“放管服”背景下的互联网餐饮治理研究

霍敬裕

【摘要】互联网餐饮与传统餐饮行业相比，具有经营主体的多元性、隐蔽性和跨区域性，交易过程的复杂性、虚拟性和食品安全风险的集聚性等特点，使得食品安全治理具有更多特殊性和复杂性，仅靠地方政府作为单一监管主体和运动式监管无法实现对线上餐饮的全面有效监管。因此，需通过电子商务平台、行业协会以及社会公众等多元主体的共同参与、协商和合作，充分利用各方优势与资源，弥补个别地方政府部门监管能力的不足，实现治理的数字化、扁平化、透明化。

【关键词】“放管服”  互联网餐饮  监管  简政放权

【中图分类号】D63                               【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.20.014

党的十九大报告要求，转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。“放管服”改革方案的基点即在于突破“事必躬亲”式的治理模型，转向适合行业发展，促进经济活力的治理架构。当前，虽然互联网餐饮发展迅速，促进了产业、消费与监管的多方升级，但对地方政府治理方法、治理能力和治理绩效提出了新的命题;对如何增强互联网餐饮服务的创新能力提出了新的挑战。

规范新食品业态发展，明晰互联网餐饮治理理念

互联网餐饮作为新经济形态，其不单是应用互联网工具连接餐饮服务的提供者与消费者，而是突破地域界限、管理层级和信息对称等旧有制约，构建市场主体信息披露、消费者信用评价、政府信息公开的“三信”机制的践行者。鉴于此，传统“属地模式”下平行治理、分散治理已不能适应这一新经济形态的高速发展，需打破权力藩篱、消弭地域差异、填补监管空白，树立互联网餐饮整体性治理、智慧型治理和共治型治理的理念。

整体性治理。互联网餐饮作为食品经营新业态，涉及准入、生产、配送和售后诸多环节，需要地方政府进行跨地域、跨行业、跨部门的整体性布局。所谓整体性布局，首先，应以互联网餐饮的全流程作为治理对象。目前，大多数的监管力量集中于线上餐饮的订餐、配餐及售后服务，而食品安全隐患的原发点即生产加工环节仍与线下实体店同一标准管理，增加了事后监管的执法成本与取证难度。其次，应以统筹线上食品安全监管权责作为治理核心。固有的科层制之下，个别地方政府部门之间的协作监管效率较低，少数地方政府部门之间仍然以工作协助函的形式开展沟通与合作，难以应对线上餐饮全天候、多风险的监管需求。最后，应以动态性信息披露与静态性信息披露作为监管手段。以数据沟通为媒介的互联网餐饮，一方面，增强了食品交易的便捷性;另一方面，促使O2O线上线下融合加速，信息不对称的交易格局变广，形成新的监管挑战。地方政府应以强化交易平台的信息披露义务为抓手，通过建立线上线下互通互动的信息披露机制，构建可追踪、可追溯、可追责的闭环型监管。

智慧型治理。互联网餐饮线上线下双向融合的新经济业态以倒逼监管的方式，推动地方政府在原先的社会治理结构的基础上转向“互联网+”的智慧型治理模式，即非单纯强调治理工具的智能性、先进性，而更侧重于多样性、激励性、回应性的监管方式。[1]具体可体现为以下两个方面：一是充实信息化监管设备。地方政府可充分利用餐饮服务许可数据库、网络订餐对比抓取系统以及风险洞察平台等大数据工具“打组合拳”，提升监管效率。二是构建风险分析为基础的防控体系。互联网餐饮的治理风险来源點分布广泛，地方政府需在充分获取数据信息的前提下，整合食品生产消费全流程的监管资源，构建以风险评估、风险交流、风险预警以及风险处置为基础的法律规制体系。

共治型治理。“放管服”改革肯定释放信用监管、联合监管等创新型监管模式的红利，通过社会各方共同参与、协商和合作，能够弥补个别地方政府监管能力的不足。与传统餐饮行业相比，互联网餐饮具有经营主体的多元性、隐蔽性和跨区域性，交易过程的复杂性、虚拟性以及食品安全风险集聚性等特点，但个别地方政府一元化的监管模式囿于执法力量、执法范围和执法成本等因素，增加了风险全控难度。因此，需引入包括平台经营者、行业协会以及社会公众等多元主体实际参与到互联网餐饮的治理全过程中，充分利用各方优势与资源，提高互联网餐饮安全监管的有效性。其中，共治的前提是信息共享，即实现地方政府部门之间、地方政府与公众之间、地方政府与企业（商户）之间的信息共享;共治的关键是制度供给，即顶层设计中需对多元主体共同参与并承担各自的责任边界、证据认定和追责条件等问题予以回应。

