。

1.2 气候变化公众认知的误区

全球气候变暖的主要成因在于人类活动的失范，特别是燃烧煤炭、石油以及其他化石燃料所导致的二氧化碳及其他温室气体的大量排放，对于这一点科学研究具有较高的共识。除却科学化的认知和科学性的论断，人类自身也普遍赞同气候变化是一个可感知的存在。至于是否应当限制公众的碳排放行为？是否有权或应当参与气候变化应对？由于公众参与气候变化应对这一议题本身在社会事实领域具有复杂性以及气候变化风险的不确定性，较之显见的、急迫的政治冲突、经济动荡和环境污染等直接影响公众生存和发展的议题，被有意置后或漠视。因此，目前气候变化及其危害在公众的认知里并非处于举足轻重的地位，这一点根因于气候变化危害的隐藏性。公众在原因和危害程度方面的认知、环保意识和环境问题关注度等显著影响其减排行为，存在关注度、危害认知、保护意识效用递减的现象[18]。根据《2010中国综合社会调查（CGSS2010）》数据显示，与经济、教育、医疗等社会其他问题相比以及与空气污染、生活垃圾处理等环境资源其他问题相比，我国公众均认为气候变化没那么重要。这一结论同样适用于发达国家的公众群体[19]。

即使公众认为气候变化具有优先性的地位，他们在行为选择之时缺乏合法性和合理性的价值考量，过分注重个人利益和经济效益，忽略应对气候变化的公共福祉需求。个人可选择的承担减排责任的行为包括使用可再生能源、提高能源效率以及限制机动车使用等，公共政策和法律文本也往往从上述方面制定鼓励性条款变相规制人们的日常行为。实际上，相较于限制个人化石能源使用而征收碳税这一涉及自身经济利益的政策支持[20]，公众更情愿为减缓全球气候变化转变个人行为的方式局限于使用可再生能源和提高能源使用效率。也就是说，公众的政策或行动认知和支持行为会出于成本收益的考量[21]。

实际上，多数研究表明，公众对于全球气候变暖成因的理解缺乏科学基础。近年来，关涉气候的热点词汇纷繁复杂、层出不穷，一方面气候、环境风险确已上升为经济、社会发展的主要障碍，另一方面焦躁、堪憂的政治家、科学家心态显露无疑，这已然对公众筛选和甄别信息的能力提出要求。多数公众在这样的混沌状态下，难以准确判别因果。公众只是大致上、话题性了解全球气候变化已然带来严重的后果，因此往往错误地将“雾霾”“臭氧层空洞”等“怪罪于”气候变化。美国也曾有调查显示，分别存在50%、66%和70%的美国民众错误地认为核能电厂、有毒废物或是气溶胶喷雾罐也是全球变暖的诱因。整体而言，公众对于气候变化成因的有限了解，导致错误归因，进而引发可能错误的行动应对。还有一种可能，在社会行动具有高度一致性之时，尽管存在错误归因的事实，还是能够带来正确或尚且称之为适当的行为选择。

2 公众参与气候变化应对的阻碍分析

《中国公众气候变化与传播认知状况调研报告2017》指出，“每一个公众，每一个家庭，都是促进低碳社会深入和造就低碳社会的根本驱动力”。在环境治理新范式、国家治理新环境以及国际合作新形势的催生下，涉及公共利益的政策制定或决策选择中公众参与的呼声愈发高涨，公众参与制度的设计和嵌入被推上风口浪尖。我们需要认识到规范公众参与应对气候变化是对气候变化社会事实面向的确认，亦即气候变化所带来的自然生态数据变化需要依靠科学技术手段予以控制，气候变化所引发的社会秩序波动则需要依靠法律规范予以限制，甚至科学手段的合理性也应当置于法的价值判断之内。

2.1 气候变化应对的“知识暴政”

