陕甘宁边区政府发行建设救国公债的过程及影响研究

提要：由于国民党经济封锁、日寇频繁轰炸、自然灾害频发等原因，1941年，陕甘宁边区政府面临比较严重的经济困难。为了应对经济困难、化解财政危机，陕甘宁边区政府经过慎重考虑、统筹安排，计划发行600万元(法币)建设救国公债。公债发行历经组织筹备、宣传推销、发行推广、资金回收及兑付偿还等过程，最终超额完成既定任务。公债的发行使边区政府财政走出困境，为边区建设筹措了比较充裕的资金，又锻炼了党的经济干部，激发了边区群众的抗战热情，也为建国后乃至今天中共开展相关经济工作提供了较好思路，积累了宝贵经验。

抗日战争进入战略相持阶段后，由于国民党经济封锁、日寇频繁轰炸、自然灾害频发等原因，陕甘宁边区遇到了严重经济困难。陕甘宁边区政府对经济困难的应对是渐进的，首先采取了征收救国公粮、发行公债、发行边币、开展“有奖储蓄运动”等财政手段，继而开展了“大生产运动”，最终成功解决了边区的经济困难。以往学界对陕甘宁边区政府应对经济困难的研究，往往集中于“大生产运动”，对征收救国公粮、发行边币、发行建设救国公债等措施关注较少，忽视了边区政府的应对措施是综合而渐进的，没有财政政策的配合，“大生产运动”也难以取得良好的效果，边区也难以迅速走出经济困难。关于陕甘宁边区政府发行建设救国公债的研究只在《陕甘宁边区金融史》《革命根据地的财政经济》《抗战时期革命根据地公债述论》等研究成果中有所涉及，相关研究也多为介绍性质，不够深入。此外，有些学者对陕甘宁边区政府发行建设救国公债等措施的评价并不高，甚至将其看成是边区政府政策上的失误，认为这些措施不但没有解决边区的经济困难，反而加重了边区群众负担，造成了百姓对边区政府的不信任，得不偿失。其实，这些看法既不符合历史事实，也不符合陕甘宁边区政府实行征收救国公粮、开展“有奖储蓄”运动、发行公债等诸多政策之初衷，更违背了评价一个历史事件之基本原则。还原历史可以发现，在当时边区财政极为困难的情况下，陕甘宁边区政府为应对经济困难所采取的诸多财政措施，是中共中央仍然高举抗日旗帜，没向当时甚嚣尘上的“亡国论”低头和屈服的坚实财政基础和坚强物质后盾，这些措施的实行不但在危机时刻稳定了边区财政环境，而且为日后“大生产运动”以及边区的恢复和发展打下了坚实基础，也为边区日后制定经济、财政等政策积累了宝贵经验。本文通过查阅大量一手资料，理清陕甘宁边区政府发行建设救国公债运动的过程，以期客观公正地看待陕甘宁边区政府应对当时经济困难采取的措施，正确评价这一运动在当时产生的重大影响和现实意义。

一、陕甘宁边区政府发行建设救国公债的背景及动因

为了应对困难，陕甘宁边区政府采取了征收救国公粮、发行公债、发行边币、进行土特产贸易、开展“大生产运动”等多种手段，成功解决了边区经济困难。而发行建设救国公债就是其中最为重要、最为及时、收效最好的措施之一。

(一)陕甘宁边区政府发行建设救国公债的背景

1.国民党对陕甘宁边区经济封锁

1937年7月，抗日战争全面爆发，中共及时提出全面抗战路线，积极推动国共第二次合作，建立抗日民族统一战线，争取各方力量联合抗日。中共获得了合法地位和相对稳定的政治环境，并于1937年9月6日在延安成立了陕甘宁边区政府。为了支持中共抗战和边区政府运行，国民政府每月给八路军和边区政府拨付经费60万元(法币，1法币可兑银元1元；下同)。

