论环境风险治理转型

摘要 随着风险社会的来临，环境风险治理成为新课题，这是包括法律、公共机构、社会等使权力具体化的决策过程，且以整合的方式，通过广泛的行动者和利害关系人处理各种环境问题。论文认为在经济与科技理性独大和公众风险感知对专家知识提出质疑之后，信息扭曲、隐匿和程序参与及正当性不足正成为传统环境风险管制的最大挑战。制度逻辑正促使环境风险治理模式发生变革，应充分阐释环境风险治理的行政权正当性基础，基于合作国家的行政法治理念，以参与为基础的公私协力正成为环境风险治理的新模式，新模式是通过广泛的行动者与利益关系人处理环境问题的协同机制。在治理模式转型之下，通过提升国家立法主体与行政主体的政策制定能力、市场主体的创新能力、社会主体参与的知识与能力等来形塑环境风险治理的结构。在制度建构上，应当反省长期以来技术与行政官僚的风险治理权威决策体系，在突破公私藩篱的基础上，推动科学民主化与扩大科学知识审查社群，以“生态现代化”为进路，就各种不同公私协力的类型来做不同的制度设计，通过风险交流与信息透明提升决策效能。其要旨在于，政府、产业和社会基于合作的参与，达成法律与政策目的。总之，在社会转型及风险多发的时代背景下，环境风险治理应当由传统的官僚、阶层、修补式、个别式、中央集权的命令控制路线，转变成强调预防、整合、参与、协商与弹性的公私协力模式。

关键词 环境风险治理;风险建构;科学民主化;公私协力

中图分类号 D912.6   文献标识码 A   文章编号 1002-2104（2019）10-0037-06   DOI：10.12062/cpre.20190524

环境风险已是当今人类社会面临的重大问题。环境风险对人类的生活方式，社会的运作形态造成很大的冲击，并且由于其影响规模与结果的不确定性等，人们必须通过有效的行动作出因应。面对环境风险所带来的不确定性及损害，国家对风险的规制应当有不同于传统规制模式下的考量。这是对国家行政能力的考验，更是对法律的权利义务与责任设计能否因应环境风险的考验。近年来，我国多发的邻避事件揭示出传统的管制模式——環境决策由专家评估与行政官僚决定——正遭遇挑战。传统的管制模式是一种让民众事后知情的模式，在这种模式下，协商和沟通不足，因而不能为邻避事件提供有效的解决方案。环境风险治理面临多重困境，转变传统的风险治理模式，需要探究风险治理的行政权正当性基础。相对于传送带模式与专业模式，参与模式能够为环境风险治理转型提供可靠的法理与制度支撑，并通过公私协力的方式来实现。

1 环境风险治理的三重困境

近年各种具有邻避性质设施的建设所带来的环境风险威胁，促使当地民众反思经济发展与健康、福祉、公平之间的关系，并强烈要求此类环境决策和行政程序中的民主参与。一方面基于经济与科技理性独大的发展中国家逻辑，另一方面公众的风险感知对专家知识提出质疑，使得风险决策程序的正当性面临改革。在这两方面的影响之下，附以公部门在管制能力上的不足与社会信任解体的压力，传统的环境风险管制模式正遭遇前所未有的挑战，环境风险治理的困境对社会治理思维与治理方式提出新要求。

1.1 经济与科技理性独大的发展逻辑

起源于重商主义与殖民主义思维的当代西方工业社会所形塑的工业现代化是风险社会的根源。工业现代化进程中所蕴含的工具理性逻辑、开发主义意识形态在全球化经济竞争中更加凸现化，这使得风险规模与不确定性在今日远超出控制思维发展的工业革命时期。相较于西方发达国家，我国工业化进程在短短数十年内完成，生产要素的大量投入带动了资源能源的消费[1]，以致在经济发展与科技理性的驱动之下，并未有成熟公民社会养成的传统，社会批判与制衡受到压制。强势的经济与科技理性凌驾于弱化的公民社会之上，这就使得具有重大环境影响项目建设的环评制度与程序不断受到政治与经济力量的扭曲与干涉。