气候变化在起因、后果与发展趋势上都存在一定的科学不确定性。首先，全球气候发生可感知、可测量的温度上升，以及引致的可显现、可观察的冰川融化等后果，都存在一个时间维度的累积和空间维度的交织。意图划定确切的当代人某些特定行为的成因分量几乎不可能。亦即，人类活动到底对气候变化的负面影响有多大，无从确证。其次，以开发新能源、减少使用传统化石燃料等弱化碳足迹、加强碳减排为途径的科学或规制手段，对于全球气候变暖的遏制是否存在相当的效果，也未有切实论断。也就是说，我们所设定的行为规范，是一种尝试，饱存着我们殷切的希望。近年来，减缓气候变化的重要策略与行动着力于发展可再生能源。然而，可再生能源的选择与发展涉及错综复杂的科技风险，其影响范围也并非仅限个人，是一种更具广泛性的社会风险层次的判断。

从福柯的知识社会学的意义上说，是少数人借助所谓的“知识”对人们行为强制性地进行分类和定性，是一种知识主体所导演的“真理的游戏”，是一种通过知识权力对人身体进行规训的“惩罚技术”。这种“惩罚技术”粗暴武断，不需要征求民众的意见，凭借专家们的知识单方就可作出，带有强烈的“知识暴政”的色彩[22]。科学应对甚至限制了公众认知的可及性，进而限制了公众参与的可能性。面对充满不确定环境风险与复杂多样的环境知识与信息，传统政策过程独尊科学家的咨询与判断，以及单向且线性的风险评估与决策模式，已经遇到相当的瓶颈。尤其环境知识生产具有多样、复杂与不确定等特征，环境知识生产的系统性歧视及轻忽处理公共意见以及公众参与对于知识间隙甚至鸿沟的弥补，往往会忽略一些现有科学未能掌握的问题，并在有意无意间排除特性形式的信息。如此，公众的知识生产过程的前端基础和终端输出都被排除在科学决策之外。

2.2 气候变化参与赋权尚有缺漏

2.2.1 宪法环境权尚未确立

在不存在专门的应对气候变化立法的情境下，公众获得其中的参与权能仍还需要以基本环境权的推演为路径。因此，基本环境权成为气候变化应对的赋权基础。“民法典”诞生前后，环境法学者多次提议，借此契机确定私法范畴的环境权。然而，《民法总则》最终仍旧采取了保守的策略——原则性地述明“义务性权利”。既然私法范畴并未施与基本环境权确切的“名分”，可否另辟蹊径转向公法范畴，通过对基本权利或诉权的解释，衍生出确切的基本环境权呢？首先，环境权入宪一直是环境法学者近年来不懈努力的内容与方向，尽管这一努力尚未变现。换句话说，环境权还不是公民的宪法基本权利之一。同时，宪法第九条第二款所规定的国家资源合理利用以及第二十六条规定的国家环境保护的两项职责不适宜直接定性为是环境权的一种异变表达。也就是说，应当作为公民基本权利的环境权并不存在宪法基础。由于缺乏宪法性环境权，学界在讨论气候变化对公民生命、健康所带来的危害或威胁时，倾向于借助于健康权等基本人权的救济来应对气候变化给生产、生活带来的可见的损失。实质上，公民基本环境权不应当被后置为损害救济权。救济权利和程序的启动需要以实害后果或可预测后果为基础，然而，气候变化不管在科学事实还是社会事实层面已经客观存在，气候变化所带来的危害却不得足够即时显现，无法被当然纳入救济权的关照之内。其次，刑法规定的“破坏环境资源犯罪”主要保护对象多是“物”，多数出于国家财产权回复的考量。因此，不论是立法目的还是具体条款，少有提及对公民基本环境权益的保护。《环境影响评价法》第一次提出了“公众环境权益”。该法第11条第1款对公众参与情形、时机以及形式做出规定。然而，公众环境权益在学界未对此给予通说的情况下，实务界更是对此难以界定，到底这一权益的内涵外延几许，未有定论。环评法当然无法确切解释公众环境权益这一概念。此外，《环境保护法》也没有规定一个一般性的实体性环境权，只是在第五章“信息公开和公众参与”规定了获取环境信息、参与和监督环境保护的权利、举报的权利[23]。