抗日战争进入战略相持阶段，国民党在正面战场不断受挫，中共力量快速增长和影响不断扩大引起了他们的恐慌，于是国民党将主要精力放在“反共”上，制定“溶共、防共、限共、反共”政策，执行“消极抗日，积极反共”路线，相继发动三次反共高潮，并对陕甘宁边区进行全面封锁，边区政府政治环境急剧恶化，经济压力日渐凸显。由于边区政府所在地自然条件恶劣，农业基础薄弱，工商业没有充分发展，所以边区政府成立后很长一个时期内财政支出主要靠外援。据统计，在“皖南事变”之前的四年中，边区政府财政开支中有51.6%-85.79%来自于外援。[注]西北财经办事处：《抗战以来的陕甘宁边区财政概况》(1948年2月18日)，陕甘宁边区财政经济史编写组、陕西省档案馆合编：《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》第6编，陕西人民出版社1981年版，第8页。“皖南事变”爆发后，国民党不但停发每月60万元的军饷，还禁止华侨和后方进步人士捐款汇兑，这两项收入就占边区政府1940年收入的70.5%。[注]西北财经办事处：《抗战以来的陕甘宁边区财政概况》(1948年2月18日)，《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》第6编，第15页。此外，国民党还在边区周围屯驻50万军队，构筑10000多个碉堡，在对边区进行军事围攻的同时，进行严密的经济封锁，不让一粒粮、一寸布进入边区，也严禁边区内的货物运出边区进行贸易，企图将中共中央困死在陕甘宁边区。

2.日军对陕甘宁边区频繁轰炸

抗日战争战略防御阶段，日军的主要力量在正面战场上，企图速战速决，短期内征服中国。随着战争的推进，日军不但没有实现其短期内独占中国的目的，反而被拖入长期战争的泥潭，于是日本改变了侵华的策略，实行“以战养战”方针，同时对国民党采取“政治诱降为主，军事打击为辅”的策略，将其主要精力放在对中共领导的敌后战场“围剿”上，对共产党所领导的各敌后抗日根据地实行“围剿”和残酷的“三光”政策。中共中央所在地陕甘宁边区就是其轰炸、“围剿”的重点区域之一。在1938年11月至1941年8月不到三年时间，日军对延安大规模的轰炸就有17次之多，总计投弹1690余枚，炸死214人，炸伤184人，炸毁公共房产1176间、过街戏楼10座、牌楼10座、石洞5座、民房14452间、基督教礼拜堂1座、基督教房屋94间、天主教房屋75间，炸死牲畜197头，毁坏粮食34.5万公斤，直接经济损失28.2126亿元。[注]《日寇轰炸延安市损失》，《解放日报》1946年3月10日，第1版。日军的持续轰炸不但严重扰乱边区群众的正常生活，而且造成边区人员伤亡、财产损失，严重影响了边区经济社会发展，进一步加剧了边区政府的财政困难。

3.陕甘宁边区自然灾害多发

陕甘宁边区所在地延安地处黄土高原，沟壑纵横，不利于农业生产；这里气候干旱，风多雨少，蒸发量大，土地贫瘠，可种作物单一，产出很低。同时，延安地区旱灾、涝灾、冻灾等自然灾害频发，有“三年一小旱，五年一大旱”的说法。1940年到1942年间边区自然灾害尤其严重，频发的自然灾害严重影响了边区群众的正常生活以及边区政府的财政收入。据统计，1940年到1942年间，边区各种自然灾害受灾面积575.8万亩，损失粮食36.3万石，受灾人口95.9万人。[注]陕甘宁边区金融史编辑委员会编：《陕甘宁边区金融史》，中国金融出版社1992年版，第68页。此外，大量难民的涌入也给边区财政带来巨大压力。1937年到1942年，从山西、河南等地迁入的难民有4.6万户、20.3万人，这些人均需安置。在1941年11月边区召开的第二届参议会上，边区政府主席林伯渠总结说：“去年以前政府拨救济粮1.1万余石，赈款19万余元，今年拨粮3千余石，赈款35万元”，虽然“我们已是尽了最大的力量，但人民得到的仍是杯水车薪”。[注]《林主席在边区第二届参议会上作的政府工作报告》(1941年11月8日)，陕西省档案馆、陕西省社会科学院编:《陕甘宁边区政府文件选编》第4辑，档案出版社1988年版，第272页。这也说明当时边区的经济陷于困难，大多数地区和人口需要救助，这进一步加剧了边区财政的危机。

