新常态下公共投资项目绩效审计要点及路径

陈玉玲

摘要：新常态下，公共投资项目如何满足社会公众的利益又能实现效益性，一直是我国需要解决的问题。对于公共投资项目来说，绩效审计发挥着监督作用。本文首先介绍了公共投资项目绩效审计的理论基础。其次，分析了公共投资项目绩效审计的要点和目标，并对绩效审计存在的问题进行了分析。最后，本文指出了新常态下公共投资项目绩效审计的实现路径。

关键词：新常态;公共投资项目;绩效审计

公共投资一般是指政府投资的项目，主要是为了实现公共利益。公共投资是市场经济活动的重要组成部分，随着我国近年来公共支出的增加，公共投资项目是否取得了预期效果、资金使用是否合理逐渐成为我国关注的重要内容。因此，需要借助绩效审计的力量，来提升公共投资项目的经济性与效益性。经济新常态下，我国经济呈现中高速增长、结构不断优化、依靠创新驱动等特征。新常态下如何发挥绩效审计的作用，来提升公共投资项目的效益性是本文需要解决的问题。绩效审计对公共投资项目不仅起到监督作用，更重要地是推动公共投资项目资金使用合理、项目效益充分发挥。因而，本文在梳理相关文献后，指出了公共投资项目绩效审计的要点及实现路径，实践意义深远。

一、公共投资项目绩效审计的理论基础

（一）公共投资项目绩效审计的概念

从我国来看，公共投资项目一般由政府主导，具有公益性和调控性特征。一方面，公共投资项目是以实现公共利益为前提，更加注重项目的社会效益和环境效益。另一方面，在公共投资项目中政府投资占据主导地位，有利于调节社会资本结构，引导社会资本向合理化发展。

公共投资项目绩效审计是指审计机构对公共投资项目进行的审计，评估相关项目是否实现了经济、效益和效率的目标[1]。公共投资项目绩效审计是对权力制约和监督的重要手段，是公共投资项目有序进行的有力保障。

（二）审计免疫系统理论

审计免疫系统理论认为审计的本质是一个具有预防和抵御功能的“免疫系统”，该观点是2011年由当时的审计长刘家义提出。从理论内涵来看，第一，审计具有风险预防功能。审计对各项经济活动做出风险预警，国家相关部门根据预警调整相关体制和机制，从而对潜在风险进行预防。第二，审计具有风险暴露功能。在审计过程中，必然会对经济活动中的问题进行揭示，这样相应的风险也随着暴露出来。第三，审计具有风险抵御功能。审计监督作用的发挥，能够约束相关主体行为，促进被审计对象进行整改，从而抵御相关风险[2]。

（三）“4E”审计评价原则

在进行绩效审计评价时，应用比较广泛的就是“4E”原则，即公平、经济、效率、有效。在对社会公共投资项目进行绩效审计过程中，要关注项目的公益性价值，即是否实现了社会公平公正，也要关注项目的效率、项目是否取得了经济效益、项目是否实现了预期目标。通过“4E”原则，能够实施有效的公共投资项目绩效审计[3]。

二、公共投资项目绩效审计要点及目标

（一）公共投资项目绩效审计的要点

根据公共投资项目的管理特点来看，相关绩效审计的重点应在于对投资项目决策、管理、造价真实性和综合收益4个方面。第一，从对投资项目决策的审计来看，主要关注投资项目决策的科学性与合理性。科学合理的投资项目决策是投资项目成功的重要条件。在绩效审计过程中，不仅要审查投资项目决策程度的规范性、项目文件的真实性，而且要对项目资金来源和投资项目责任进行严格审查。第二，从投资项目管理审计来看，应当对投资项目的法人责任制执行情况进行审查，同时关注被审计单位内控制度建立和执行情况，有效的内控制度是投资项目取得收益的重要保障。同时，还应当对投资项目招投标、合同管理等情况进行审计。第三，从工程造价真实性审计来看，要对整个过程进行审查，充分保证工程造价材料、手续等真实完备。第四，从项目综合效益审计来看，主要是对投资项目的各项收益进行综合绩效审计。对于公共投资项目来说，不仅要保证公益性目标的实现，同时也应当充分保证经济效益和效率性。