缺乏宪法性环境权，加之环境基本法和专门环境法也未对这一权利给予确认，无法以这一基本权利[24]为本，衍生出具体的环境权、气候变化应对参与权等权利基础，更无法形成气候变化应对诉权的请求权基础，阻碍了气候变化应对法律体系的自我成长与完善，也因此公众参与气候变化应对实际上缺乏直接的法律基础。

2.2.2 公众知情权限制

大部分普通公众所确知的科学真实，并非来自于直接的经验或过去的教育，往往是传播媒体所营造的那样。这般的科学事实经过主观价值筛选、过滤，也经过特定语言的装饰、加工，不能说有失偏颇，确有想象成分。气候变化的科学不确定性恰恰增强了议题的可讨论性与信息的可塑造性。从社会结构途径、“认知—态度—行为”途径以及文化途径[25]叙述社会网络与个人定位、心理态度、信念和价值对于公众政治参与行为的连结与影响。公众的政治态度根植于社会结构之中，社会结构形成于律法规范之下;而规范还以一种特别的形式塑造或强化公众的价值观或行动信念：权力规范施予正向激励，责任（义务）规范限制消极不作为。尽管政治参与和公众参与气候变化应对存在本质上的区别，但是对公众个人行为有着相同的运作机理和相似的规范路径。

根据《环境信息公开办法（试行）》《政府信息公开条例》等信息公开专门法规，以及《大气污染防治法》《水污染防治法》等污染防治单项法规，针对依职权主动公开的主体和内容的规范，适用于应对气候变化领域都显得局限。政府应当主动公开非法排放污染物并造成严重污染的企业名单，列入名单的重污染企业被强制要求公开公司信息以及排放信息。首先，“温室气体”还未认定或界定为污染物，自然排除在信息公开的内容之外;其次，未被列入责任名单的企业并不意味着不承担信息公开的责任。当公众申请公开之时，其应当依法披露相关气候变化风险信息。法律上对上述两者均未作出确认。此外，我国现已建立的信息公开体系中对于途径的规定始终缺乏适应性的考量。公众除通过依法申请的手段“参与”信息公开外，并无他法参与气候变化风险信息公开的权利和途径。气候变化风险信息获知的可能和范围几乎完全依赖于政府或企业的主动公开，这一阶段已经削弱了公众对于气候变化风险信息全面获知的部分机会;再者，气候变化风险信息获知的途径选择往往面向的不是受众，这又使得公众获知的准确性大打折扣[26]。气候变化以及应对气候变化信息公开显然更是处于不完善、不全面、不便利的样态。总而言之，气候变化教育权、公众传播权，甚至公众知情权、参与权等赋权规范虽然已历经多年发展依旧难以覆盖或回应现实需求，更甭谈进阶的公众治权。

2.2.3 气候变化的教育落实不力

起步于1973年的中国环境教育，历经四十余年的发展，几乎已经呈现出多层次、多形式、多渠道的体系样态[27]。这可能只是一种应然论断。实际上，环境教育忽近忽远、亦近亦远。谓之近，因由其已经成为法规、政策“信手拈来”的文字之一;谓之远，于普通公众而言，环境教育并未给予足够的关照。同理，在气候变化教育还停留于应然体系构建的实际下，公众所理解的气候变化多源于媒体的话题营造，鲜少与生活、生产相联系，是一份没有灵魂的气候变化认知。作为冰川融化、海平面上升的直接受害者——北极熊[28]被过多地与气候变化相联系，以至于遮蔽了气候变化对于其他生物，甚至是对人类的威胁。事实上，气候变化并非局限得存在于人烟稀少的北极，而是普遍存在于人们的日常生活。缺乏对生活的渗透理解，难以切实培养和提升公众的气候变化应对意识。