4.脱产人口数量不断增加

1936年10月长征胜利后，各路红军相继到达陕北，中国共产党的主张与政策也吸引了众多海外华侨、知识分子、青年学生等有志之士奔赴延安，边区人口剧增，加重了边区的财政负担。据统计，中央红军、红二方面军、红四方面军以及红二十五军在内的四路大军长征出发时，总人数20.6万，沿途补充兵力1.7万，长征胜利结束到达陕北时，人数计有5.7万。另外，抗战前后奔赴延安的华侨有600人左右。[注]全国政协文史资料研究委员会华侨组编：《峥嵘岁月——华侨青年回国参加抗战纪实》，中国文史出版社1988年版，第163页。

随着中国人民抗日军政大学、陕北公学等学校的建立，更是吸引众多青年到延安学习。1941年10月，毛泽东提议接纳600-1000名知识青年来延安[注]中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱(1893-1949)》中，中央文献出版社2002年版，第334页。，最后到达延安的人数远远超过了这个计划。抗日军政大学前六期培养的学员在2万人左右，陕北公学毕业生人数也有1.3万余人，中国女子大学先后培养了近2000名妇女干部，泽东干部学院和鲁迅艺术学院也培养学员千余人。[注]杨军红：《抗战初期青年知识分子赴延安研究》，中共中央党校2015年博士学位论文，第24-26页。1943年12月底的中共中央书记处工作会议上，任弼时发言时说：“抗战后到延安的知识分子共计四万余人”[注]胡乔木：《胡乔木回忆毛泽东》，人民出版社1994年版，第279页。，加上后期为了召开中共七大先期到达延安，由于七大延期而滞留延安的七大代表等，有4万多人。两者相加人数已过8万人。这8万余人，对当时的边区来说，要提供每人每天的基本生活所需，也是一笔不小的开支，财政和物资供给压力不小。

陕甘宁边区留守兵团人数不断增加也是加大边区政府财政负担的一大因素。1937年8月，红军主力改编为国民革命军第八路军，在其即将奔赴抗日前线之际，为了保卫中共中央，中央军委决定从115师、120师和129师中抽出9000余人组成八路军延安总部留守处，驻守陕甘宁边区。随着国民党制造的“反共摩擦”频繁发生与不断升级，边区政府不得不抽调更多军队回守边区。1940年底，留守兵团部队共计3.1万余人，军队人数的增长要求军队给养不断增加，这进一步加重了边区群众的负担和边区政府财政开支的压力。以延安县为例，人力负担数，每个劳动力96天；畜力负担数，每个畜力44天；物资负担数，2446000元。全县负担总计5278000元，每个劳动力每年平均负担数合计735元，每个群众每年平均负担数150元。[注]《陕甘宁边区人力畜力物力动员第一次调查草案》(1941年8月)，《陕甘宁边区政府文件选编》第4辑，第153页。到1941年底，边区脱产人口增至73117人，征用牲口8120匹，以每匹牲口通常折合2人负担，边区每百人须养7.29名脱产人员。[注]《陕甘宁边区金融史》，第68页。

边区脱产人口的不断增加、非生产牲口的征用、各方面花费增多，都加大了边区财政开支和人民负担。其状况如毛泽东后来回忆所说的那样：“在我们陕甘宁边区，则更由于部队和机关的人数和边区人口比较，所占比例数太大，如果不自己生产，则势将饿饭;如果取之于民太多，则人民负担不起，人民也势将饿饭。”[注]《必须学会做经济工作》(1945年1月10日)，《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第1017页。因此，找到解决边区政府财政开支压力之策，不仅势在必行，而且迫在眉睫。