（二）公共投资项目绩效审计的目标

从总体目标来看，绩效审计的目的是揭露公共投资项目中存在的问题，促进规范管理，在此过程中发挥权力制约作用，进而实现投资项目收益。从具体目标来看，主要包括3方面（见表1[4]）：

三、新常态下公共投资项目绩效审计存在的问题

从我国公共投资项目绩效审计的實践来看，仍然存在一些不利因素，影响绩效审计效果的发挥，不仅包含法律方面的问题，还包含绩效审计本身存在的问题。

（一）缺乏有效的法律保障体系

总体上来说，《中华人民共和国审计法》是在我国审计工作中占据主导地位的法律，相关的实施条例和细则用于规范审计相关的具体工作。审计法中并没有相关条款对公共投资项目绩效审计的评价指标、审计方法和流程等内容进行具体规定[5]。目前来说，还没有一项专门适用于公共投资项目绩效审计的法律或者法规，对公共投资项目的决策、管理、收益等方面进行详细规定，即缺乏有效的法律保障。从绩效审准则来看，公共投资项目绩效审计的流程也并不完善，相关的绩效审计要点和目标也存在不足之处。因此，需要从法律上对公共投资项目绩效审计进行规范。

（二）绩效审计独立性难以保证

审计独立性是开展绩效审计工作的必要条件，是提升审计质量和效果的重要保障。但是从公共投资项目绩效审计的实践来看，审计的独立性仍然需要提升。在实际审计中，由于公共投资项目一般都由政府部门主导，所以审计主体与政府部门之间存在一定的关联性，审计结果容易受到影响，这样就无法保证审计的完全独立性。因此，相关的审计结果也可能缺乏公正性。要通过绩效审计实现对公共投资项目的相关权力制约，就应当不断提高绩效审计的独立性。

（三）绩效审计模式有待完善

从我国的公共投资项目来看，一般都采用竣工决算审计模式。这种模式主要是对工程预算的真实性、合法性进行评估，从而评价公共投资项目的总体情况。但是，这种审计模式存在一定的弊端，一方面，竣工决算审计更加注重微观层面的审计，主要针对工程造价等情况进行检查，并未从总体上审查项目的决策、管理等方面存在的问题。另一方面，此种审计模式存在一定的滞后性。在项目竣工决算阶段才进行审计，不利于发现项目进行中存在的问题，也不利于项目风险的暴露[6]。例如，进货单、签证单等不进行及时审计，则单证的真实性无法保证，也不利于及时防控相关风险。

（四）绩效审计方法比较落后

一方面，我国公共投资项目绩效审计的方法还比较传统。在绩效审计实践中，根据公共投资项目的特点，手工审计方法依然存在，不仅会影响绩效审计效率，而且可能引发操作风险，从而影响绩效审计结果。这主要是由于我国公共投资项目绩效审计体系并不完善，相应的审计流程也并未建立起来，导致审计技术方法也比较落后。另一方面，公共投资项目绩效审计方法的信息化程度不高。我国近年来十分重视大数据等信息技术在审计领域的应用，但是公共投资项目绩效审计中新一代信息技术的使用率并不高，导致审计信息共享程度也不高，工作效率无法有效提升。

四、新常态下公共投资项目绩效审计的实现路径

上文分析了新常态下公共投资项目绩效审计的要点和存在的问题，如何找到合适的路径实施绩效审计是本文要探讨的问题，因此需要在法律、审计独立性、审计模式和方法方面进行完善。