目前，以“北大法宝”的检索结果为准据，中央层面，我国尚不存在法律法规位阶的环境教育法规;地方层面，以“环境教育”为题的法规有3部，即《宁夏回族自治区环境教育条例（2019修正）》《洛阳市环境保护教育条例（2015）》《天津市环境教育条例（2012）》，其他检索到的16部地方性法规仅是概括性规定在环境保护、污染防治、垃圾分类管理、国家公园与自然保护地建设、生态文明建设等领域以及1部公众参与条例应当落实环境教育。2010年施行的《青海省应对气候变化办法》作为唯一一部以“气候变化”为题的地方政府规章，也仅仅一条针对宣教的规范。气候变化教育与环境教育存在交叉，不过，前者更多面向可持续发展理念的灌输与技能的教、授，后者主要回应污染治理的现实处置。

2.3 气候变化的公众责任意识淡漠

調查显示，尽管我国占比76.6%的公众同意全球气候变暖存在危害，还有19%的公众对于有害性或有益性无法给出答案[19]。这接近五分之一的样本揭示了公众对于气候变化的不科学认识，对于气候变化危害性的认知并不充分、不肯定。应对气候变化本质上应当以公共利益为根基和主流，但是从美国公众广泛不愿接受人类活动的主因性，进而宁愿选择支持使用可替代能源的政策，也不愿选择支持征收碳税和减少个人化石能源使用政策，这样的政策选择态度和个人参与态度表明，公众还是偏颇地认为气候变化应对措施中的减缓政策意味着对个人经济效益的损耗，而公众的选择总是印证着经济理性。

公众参与作为应对气候变化工作的原则之一，在气候变化科学决策固化的排外性笼罩下，公众所能付出的能力往往仅限于个人消费模式与生活方式的转变。依赖于个体自觉行动的鼓励性规范往往也由于缺乏相应的责任规范的倒逼沦落为一纸空文。面对减缓和适应的各项措施，公众似乎只能秉持着观望的态度。长此以往，难以形成公众负责任的价值观念以纠正行为选择，更难以期望公众形成无意识、内在的行动自觉。

2.4 公众参与决策的非组织化倾向

公众参与能力一直是公共行政领域在探讨扩大公众参与议题上忧虑的问题，当公众缺乏决策相关的专业知识之时，公众与政府之间必然产生冲突。因此，对政府而言，公众参与的先决条件也就是公众自身具备基本的参与知识[29]，若非如此，那么某些情况下，不纳入公众参与，决策将会变得更容易且更单纯。这就是所谓的“无知是最理想的境况”（Ignorance is bless）。

非组织化公众的参与总是存在多重、多样利益的矛盾与妥协，包括环境利益、经济利益等，公众内部利益协调的成本增高、难度增大，而环境公共利益的非排他性，致使部分公众做出“搭便车”的行为[30]，相应削弱了公众参与的能力。此外，客观上，气候变化、环境治理，以及风险社会相关的知识层次是普通公众难以达到的，公众或许难以获取决策相关的信息，或许难以处理获得的决策相关的信息，决策过程中还牵涉利益平衡等社会性问题，公众根本上难以应对生态环境治理的高科技性和利益多样性。