(二)陕甘宁边区政府发行建设救国公债的动因

1.为了募集边区发展经济所需的财政资金

随着边区政治环境与经济环境的恶化，边区形势愈加困难。边区困难的程度给毛泽东留下了很深的记忆，以至于多年后他回忆当时情况时仍记忆犹新，又感慨万千：“最大的一次困难是在一九四〇年和一九四一年，国民党的两次反共磨擦，都在这一时期。我们曾经弄到几乎没有衣穿，没有油吃，没有纸，没有菜，战士没有鞋袜，工作人员在冬天没有被盖。国民党用停发经费和经济封锁来对待我们，企图把我们困死，我们的困难真是大极了。”[注]《抗日时期的经济问题和财政问题》(1942年12月)，《毛泽东选集》第3卷，第892页。面对经济困难，毛泽东等中央领导人决定依靠自身，开源节流，大力发展边区经济，解决财政危机。因此他号召全党上下“要把经济建设当作党与民众团体整个工作的中心，边区党委和政府工作的中心”[注]《毛泽东年谱(1893-1949)》中，第207页。任务来抓，发展农业与基础工业，解决边区群众吃穿用的问题。1940年11月12日，边区政府作出《关于开展边区经济建设的决定》，提出“广泛地开展边区经济建设，是边区当前刻不容缓的迫切任务。这首先就是为了使边区由半自给自足迅速走向完全自给自足，更加有保障长期抗战军队的供给，更进一步的改善人民生活”[注]《边区中央局关于开展边区经济建设的决定》(1940年11月12日)，中央档案馆、陕西省档案馆编：《中共陕甘宁边区党委文件汇集(1940-1941)》，中央档案馆、陕西省档案馆1994年版，第193页。。

进行经济建设，财政资金投入必不可少。就在边区政府制定经济建设的决定两个月后就发生了“皖南事变”，国民党停发八路军军饷，并对边区进行全面封锁。为了应对突如其来的财政危急，边区政府采取了七项紧急措施，发行建设救国公债就是其中最重要的措施之一，其目的是募集资金，发展边区经济，解决陕甘宁边区先进的政治与落后的经济之间的矛盾。

2.为了减轻边区群众的沉重经济负担

1941年，边区政府在财政上面临双重困难，一是财政已经亏空，抗战与发展又急需大量物资，二是群众负担已经十分繁重，难以再承受税收等刚性的财政压力。当时边区群众每年的财政负担有：97000石粮食(以1941年6月粮价计算为3000万元)、义务盐360万元、寒衣代金44万元、两万石的买粮(实际只支付了二分之一，群众负担了150万元，1941年6月27日以后改买粮为借粮，准备以救国公债作抵押)、当年500万元的税收，以及其它方面的摊派与支出，群众总计全年的负担高达5000万元，按当时边区实有人口140万计算，每人每年要负担21元以上。[注]《中央对于边区财政经济问题的意见》(1941年6月15日)，《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》第6编，第50页。

除了繁重的财政负担外，战事等方面的摊派与人力挪用负担也很重，使群众没有精力和时间投入农业生产。1940年7月15日，神府县代县长刘海珠向边区政府主席林伯渠、副主席高自立呈报了一份本县5月27日至7月15日的工作报告，有一部分内容专门反映了人民负担繁重、农业生产完全停止的状况：“每天动员民夫和毛驴两三千的数目字，不分昼夜担架运输了七八天。至今所驻军队机关的村庄，老百姓仍不能生产。如措置烧柴，粮米草料，带路，送信，担水，背送行李等，一天到晚不得安静。同时大部分集中驻扎属县一三区境内(三区驻了三分之二，一区驻了三分之一)……所以在一三区的村庄差不多都驻满了，至于大些村庄不是三百就是五百，大部分群众迫的没有窑洞可住，甚至群众家中有极少部分的糊口杂粮均已借去，给军队吃了(如三升、二升、半升、四合)，致使这些村庄的人民有一半之数完全是见不上米粒，以菜度日。”[注]《神府县政府关于五月二十七日至七月五日的工作报告》(1940年7月15日)，《陕甘宁边区政府文件选编》第2辑，第389页。