综上，我国互联网餐饮食品安全治理过程中，既需从整体性角度设计跨部门、跨区监管的协调机制和中央立法与地方立法的衔接与创新，又有必要以智慧型方式解决电子商务平台外卖食品标准化建设、大数据信息共享与数据安全建设平衡等问题，更应从共治型格局统筹地方政府、经营者和消费者多方主体的监管能力、监管权力和监管责任。

完善“互联网+政务”制度设计，打造共治共享治理格局

促进互联网与餐饮监管的制度融合。“互联网+”制度构架多是建立在互联网规制与行业规制的平行轨道上，简单的规则相加难以体现参与主体间的互联网精神，即建立在协作、信任基础上的合规性创新。以互联网餐饮观之，多元共治的达成既包括合作条款中的公平理念，亦体现所有参与主体追求合理利益或善的理念[2]，需要从治理理念、治理体系和治理工具予以通盘考虑，既能体现食品严监管的主旨，亦可激发行业的发展活力。《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国电子商务法》以及《中华人民共和国侵权责任法》等法律法规中虽对平台外卖食品安全的责任主体、归责原则及义务分配等问题基本达成共识，但涉及治理主体平等赋权上却未能形成互补。对此，需从顶层设计层面确立支持互联网经济创新的统一原则，并传输至各专门立法之中，确保参与主体在治理过程中发挥自身优势，实现利益互补。

建立互联网数据信息共享机制。互联网餐饮并非是商业逐利的独占区，而更是事关食品安全、消费风险、数据隐私的公益之地，构建合理畅通的信息交换平台是建设多元化、科学化、协同化的风险防御网络的必备条件。在线上餐饮中，食品生产者与消费者之间的信息不对称取而代之为平台主体与线下主体的信息不对称，及时性餐饮大数据汇集于线上平台，地方政府面临监管对象众多，监管力量有限等问题，而法律对平台数据的规制多限于平台的合法性使用而非公益性使用。基于此，有必要建立以社会信用评价为基础的网上餐饮信息互通机制，地方政府通过对比食品执法信息与食品经营者披露信息，利于风险源头与违法行为的抓取;公众则通过比对地方政府信息公开与电商平台的信息披露的数量与质量，从而通过“用脚投票”的方式择优甄选网上订餐平台。

优化“互联网+政务”体系建设。党中央、国务院作出推进“互联网+政务服务”的重大决策部署，是实现地方政府治理现代化目标的关键路径，亦是对数字化治理模式下参与式民主[3]的积极回应。地方政府通过内部政务信息平台端口的互通共享，实现组织机构内跨部门的信息协同;[4]通过外部政务服务平台信息端口与平台信息端口的对接沟通，实现对线上餐饮数据的流通和重组。对于互联网餐饮而言，则可进一步拓宽社会共治通道，将参与网上食品安全具体落实到“看、查、办、问、评”五个环节。

构建“鼓励创新、包容审慎”的治理方式

《中华人民共和国食品安全法》规定了电商平台经营活动的审核义务和不履行义务的法律责任。单纯扩张平台义务的正当性可以从强调功能主义的公法理论中得到部分支持[5]，但由于并未充分考虑平台自身控制违法行为的动机和实践、平台履行义务的能力和成本、平台错误判断对经营者的影响等因素，易造成平台守法困惑，消减互联网交易模式与技术的创新动力。对此，地方政府应修正重监管弱服务的规制模式，转向以提升自身监管能力为基础，探索鼓励创新创业和“互联网+监管”紧密结合的适宜方案。

健全互聯网餐饮行业标准。实现社会共治的基础在于提升社会主体各方的发展能力，完善自治规则。鼓励制订相关行业服务标准和竞争规则即是“放管服”改革的重点工作。基于互联网的便捷性与虚拟性，线上餐饮从订餐服务、外卖配送、餐具配备与线下餐饮行业存在较大差异[6]，难以对其延用传统的餐饮行业标准，而缺失的相关标准恰是食品风险的引燃点。地方政府监管的重心并非是制定统一的标准供各市场主体遵照执行，而需引入线上餐饮的“内行人”参与制定相关标准，并联合各方自觉遵行，平台及其行业协会可通过制定团体标准等形式优化服务流程，创新食品安全监管科技。

引入“互联网+”行业软法规制工具。传统治理模式中，较为肯定法的强制性功能，并将法的概念缩限在“体现国家意志，由国家制定或认可，依靠国家强制力保障实施的法律规范”[7];与之对应，软法则指“不依靠国家强制力保证实施的法律规范，其由多元主体经或非经正式的国家立法程序制定或形成，并由各制定主体自身所隐涵的约束力予以保障实施的行为规范”[8]。诚然，命令型与禁止性条款可有效震慑违法行为，但互联网餐饮作为新兴产业，具有网络的虚拟性、利益的多元性等私人领域同公共领域的交融，而包含行业协会、企业联合发布的倡议等软法规制方式可避免既有规范的“网上失灵”，通过对相关软法正当性、规范体系的补正与完善，可拓展多元治理主体的能动性与有效性。同时《中华人民共和国电子商务法》等法律中对电子商务平台“惩戒权”的设置，默示了线上餐饮多元共治的格局，实现“以网监网”的共治形态。