3 公众参与气候变化应对的规范建构

公众参与一直处于权威政府主导的语境之下，不论是环境影响评价听证会还是环境规划征求公众意见的程序。这些程序公众都无权主动提起，其参与过程中的角色也较为被动。欲从根本上改变这一局面，可以借助于行为意向因素。行为意向是未来实际行为的最佳预测因子，而此意向可以透过个人对该行为的观念态度、主观规范和自觉控制来决定。因此，公众参与气候变化应对尤其需要建构一条主动化的路径，而这条路径的奠基石则是规范供给的认知体系构建。此外，现下讨论宪法环境权的确立，不在于其可诉性的确认，这必然还有一段很长的路要走，而是在于宪法环境权[31]的附随功能。在气候变化应对法律规范缺失的情况下，虽然环境保护与气候变化应对的规范路径在基本理论和制度构建上都存在差别，但是宪法环境权的确立将未足以威胁公众健康权、粮食权等基本权利却极有可能造成严重危害的气候变化风险划入可规制的范畴。而对抗不同风险存在共同的原则，即减少人群的脆弱性、提高风险感知[32]。

3.1 公众参与气候变化应对的知情权保障

不论是2006年台湾“行政院”环保署提出的《温室气体减量法（草案）》还是历经九年“立法院”的审议阶段通过实施、更名后的《温室气体减量及管理法》，“教育宣导与民间参与”未予改变，其共同目标在于强化公众对于气候变化的意识以及应对措施的认知。如此可见环境教育与公众参与的紧密联系。2008年，台湾地区将环境教育纳入九年一贯重大议题，其旨在促进在校学生的环境觉知与敏感度、环境概念知识、环境价值观念与态度、环境行动技能与环境行动经验，使之成为具有环境素养的公民。随后于2011年正式实施《环境教育法》，立法目的则在于培养公民与环境学习群体，并以此促进社会可持续发展的终极目标。2018年，联合国教科文组织（UNESCO）提出，积极推动“气候变化教育”成为“可持续发展教育”计划的一部分[33]。气候变化教育旨在帮助人们了解和解决全球气候变暖所带来的问题，培养气候素养，塑造负责任的态度和指导有效能的行为。

3.1.1 公民教育：选择纠偏与行动自觉

任何社会都具有特殊的整治制度和社会结构，因而需要相应的公民教育，以培养适合其政治和社会型态的未来公民，以维系政治社会的稳定和发展。民主国家的政治社会建立在主权在民、政治平等、多数决定和民意政治等原则基础之上，这些原则均共同指向“人民理性、负责地参与政治过程”的前提。因此，民主社会必须建构一套“培养其成员有能力且有意愿参与创造彼此共享的社会”的教育方式，也就是必须要透过公民教育，提升其成員参与民主过程的能力和意愿，使得公民能够成为负责任的决策者，并愿意以理性、沟通、妥协的方式，形成共识，解决问题，以促进整个社会的改良和健全发展。公民教育又称发展教育，“发展教育”对大多数人来说还是个陌生的名词，对于发展教育最早的清晰的概念是联合国1975年给出的定义，即“发展教育”关注各国经济与社会发展中的人权、尊严、自主及社会公益等活动;鼓励思想交流及汇集，并行动起来以推动社会改变;塑造一个较合理和公正的社会和经济秩序。

公民教育的全球化解构，不当将公民教育等同于思想政治教育，更不能等同于统治阶级的思想奴役手段，应当以“责任”为出发点和落脚点。责任是一种态度，也是一种行为模式。究其全球气候变暖议题下的主要作用路径，应当充分发挥其价值形成的情感教育功能。“认知—态度—行为”途径下，价值观与态度是连接认知与行为的桥梁，前后两者的合理性转化则完全依托于教育这一中间介质。尽管气候变化是多数人共同作用的结果，究其国别之间固有的差异性，难以且不能具象跨国界的公众参与气候变化应对的统一行动。此外，群体责任总是不能追溯到某个特殊的个体，但是气候变化除外。它实际上是时间和空间维度内每个人的责任，只是这个时间维度过于宽泛，使得更难将责任归因于那些与造成破坏的时间距离久远的人身上[34]。无可否认，尽管无需追溯到过早，甚至追溯“历史责任”只能成为一种愤懑的讨论与谴责，这一“回溯性”责任的存在和必要性还是应当得到正视。个人总不是生存生活于真空之中，其“社会性”与“延续性”注定从先辈们处有所继承，其存在方式也一直与祖先们共通，因而全球气候变化的结果溯源，应当认知并承认共同、累积的集体责任形态。