如此沉重负担造成群众不满，导致群众生产积极性不高，对边区政府敬而远之，甚至发生了一农夫在延安赶集时借前一天雷击起火烧死树木现象喊出“老天为啥不劈死毛泽东”的事件。在了解农民负担过重的状况后，陕甘宁边区政府采取军民大生产运动等多种方式减轻农民负担，发展边区经济，支持抗战。其中，发行建设救国公债就是在不增加群众负担的基础上募集边区建设、支持抗战所需资金的有效方式之一。发行公债不是让群众无偿“出款子”，而是边区政府直接面向民众的有偿借款行为，所购公债政府每年付给利息，坚持自愿购买、量力而行原则，有钱者可以多买，缺钱者可以少买；不像税收，不管群众有没有钱都需按人摊派、征取。发行公债既可以将社会上的“闲资”集合起来，为政府所用，支持边区发展，又能避免增加群众负担，还可增加农民收入，政府也可以在短期内募集大量资本，这对边区政府和群众都是一举两得的好事。

3.中共历史上有通过发行公债支持革命根据地建设的成功范例

陕甘宁边区发行建设救国公债在中共历史上并非首次，早在中央苏区时期，中国共产党就有通过发行公债解决当时财政压力的成功范例。为解决财政压力，中共曾于1932年在中央苏区发行过两次革命战争短期公债，数额分别为60万元和120万元，主要用于支持当时的战争所需经费开支，1933年又发行了一次定额为300万元的经济建设公债。这些公债的发行对支援革命战争、促进革命根据地的经济发展起到了重要作用。另外，陕甘宁边区财政的主要负责人黄菊如、黄亚光等都是中央苏区的财政负责人，直接参与了当时公债的发行与偿还等工作，积累了丰富而成熟的公债发行经验。所以，在陕甘宁边区面临同样经济困难时，发行建设救国公债就自然而然地成为解决问题的重要手段。

二、陕甘宁边区政府发行建设救国公债前的筹划与准备

建设救国公债的发行在陕甘宁边区历史上尚属首次，所以边区政府十分重视，发行前多次召开会议，详细规划，积极准备，不但明确了公债的发行数量、认购方式、利息高低、偿还方式等环细节，而且考虑到边区群众对公债不太了解的情况，制定了比较完善的制度与政策，建立了专门的公债发行与管理机构，组建了专门的发行队伍，形成了比较完善的公债发行和资金回收运行体系。

(一)筹备公债发行管理和经销机构

1.建立各级管理机构

为了使公债发行工作顺利开展，边区政府在公债发行前，成立了各级公债发行委员会。

1941年4月9日，边区政府首先成立了边区建设救国公债发行总委员会，由边区总工会高长久、边区妇联主席白茜、延安市政府高述之及边区财政厅黄亚光、石英等15人组成，黄亚光任主任委员。这是公债发行的中央领导机关，负总责领导全边区的公债发行工作。

中央领导机关成立后，各区县也成立了本地建设救国公债发行委员会，由政府人士、地方进步人士、有威望的地方人士共同组成，人数一般为3-5人。乡级委员会在人数方面没有严格规定，实际操作中大多与区县人数相当。但是由于当时乡级委员会承担的具体工作比较多，在公债发行之前，公粮、公草等的征收、动员也要求成立相应的动员委员会，这些委员会功能相似，组成人员也大同小异，所以在实际工作中有些乡并未成立专门的公债发行委员会，这项工作由其它委员会承担。后来的事实证明，没有成立专门公债发行委员会的乡，公债发行工作都不同程度地受到了影响。除在一些公债发行工作开展得比较好的村建立了专门的公债发行委员会之外，大部分村没有设立相应的机构。

各级公债发行委员会主要起管理和督查作用，包括分配各地公债数额、指导下级委员会工作、检查各地公债发行与认购情况、帮助解决发行中出现的各种实际问题等；下级委员会的职责主要是向上级机关汇报本地的发行情况。

2.确定经销机构

边区政府在公债发行之初便指定边区银行、光华商店及各县的合作社作为公债发行的实际经销机关。

由于当时边区政府的财政制度还不太完善，边区银行既有商业银行的性质，开展放贷和存款等业务；同时也是由边区政府领导，业务上接受边区财政厅管理和监督的政府部门，边区政府每年会拨出经费给边区银行。因此，边区银行就成了此次公债发行的首选经销机关。