具有环境风险性质的设施或土地使用，常会形成邻避设施。虽然专家或技术官僚认为这些建设项目或土地使用方式在技术与社会政策上没有问题，但却受到项目所在地居民的强烈反对或抗争。这些环境风险设施或土地使用除了具有可见性的环境污染或生态破坏外，还常常伴随着环境损害的不确定性——环境风险。在环境影响评价制度的运行饱受批评与环境决策的高度争议背景下，大部分邻避抗争是由于专断的经济与科技理性决策模式，以及地区居民缺乏表达管道等而引发。有论者指出，这是政府的“嵌入式决策”在寻求短期效果的同时阻碍了制度化治理的实现，进而损害了公民对政府的信任，即环境法律规则（环境影响评价、信息公开、公众参与）“悬置”于行政决策之外，政府权力运作的短期性和随意性，形成并日益强化“信权不信法”的认知[2]。一旦科技与行政官僚或开发者没有与项目所在地居民作好风险交流，再加上对风险知识的理解与接受程度不同，以及基于社会价值的选择偏好，很容易导致邻避抗争发生。

杜健勋：论环境风险治理转型

中国人口·资源与环境 2019年 第10期1.2 公众风险感知对专家知识的质疑

我国当前仍处在一个专家化、科学化的时代，面对越来越繁复的社会事务，政治家通常是掌握管制权的技术官僚，且通过专业治理掌控国家机器。基于不同的立场，政府及技术专家与民众对于风险有不同的理解，前者更多的是从制度的层面来定义，后者更多的是从文化与社会结构层面来“建构”风险，有学者把这两种风险认知模式归纳为“理性/规则”模式和“经验/直觉”模式[3]。民众的经验/直觉风险感知是“基于时间和空间的联想与类比而发挥作用，通过相似的经历、联想、图像、情感等对风险的最糟糕情景进行认知，从而将环境中的不确定性和威胁性因素转化成情感性的反应（恐慌、担心和害怕），并在情感性反应的支配下采取行动”[4]。在环境风险决策过程中，专家知识有可能为了迎合政治而被操纵，并且以服务地方政策为导向，另外，技术专家在风险评估过程，有可能规避其不确定或不熟悉的模糊地带，结果便掩盖了科学事实与社会价值分殊对于环境决策的影响，也掩盖了行政官僚为达特定政治目的而选择性利用科学与专家知识的可能性。

民众对于环境风险从隐忍到爆发社会行动的转变历程，事实上也是民众风险自觉的历程，科学知识不再被单纯地视为客观事实，而是可以包含主观价值的论述。民众的反抗意识不再仅局限于直接的受害经验，多起邻避事件都是对尚未兴建的项目进行反抗，通过知识与草根力量的结合，将风险感知的时间点往前推移，这些行动关注未来建设项目对其居住环境、财产与健康等权益的影响。官方对于环境规制的态度是一种技术官僚的环境风险治理路线，相信科学与所谓的“事实”可以取代政治参与。然而民众对专家威权与风险有不同的认知，并要求在决策上进行更广泛的风险交流，信息公开透明与程序参与。环境风险治理范式转换的迟缓，造成了国家与民众之间高度的紧张与互不信任的关系。因此，民众参与与程序落实成了决定环境风险治理能否获得社会信赖的关键，甚至成为我国环境法律体系实现从规范建构到重视程序理性的必然性与必要性因素。

1.3 传统管制缺陷及公部门能力限制

传统环境风险管制模式所重视的是上对下的关系，可能会造成信息无法有效传递，管制者与被管制者间会形成互不信任及冲突的关系。

首先，信息扭曲与隐匿问题。当代社会面对的是信息的大量化与分殊化，公部门对于专业的信息掌握有限，私人却保有极大的知识与信息。环境风险治理需要大量信息来掌握当前所面对的情况，在信息掌握不足的情况下，会让使用传统管制模式的管制者花费更多成本对风险进行判断。风险信息交流的缺失会进一步加深管制者与被管制者之间的敌对性，并可能因此产生恶性循环，让管制目的无法达成。

其次，行政官僚必须在保护社会大众健康、风险成本考量与经济社会发展之间进行衡量，这是具有高度复杂与多元的敏感问题。在决策压力之下，行政官僚为取得妥协，经常进行科学与政治统合决策，即一方面宣称其是基于科技理性进行决策而具有绝对的客观性，另一方面，其决策却能迎合某种政策或政治目的。但是，涉及不同价值的环境事务评估决策，是镶嵌在主流的科学范式或社会价值之上的，而科学范式是可以被否证或是发生范式转移的，社会价值也会发生变迁与冲突。因此，环境风险的传统管制模式事实上已经受双重价值层次的影响，在认识论上不能全然宣稱其是科学的与不容质疑的，如果决策一旦稍有偏失，即面临正当性的挑战。