（一）以法律为保障推动绩效审计的顺利实施

一方面，加强立法，以法律为保障推动公共投资绩效审计的实施。我国应当针对公共投资项目绩效审计出台相应的法律或者法规，完善绩效审计体系，为绩效审计工作的实施提供法律依据。同时，政府应当提高对公共投资项目绩效审计法律法规体系建设的重视程度，通过绩效审计约束相关权力主体，实现公共投资项目的社会公益目标。另一方面，不断完善绩效审计准则及相关流程。为了提高公共投资项目绩效审计质量，应当对审计主体、重点、目标、方法等内容进行严格规定，让审计工作有据可依。

（二）以独立性为原则保证绩效审计的公正合理

在绩效审计工作中，独立性是首要原则，因为审计工作本身就是一个独立的审查过程。为保证公共投资项目绩效审计的独立性，我国应当充分保证审计机关的独立性。审计机关应当具有独立决策的权利，特别是在出具审计报告的过程中，应当不受审计对象的影响而出具公平公正的审计结果。此外，审计人员应当具有独立意识。公共投资项目的主要特征就是让社会公众获益，如何保证项目的公益性目标是绩效审计需要关注的重点。在此过程中，只有绩效审计人员保持独立性，才能及时发现项目存在的风险，并督促项目主体及时纠正，从而达到预期的项目效果。

（三）以先进的审计模式提升绩效审计价值

先进的审计模式是提升绩效审计价值的重要手段。要转变现有审计模式，就应当从3方面进行提升。首先，审计内容注重微观与宏观相结合。在对公共投资项目进行绩效审计时，既要注重宏观层面的审计，如项目管决策、管理等，也要着眼于微观，为项目使用的凭证等进行有效审查，从而保证审计的全面性。其次，注重绩效审计的及时性。为了有效防控公共投资项目实施过程中的风险，应当对项目的实施过程进行及时审计，避免因审计滞后而引发风险隐患。最后，注重绩效审计模式的不断创新。对于公共投资项目来说，绩效审计模式应当能够与时俱进，满足审计环境不断变化的特点，从而不断提升审计价值。

（四）以创新的审计方法实现绩效审计目标

为了更好地实现公共投资项目绩效审计的目标，应当对绩效审计方法进行不断创新。一方面，改变传统的审计方法，提高审计工作效率。传统的绩效审计方法已经不能满足公共投资项目审计的需求，应当注重对审计技术方法的创新，从而更好地实现绩效审计目标。另一方面，利用先进的信息技术，提高绩效审计的信息化程度。信息化是审计发展的必然趨势，在对公共投资项目进行绩效审计的过程中，应当利用现代技术加强对数据库的共享，不断完善信息化审计平台，从而提高审计信息化程度。

五、结论与展望

随着公共支出的不断增加，提高公共投资项目的综合效益一直是我国关注的重点内容。绩效审计能够对公共投资项目进行有效监督，从而保证项目的经济性、效率性和效果性。本文通过对公共投资项目绩效审计要点和目标的探讨，分析了其中存在的问题，并据此指出了绩效审计的实现路径。首先，以法律为保障推动绩效审计的顺利实施。其次，以独立性为原则保证绩效审计的公正合理。再次，以先进的审计模式提升绩效审计价值。最后，以创新的审计方法实现绩效审计目标。

参考文献：

[1]黄兰有.我国政府公共投资项目绩效审计的问题及对策研究[D].广西师范大学，2013.

[2]徐庚.山东省公共投资绩效审计问题与对策研究[D].山东大学，2017.

[3]罗君洁.浅议公共投资项目绩效审计[J].中国管理信息化，2016，19（03）：11-13.

[4]祝军，王社庭.公共投资项目绩效审计的目标及实现路径[J].审计月刊，2014（06）：24-25.

[5]师艳.公共投资项目绩效审计的国外研究经验及我国的问题及对策[J].财会学习，2018（30）：130-131.

[6]苗冰玉.公共投资项目绩效审计的问题及对策研究[J].现代商贸工业，2017（12）：98-100.