边区银行成立初期，总资本很有限，于是采取在经营中积累资本的方针，既经营借贷，又涵盖商业领域。光华商店就是边区银行负责经营的一家公营商业机构，主要负责边区土特产品的出口与边区所需必需品的采购、市场物价的平抑、对边区商业及合作社的物资支持，故光华商店也是当时边区政府发行公债的主要经销机关之一。

此外，边区合作社是各地区的公营商店，主要承担各地机关和群众生活必需品的供给，行使土特产贸易、抵制投机倒把活动、集中资本等职责，也是此次公债发行的经销机关之一。

这些机关负责公债的发行及公债资金的回收。群众可以到各经销机关购买公债和兑款，各经销机关有责任向本级的公债发行委员会上报近期公债的发行情况和资金回收情况。

(二)确定公债发行规模、方式、奖励措施等情况

1.确定公债发行规模

发行公债的目的是专款专用，主要是满足边区各地的建设开支之用，因此，1941年2月，陕甘宁边区政府在综合考虑当时边区建设需要与群众负担水平等因素之后，将公债发行的规模定为500万元，利息定为7厘5毫。由于宣传到位、动员有效，前期公债发行效果较好，当年6月，边区政府又决定增发100万元，即发行总额为600万元。在大多数群众的支持下，最终实际发行公债618万元，超额完成任务18万元。

为了发行购买方便，公债券分为单券面额5元、10元和50元三种，每一张又分为10条(备还款之用)，采取不记名方式认购。

2.明确公债购买及偿还方式

为了规范公债发行，边区政府专门制定了《陕甘宁边区政府建设救国公债发行细则》(下简称《细则》)，详细规定了公债的购买及偿还方式。

购买方式。《细则》明确规定：群众认购公债采取自愿、量力原则；销售点首先要开具正式收据，群众凭收据领取公债券；银元、白银、首饰、实物等都可以用来购买公债，用实物购买时，各销售点应该公平作价。《细则》还专门规定，如果群众是用土特产、药材、首饰、皮毛等实物购买公债的，经销机关应先开临时收据，等相关机构对实物价格估定后，再开具正式收据，购债者可凭正式收据向原经销机关索取公债券。这些规定，都是为了方便群众购买债券，以及确保群众利益不受损害。

偿还方式。《细则》同时也明确规定：公债偿还期为10年，自1941年起，每年还债10%，本利并付，由边区盐税和商业税作保，每年财政厅按照应还公债数目拨付边区银行专款存储备付，如有不敷，由陕甘宁边区财政厅在其他项收入中，随时如数补发足额；从1942年起，每年7月至年末，群众可持公债券到边区政府指定经销机关兑款，每还一年，经销机关回收公债券1条。《细则》同时规定，公债券是法定有价证券，可以自由买卖抵押，每年到还本付息的部分，可以用交纳税款、兑换法币或光华券等相抵。

3.规定公债发行范围、对象及奖励措施

公债发行范围及对象。《细则》明确规定，公债面对全边区发行，主要面对资金较为宽裕、手中有余钱的群众，不分阶级、不分行业、不分职位，任何希望可以用手中余钱支持抗日、挣得利息的群众都可以购买。公债购买原则是积极鼓励，自愿购买：一方面向群众宣传购买公债对坚持抗日、发展边区的意义，鼓励大家购买；一方面杜绝任何不经宣传强迫群众购买的行为。

认购公债奖励措施。为了激发群众购买热情，边区政府制定了相应的奖励措施：“团体承购本公债一万元以上者，或劝募本公债二十万以上至三十万者，奖励办法如下：(一)明令褒奖并颁给荣誉旗一面；(二)奖给匾额。个人承购本公债五千元以上至一万元或劝募本公债五万元以上至二十万元者，奖励办法如下：明令褒奖并给奖章。个人承购本公债一千元至五千元或劝募一万元以上至五万元者，奖励办法如下：(一)颁给奖状；(二)登报表扬。”[注]《陕甘宁边区政府建设救国公债发行细则》(1941年4月1日)，《陕甘宁边区政府文件选编》第3辑，第129页。1941年12月17日，边区财政厅呈文边区政府请求发给“延安市、新华书店、边区党校、中共等机关之进行公债工作模范者之奖状”[注]《财政厅呈文》(1941年12月17日)，《陕甘宁边区政府文件选编》第4辑，第422页。，获得边区政府批准，奖励了一批认购公债的先进团体。