最后，现行具有重大环境影响项目的建设决策程序缺乏良好的公众参与机制。公众参与多流于形式，听证会、沟通会等形式上的参与机制多沦为项目建设单位的政策说明会，全面审慎评估的信息付之阂如，从而缺乏持不同立场利害关系人对话沟通的平台。很多实证分析表明：一方面，环评执行中具有高通过率的环评制度设计;另一方面，环评存在低民众参与以及信息异化的情形。环境风险决策由技术专家通过政府部门封闭作出，表达与参与的程序与实体权利存在不彰的情形，辅之公民社会弱化的发展脉络，这样使得环境风险决策中环评程序理性遭受破坏。

2 环境风险治理的行政权正当性基础

环境风险治理的难题迫使在行政决策时应有不同于以往的判断因素。西方国家多以政党与代表性社团协商为原则进行政治运作，国家将多元利益代表团体吸纳进入国家体系当中，法律与政策是先经过政党与代表团体进行协商并取得共识后的制度外显，立法机关对行政部门的立法授权构成了强大的正当性基础[5]。我国并未有西方国家强大的公民社会力量与历史传统，环境立法过程并不能如西方政治过程吸纳环境保护等多元利益与团体。

2.1 环境风险治理的行政权基本模式

行政权的正当性来源有三种模式：①传送带模式。在传送带模式下，对行政权的控制来自于经选举的立法机关，并且由立法机关监督行政权的行使，行政权的主要任务在于实现立法机关的法律。因此，行政权的正当性来源于立法授权;②专业模式。行政权本身拥有专业的人才与资源，完全可以胜任现代社会专业性的管制事务，专业知识和能力成为其权力行使的正当性基础。这不但要求立法授权的弱化，尽量扩张行政权的边界，以弥补立法的不足，亦要求司法机关权力自制并尊重行政机关的决定;③参与模式。专家与官僚的行政决策不可避免地存在某些弊端，通过民主参与可以避免这些弊端。在实现参与的过程中，可以将原来规制所重视的实体问题推进到重视利害关系人实质参与的程序理性。借由程序理性并结合专业与民意来取得行政权的正当性基础。此外，叶俊荣教授认为Jerry Marshaw教授提出的尊严理论也是行政权正当性的来源，如果无法从正当法律程序与自然法的人性尊严上定义行政权的正当性，决策的正确性并不是行政程序的全部，更深一层的尊严程序价值，如衡平、预测可能性、透明性，以及参与与隐私等，都是行政权正当性的基础[6]。传统代议政治的运作模式，是由立法机关源于民意进行政治决策、制定法律，再由行政部门及其技术官僚依据专业资源执行法律与政策，并在个别议题中提供所谓的正确答案。然而，此种模式的制衡显得相当脆弱，尤其在涉及高度专业、技术性事务时更是如此，在缺乏民主参与的机制下，公民监督政府十分微弱，同时，这种模式会陷入抑制公民团体组织、运作并推动改革的恶性循环[7]。传送带模式的最大缺点在于其“法律形式主义”，涉及环境事务等高度科技关联的议题，立法者无法完全控制行政权的政策空间，包括执行工具的选择、标准的制定、政策价值的次序等。专业模式下的行政权正当性仍然存疑，实证研究业已发现，通过行政机关的专业资源进行的决策往往并不能让人满意。同时，牵涉到专家带来的迟钝、腐化甚至利益关联等，往往会牺牲公共利益，此模式会形成所谓的政府、企业与专家的“铁三角”或俘获现象。

因此，无论是传送带模式（立法授权）亦或专业模式（行政权拥有专业资源），在环境事务决策中尚不足以成为赋予行政权正当性的理由。风险社会结构促使我们反思与批判通过立法授权与专家政治所形构行政权正当性可能存在的瑕疵，转而探寻以公众参与为基础的行政权正当性方式。因此，需要认识到在一个导向程序理性、信息透明、公开及充分对话的正当性基础上，参与模式所追求的是公民的实质参与、风险交流，以及程序理性，这是行政权获得正当性的必要路径。对于环境风险决策而言，实质参与也是重要的制度功能承载，基于此发展趋势，应当构建以公民参与和程序理性的法理念来回应社会需求。