3.1.2 气候变化教育：认知充分

气候变化教育的基本目标与架构可以参照环境教育目标与布鲁姆教育目标分类法（Blooms Taxonomy）：一是情感领域与公民教育重叠关于价值观与态度的型塑;二是认知领域对于气候变化科学知识、气候变化议题参与以及气候变化行动与法律规范的传导;三是动作技能领域对于主动应对气候变化的个人、合作与参与行为的指引。气候变化教育的实施原则强调整体性与终身性、科技性与参与性、可持续发展性等。在气候变化教育领域，美国社会普遍认同“学校教育对于培养明天的消费者和决策人具有重要的作用”[35]。需要指出的是，气候变化教育不应当只注重学校教育。非正规的气候变化体验式终身学习模式，即气候变化宣教应当面向所有社会公众，尤其应当注重以社区为治理结构的城乡居民。气候变化宣教作为一种参与式的行动教育，依托社区资源可以确保教育行动的开放性和效率性。也就是说，气候变化教育应当以可持续发展理念为基础，建立以学校教育为主，成人教育、社区教育等为辅的全方位、多层次的教育体系。[36]

气候变化教育权应当成为一项实实在在的权利，甚至可以同基本教育权一般，成为我国公民的义务。因此，气候变化教育权的内容应当是具体而丰富的，不应当只是一条概括式或口号性的规范。理论研究和实践证明，如若公民明确知悉相关政策的具体内容，将提升其参与的意愿。如此，在气候变化宣教之中应当加强宣传植林减碳，以期增强公众了解气候变化常识，进而在气候变化应对参与之时取得有效的风险沟通[37]。

3.2 公众参与气候变化应对的传播权建立

科学传播者已经从过去强调公众对科学的理解转为着重公众参与。从权利主体的角度可知，公民享有的传播权利，不只是被动接受和解读信息的权利，更应当主动生产和传播信息的权利（力）。这也与现代社会的信息接入自由不谋而合。

3.2.1 风险沟通的基础

公共性领域充斥着公共议题和事务，它是一个向所有公民开放、由对话组成的、旨在形成公共舆论、体现公共理性精神的、以传媒为主要运作工具的批判空间[38]。公众对于气候变化的认知以及公众参与气候变化应对的行为并非自然产生和自发行动。认知、意识或态度均需要经过培养或渲染才得以形成。勾勒公众全球气候变暖认知图景的途径主要是通过电视、网络等线上媒体，传播信息的主体包含政府、科学家以及环保主义者等多方。因此，在社会事实维度内，气候变化的影响则是间接通过传播媒体与社会沟通对公众的气候变化风险认知产生作用，个人经验对整体认知产生影响也是如此[39]。气候变化肇因于广泛的人类不当生产和生活行为的社会事实具有相当的说服性，再者借助假定气候变化本身具有充分的自然事实基础，应对气候变化本就依赖于所有个人的共同行动。这样一致的行为难以依靠直接、简单的强制或威慑加以实现，只有以信息传播和获取为基础加以引导、沟通和协商，使得全社会形成行为自觉。物质传播需要介质，气候变化信息的传播亦然。茶余饭后的人口相传往往比科学家或官方的科普宣传，对于一般公众来说，更具有说服力。前者现下集中表现为微博等大众媒体的“闲谈”，其所传播的信息与生活更为贴近，因而增加了信息的可接受性。一定程度上，传递信息的人至少与信息本身一样重要或者更重要。此时，构建气候变化的社会事实面向，从非科学的层面认知气候变化风险，更需要公众广泛而有力的沟通，以形成气候变化应对的集体意识[40]。