根据平台经营者所属领域和规模大小制定柔性监管制度，推动新旧动能之间的转换，在淘汰落后产能的同时，积极鼓励技术创新和扩大先进产能。如果说，刚性监管是以“规章制度、管理条例为中心”，那么，柔性监管就是一种“以企业为中心、以技术为中心”的“人性化、智能化监管”。要形成既宽松包容，又规范有序的创新创业环境。针对不同企业，区分不同情况，量身定制包容审慎监管模式和标准规范，使之有合理发展空间。具体的建议为：

一是打造监管云平台。互联网正深刻改变着我们的监管模式，涉及制造业的监管部门，可以共享信息，形成城市监管云平台，涉及环保、消防、税务等部门的检查信息，可一键上传云端，实时生成企业监管画像。实现一次检查、多维信息录入、多个部门可调用，最终实现实时监管、动态监管，让这朵“监管云”不仅不干扰企业正常生产，反而成为中小微企业高质量发展的“保护伞”。

二是建立监管白名单制度，与正在推进的信用监管对应。对企业可以建立白名单制度，进入白名单的企业，监管以自查自纠为主。反之，则加强监管力度。黑白名单每年动态调整，这样可以实现监管从一刀切向分类管理转变、从事前监管向事后管理转变，从粗放监管到精准监管转变。

三是技术水平对标监管等级。企业应以技术立身，地方政府部门可以通过企业是否建有重点实验室、设备先进程度、技术水平、产品附加值大小等，对它们进行技术分类与评定，技术等级高，监管越少;反之，增大监管力度，逐步形成优胜劣汰，淘汰落后产能，释放先进产能。

四是推动联合监管成为新常态。跨部门联合监管，对于中小制造业企业尤为重要，建议地方政府各监管部门建立联合抽查机制，并让工作常态化，以此克服各部门“任性”检查、“随意”执法。多部门联合检查，有助于实现“一次联合抽查、企业全面体检”，减少对正常生产活动的干扰。

优化和创新互联网餐饮中食品小业态的监管方式。食品小业态，包括小作坊、小食品店、小餐饮、小摊贩、小食堂（简称“五小”）的低门槛、灵活性和高性价比优势，使得其在互联网餐饮的发展初期占据了较大市场份额，亦带动了个体创业的新机遇。随着监管规则趋严，尤其是对外卖生产者必须具备实体店的要求，城市租金及相关税费的高门槛使得食品小业态参与互联网餐饮的需求性与可能性差距增大，有可能挫伤社会弱势群体参与互联网餐饮的积极性。地方政府可优化和创新食品小业态监管方式，通过扩增城区小餐饮集中营业场所、简化从业审查手续、降低租金和财政补贴等方式，引导食品小业态合规平等地参与互联网餐饮运营。

结语

互联网的迅捷性、科技性等特征开启了平台经济的新机遇，亦开辟了食品安全治理的新天地。无论是域外线下映射线上的监管模式，或是我国现行的线上线下同步治理模式，均提出明晰地方政府与市场主体责任的基础之上的治理方案。在放的方面，地方政府放手于食品新业态成长，以激发平台经济的创新动力;在管的方面，地方政府关注于食品安全的最严防线，以保障社会公益;在服的方面，地方政府着重于构建沟通合作机制，以实现多维度社会共治。

注释

[1]刘鹏、李文韬：《网络订餐食品安全监管：基于智慧监管理论的视角》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》，2018年第1期，第2页。

[2][美]约翰·罗尔斯：《作为公平的正义——正义新论》，姚大志译，上海三联书店，2002年，第87页。

[3]Wendy Unette Sealy. Empowering Development Through E-Governance： Creating art Communities in Small Island States， The International Information & Library Review， 2003 （35）.

[4]汪玉凯：《“互联网+政务”：政府治理的历史性变革》，《国家治理》，2015年第7期，第12页。

[5]赵鹏：《超越平台责任：网络食品交易规制模式之反思》，《华东政法大学学报》，2017年第1期，第24页。

[6]张舒恺、雷欣：《互联网外卖食品安全监管问题》，《现代食品》，2016年第3期，第45页。

[7]沈宗灵主编：《法理学》，北京：高等教育出版社，2004年，第42页。

[8]罗豪才：《人民政协与软法之治》，《中国人民政协理论研究会会刊》，2009年第1期，第17页。

责 编/肖晗题