2.2 参与模式的展开及治理工具的运用

基于民主理念的参与模式以及程序正义对于环境风险治理具有重要的启示意义。环境风险治理参与模式是“科学民主化”的理念践行，参与模式承认公民认知科学知识的能力，并因此恢复其认知行动的主体地位，且以公民身份直接或间接介入科技议题决策。这造就了政府、专家与公众相互对话、沟通与协商的机会，一方面可以使得环境类科技决策在知识与事实层次更趋近真实，另一方面也增进了公共价值的形塑。环境风险治理不应被看成是仅与政府或者他人有关的事情，而“应该是公民自己的事情，主动有效的参与应该实现从一元的行政化管理模式到政府、各种社会组织、企业与公众共同参与的社会治理模式的转变”[9]。在市场化、主体多元化、治理网络化和层级化的脉络之下，以参与模式改革的环境风险治理的新工具可以分为基于市场的工具、自愿性协议和基于信息的手段等。

基于市场的环境治理工具可追溯至1970年代，现在已得到越来越多的运用，在环境税费和排放权交易等方面发挥了非常良好的作用。自愿性协议是产业界和公共权力机构在环境目标实现过程中的一种谈判，这种协议包括单边承诺和公共志愿计划等。单边承诺是指单一企业或者产业协会的环境改善计划，并且这些计划是与利益攸关者交流后的结果，是企业社会责任实现的治理方式。公共志愿计划是由公共部门来设定的，通常是确定一些具体的环境绩效标准以及其它的会员条件，单一企业参与这些计划完全是自愿的，虽然会员条件事先达成，并且通常是由产业协会或者一些标准制定机构来设定，但没有强制性。基于信息的环境治理手段主要是通过信息披露的方式进行环境治理，包括自愿性信息披露和强制性信息披露，自愿性信息披露如生态标志，环境管理体系等，强制性信息披露如环境会计信息披露制度等。

以参与模式为基础的环境风险治理新模式是在对传统管制模式进行检讨的基础上发展起来的，但新模式不是对传统模式的完全替代，传统的科层制治理结构以及与之相适应的命令控制型的治理手段仍会存在，且发挥非常重要的作用。我国的经济社会体制正在转型之中，公部门在社会治理中的主导角色短期内不会改变。基于参与模式的环境风险治理是达成可持续发展目标的路径或方法，这种模式是在经济结构、人类福祉与环境后果中达成平衡的关键性因素。

3 公私协力的环境风险治理转型

环境风险治理的三重困境，经济与科技独大的发展思维导致决策程序缺乏多元与透明，在此脉络下，又造成忽视社会公众对于风险的感知与价值偏好，形成对于风险认知与接受的高度不信任。因此，在环境风险治理中，科学审查群体应当扩大且多元化，多元科学知识与社会价值应当慎思辩论，以此来改变传统的管制缺陷及公部门能力限制问题。基此，风险评估的对象除了官方的专家、产业界的专家之外，还应当包括持不同意见的专家、风险承担者、公民社会等，这就要求不能也不应当奉科学知识为圭臬，而应考虑政策、社经、制度与文化等面向[9]。

3.1 公私协力实现的治理基础

环境风险治理转型是在面对诸多科学不确定性与环境冲突中，法律规范需要从实证的因果确定性管制，转向风险不确定性的治理，即从管线末端的管制原则，转向议题过程的预警与治理原则。新治理模式强调重视公众的风险感知与风险交流，发展管制者、产业、科学与公众共同接受的管制规范与治理决策，通过公私协力来实现环境善治。要符合公私协力的要求，公部门与私部门应当各自保有自主性，平等地进行沟通与协商，并通过双方努力，由私部门以自己名义对外执行人民希望国家必须负最终责任的事务。因此，公私协力治理中的主体会不断增多，这些主体呈现出一种合作与伙伴的关系。在面对具有预防性质的环境决策时，公部门、引发环境风险活动的企业、风险发生时可能蒙受利益损害的民众、环境非政府组织、关心风险决策的普遍民众等，都应广泛地合作来决定并实施环境政策及策略。这是从公众理解科学迈向公众参与科学的“科学民主化”的潮流与趋势，是普通公众与科学知识的互动，是公共利益最大化的治理过程。公私协力是政府与公民对公共生活的合作治理，是国家与公民社会两者的最佳状态，即善治。在规范的意义上，私人有认知科学知识的能力，也是认知行动的主体，可以以私人身份直接或间接介入环境风险等科技议题的决策。私人介入风险议题设定、政策形成、决策制定、知识产生的过程，反映了信息社会双向、多元沟通中民主的基本价值。