3.2.2 信息供给的补足

共治体系依然坚持政府主导、单中心的范式，只是更为强调非权威主体的参与，在信息数据治理时代，则几乎取决于信息产生或称知识生产的多元性[41]。信息孤岛导致的信息闭塞，往往成为公共治理难以有效、及时回应实践需求的根本原因。某种程度上，公众参与气候变化的传播权是宪法言论自由权的异变与衍生。公众信息传播权具有一定的基本权利基础。除传统强调言论自由权利范畴内关于气候变化议题的讨论、气候变化行动的监督等权利外，公众参与气候变化应对从程序性权利向实体性权利过渡的一条蹊径则是信息接入自由权利的沉落。构建气候变化信息共建平台，除传统的对于企业、政府环境信息公开苛以义务，还应当强调公众的主体性，尤其是个体化公民或公民群体的主体性。因此，对于牵涉推广可再生能源使用等决策，应当确认公众参与的有效性，即自发性收集、分享和讨论的气候变化信息应当有机会进入科学决策的考量之中，成为科学决策知识生产过程的部分来源和基础。公众参与共建信息平台补足了气候变化信息生产的主体缺漏，并且公众的主人翁意识与主体性行为也增加了气候变化风险沟通的可能。

3.3 公众参与气候变化应对的参与权再塑

3.3.1 参与形式的拓展

气候变化应对法的暂时性或长期性空缺，公众参与气候变化应对的法定情形、方式可以参考使用新环保法所规定的内容。然而，尽管环境保护法律规范已经吸纳预防原则，公众参与气候变化应对的情形因由气候变化后果的极度后显性，以防范于未然的态度指导则其范围应当有所扩大，其侧重与方式应当有所选择与扩充。

气候变化公众参与的形式可以部分吸纳德国经验，进行本土化改良。德国的公众参与可以类分為正式与非正式参与，区别在于形式的法定性与非法定性、单一性与多样性。同时，从行政层级的角度，德国的公众参与方式在国家、地方各级之间也有区别。正式参与的规定也特别指出应当针对城市、农村地区的特性区分对待。非正式参与则是主要借助新兴媒体、圆桌研讨会、市民专家小组等形式开展，注重沟通协商和论辩性。因此，我国在规范公众参与气候变化应对方式时，顺应扩大公众参与的浪潮，应以非正式参与的形式为主，同时，注重参与主体的自身属性，构建共同但区别的参与规范。

3.3.2 参与组织化

公民科学作为公众参与多元形式的一种，强调公众参与具体科学知识生成过程的主体性。此处的公民泛指没有正式科学背景的个人。公民参与到原本属于专家或政府主导下的科学知识生产的活动之中，动机多在于个人旨趣或自我防护，且一般都具有群体性特征。科技近用性的增加、传播与社群网络的发达，信息收集整理能力的提升，使得公民科学成为可能并愈发丰富[42]。

官方公布的空气污染数值难以回应地方居民的生活经验与感官体验，也无法对应地方居民所担忧的工业复合污染事实等现象时有发生。台湾社区空气污染监测公民科学的诞生与发展则成为可考究的路径。公众参与表现出积极行动，与社区发展存在唯一正相关[43]。社区化参与空气污染监测则不是简单协助当地社会扩充事实基础与科学能力以对抗或刺激行政机构与企业不愿负责防治污染的行为，更对科学技术的转化产生影响，包括促使环境暴露与健康信心有更好的联结产出、强迫管制机关重新思考标准、举证责任以及安全值设定偏差等问题、敦促专家寻找新的科学方式与模型，来取代原本以特定种族阶级为基准的标准，以及促使科学实践与技术创新必须考量正义、永续与健康等价值[44]。社区小尺度的地方监测数据，提供不同于官方的咨询诠释，成为地方掌握环境现况以及推进环境治理行动的最佳利器。这种合作模式，具备了公民与专家协作的资讯产生雏形。在空气污染治理运动中，环境正义团体开始联结许多过去未能触到的社群，如提供调查方法与仪器运用的技术者、提供对抗性科学论辩的跨领域专家、研发APP监测运用的资讯专家与开源社群等，慢慢发展出志愿网络与微型的支持系统，而使得公民科学有机会撬动政策议程的设定。同时，公众透过参与可以获得和提升气候变化应对等社会事务处理的能力，参与还伴随着认知、态度和行为上的转变。所以，公众参与应当更好体现“众”的意涵，即不仅依赖于群体的合作行为对于个人行为的加强和支持，而且期待群体的个体行为产生的涟漪效应。

4 结 语

规范并非经由生活经验内化为本身的认知，因此，“规范—行为”间应然的推演与连结似乎存在缺陷。从压制型立法模式向回应型立法模式的转变，承认民间自治秩序的正当性，恰恰可以填补这一间隙。后者本身也存在对于公众参与法律原则的强调。再者，“规范引导行为”所牵涉的规范多数指向义务性规范。义务性规范借由法的强制作用形成个人行为的桎梏。之于权利性规范则可以依赖法的指引、教育作用形成个人行动的自觉。以强制规范确定公众参与应对气候变化的法律责任时机尚未成熟，这也是现阶段的一点妥协。确需认识到的是，公众参与是一把拥有两面刀刃的武器，应当被妥善对待和限制使用。只有在法治轨道上，以公众为主体的社会公权力才能充分发挥其于国家公权力的治理填补功能[45]。

（编辑：刘照胜）

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Rethinking and reconstructing public participation in climate change response

ZHOU Xian CHEN Demin

（Law School， Chongqing University， Chongqing 400045，China）

Abstract The global climate governance can not be realized without the public individuals scientific knowledge on climate change， the publics participation in the cultivation and improvement of their quality for norm cognition， and furthermore， its realization has much more reliance on the public individuals cognition based spontaneous and normalized coping behavior against climate change. From the angle of environmental psychology， the structure of the publics cognition of climate change and the source or basis of it consist in four aspects， namely passing on experience， shaping public opinion， ‘transferring via education and guiding by norms. There exists a conventional agreed obstacles and difficulties for the public to participate in making a response to climate change， particularly， in terms of the interpretation of the perspectives of cognition， it is hard for the public to have a clear understanding on the objective urgency of climate change or to identify the scientific cause of climate change， and thus to handle it properly， and also it is even harder for them to make judgments on the selection of and support to public policies throughout their participation. Therefore， based its logical line of thought on theory of cognition， attitude and action and the theory of norm guided behaviors， this paper has constructed a route through which the public participates in making response to climate change in an initiative and responsible manner so as to solve the norm puzzle faced by the public participating in making response to climate change and to address the general difficulties faced by the same as well. More specifically， by establishing a ‘cognitionsupply system which is based on two aspectscivil education and education on climate change， and three levelsknowledge， emotion and skills， the imperfect system for information disclosure， the publics incapable of participating and the defect of not being in a right time to establish legal liability for the public to participate in making response to climate change are made up for and the knowledge basis， emotion basis and qualification basis for the public to participate in making response to climate change are well consolidated. By establishing the right for the public to disseminate information on climate change， we intend to correct the fault of a oneway and linear information disclosure， remove the obstacles that result in a passive and postponed public participation， improve the possibility， initiative and effectiveness for the public to participate in making policy decisions on climate change and confirm the power of discourse for public risk communication. By expanding the route for an informal and individual public participation， limitations in terms of the knowledge and capability for public participation in this regard are urgently dealt with. Moreover， by establishing the rights and efficacy for those informal and systematic participating acts performed by public individuals， the potential deviation in interest orientation for scientific countermeasures and information dissemination are corrected and the connection between public awareness and scientific data are strengthened while the costs for communication and policy implementation are reduced， which also creates perverse incentives for the publics independent consciousness of participation.

Key words public participation; climate change response; norm cognition; climate change education