风险交流是个人、群体与组织间对于人们关心的环境与自身健康等风险，以及这些风险的信息进行交流与互动的过程。环境风险决策成为不同利益行动者相互竞逐的场域，充满了高度的政治性与不确定性，通过风险交流，所有利益相关者得以理解环境风险决策过程，以达到有效告知、知识慎思与社会多元关怀。因此，从个人感知与当地经验出发，环境风险治理过程应当发展开放性、协商式的对话，容纳多元声音，缩短专家与民众在环境风险议题上认知的差距，由此产生互动的关于风险的专门知识，更重要的是，这个过程可以建立起社会对于专家与行政系统的“信任”。民众的知识也许欠缺清晰的科学思维与逻辑，这恰恰可能是真实世界的运作生态与宝贵的生活经验，是一种社会理性，通过专家与社会对环境风险议题的交流互动，共同产生科学知识，这是社会理性与科学理性自洽的过程。

3.2 治理范式及治理结构转型

环境风险治理的公私协力进路，可以避免公私部门各自在面对风险决策时的缺点，并利用各自的力量来追求环境风险下的因应策略，导向环境善治与可持续发展的目标。私部门可以带来科技上的专业技能、经营的效率及企业家精神，公部门可以带来一些地方资讯的掌握，公私协力能够回应传统管制缺陷与公部门能力限制的问题，公私部门发挥各自的优势，相互合作，妥善地解决环境风险科技类议题。

3.2.1 国家立法主体和行政主体的政策制定与执行能力

国家在政策与法律的制定与执行过程中，始终要贯彻公私协力的理念，以公私协力运行全局事务。在涉及环境风险的政策制定时，应当吸收各利益相关方的广泛参与，并且达成共识。现代治理并不是对政治权力的全线削弱与收缩，只是对权力结构的调整，以适应各方力量的此消彼长，并且保证在权力总量上維持不同性质权力的均衡关系。

[5]關保英.社会变迁中行政授权的法理基础[J].中国社会科学，2013（10）：102-120.

[6]叶俊荣.环境行政的正当法律程序[M].台北：翰芦图书出版有限公司，2001.

[7]姬亚平.行政决策程序中的公众参与研究[J].浙江学刊，2012（3）：164-171.

[8]王彬辉.新《环境保护法》“公众参与”条款有效实施的路径选择[J].法商研究，2014（4）：153-160.

[9]杜健勋.环境利益分配法理研究[M].北京：中国环境出版社，2013：96.

On the governance transformation of environmental risk

DU Jianxun

（School of Economic Law， Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， China）

Abstract Environmental risk governance is an important issue in risk society. The occurrence of environmental risks and the increasing number of grassroots actions are challenging the governments ability to govern. Carrying forward the research of environmental risk governance， we should grasp the following important points： firstly， recognizing that due to the development logic of economic and technological rationality， public risk perception and traditional regulatory defects; secondly， explaining problems for environmental risk management; finally， expanding the paradigm discussion on environmental risk governance， which is a decisionmaking process that includes the legalization of laws， public institutions， and social rights. It is a collaborative mechanism that deals with environmental issues through a wide range of actors and stakeholders through publicprivate cooperative governance. In the system construction， we should reflect on the decisionmaking system of longterm technical and administrative bureaucratic risk governance authoritarian. On the basis of breaking public and private barriers， we should promote democratization of science and expand the scientific knowledge review community， with ‘ecological modernization as the way， different types of publicprivate partnerships are used to make different institutional designs， and the effectiveness of decisionmaking is improved through risk communication and information transparency. It aims to achieve legal and policy objectives based on cooperation， government， industry and society. In short， in the context of social transformation and riskprone， environmental risk governance should be transformed from traditional bureaucratic， hierarchical， patched， individual， and centralized commandandcontrol routes to emphasis on prevention， integration， participation， negotiation， and resilience. Publicprivate partnership model.

Key words environmental risk governance; risk construction; democratization of science; publicprivate partnership