(三)完善公债发行与资金回收制度

《细则》规定，公债发行工作由各级公债发行委员会和各级经销机关配合完成；各地公债发行数额由各级委员会根据本地情况商定；公债券的印发及资金回收由各经销机关负责。《细则》还规定，各级经销机关为公债实际发行机构，负责公债券的送达、发售、回收、资金收拢、公债偿还等具体工作；各级发行委员会为管理监督机关，负责保证各级经销机关按时完成推销任务，保证公债筹得资金不被挪用、按规定上交边区银行，等等。

公债具体发行采用由上到下的层级式。公债发行委员会根据各地经济发展的实际水平分配不同数量的公债承购额度，边区银行将这一数额派送到各区县，各区县再根据各乡镇情况不同进行定额分配，然后将计划额度分派至各乡镇，各乡镇再分派至各村。在实际认购中，一些乡镇宣传动员工作做得充分，群众购债热情高，往往能够顺利完成任务，则不需要再往下摊派。有些乡镇不重视前期宣传动员，没有充分调动起群众积极性，购债任务迟迟难以完成，最后只能分派到各村。一般来说，摊派到村的情况不多，即使摊派到村，各村通过宣传推销等方式，就能顺利完成任务，而不需要摊到户、到人——当然也有摊派到村民个人的，这种情况很少。

资金的回收则采用由下到上的回笼式。各村将筹得公债资金交给各乡镇，再由各乡镇上交至各区县，各区县汇聚到边区银行，边区银行专款收管，最终由边区政府决定如何支配。

公债的偿还与发行相似，由边区银行将每年应还本付息资金发至各区县，以备群众兑款，群众拿来抵交税款和救国公粮的债券也由各地集合起来，上交至边区银行，进行统一结算和核对。

三、陕甘宁边区政府发行建设救国公债的宣传与动员

陕甘宁边区所辖地区经济落后，商业活动不活跃，许多群众和干部此前对公债闻所未闻，不知其为何物。鉴于此，边区政府十分重视对公债的发行宣传，提前做了大量精细的动员工作。

(一)组建专门宣传队伍

1942年2月4日，陕甘宁边区政府颁布《陕甘宁边区政府推行建设救国公债宣传大纲》，拉开了宣传公债的序幕。边区政府在公债发行之初便预见到了公债发行中可能会出现的困难，在给区县的指示中就指出：毫无疑义，在初次发行公债时，老百姓只认为是政府要钱，不知道是自己放债，这就需要工作人员先懂得，然后才能使老百姓懂得。[注]《陕甘宁边区政府关于发行建设救国公债的指示信》(1941年3月22日)，《陕甘宁边区政府文件选编》第3辑，第119页。为此，边区政府要求各地建立专门的公债发行宣传队伍，“分派干部到区乡宣传，务使家喻户晓”[注]《陕甘宁边区政府指令——复甘泉县民众对抗战动员与负担的呼声》(1941年5月28日)，《陕甘宁边区政府文件选编》第3辑，第294页。。随后，各级宣传委员会纷纷组建公债宣传队、突击队、说服团、临时公债推销广播处等宣传队伍和组织，专门召开公债发行积极分子会议，在市民中组织购债大会、购债竞赛等活动，利用救国公粮动员会、乡级选举大会、县议会、运盐路等场合积极宣传认购公债。专业宣传队伍的组建、专门宣传工作的开展，对社会各界积极认购公债起到了很好的宣传鼓动作用。

(二)加强宣传动员指导

边区政府十分关心公债宣传推销的效果。1941年2月到1941年末，边区政府先后10多次专门发文，就公债的宣传、认购等工作作专门指导，其他提到公债发行及重大意义等内容的文件也有20多次。边区财政厅厅长霍维德、建设厅副厅长李景林等领导也多次赴各地检查公债的发行工作，就发行中出现的问题随时随地予以指导，确保了公债的顺利发行。边区政府在宣传上主要起两大作用：一是要求各地重视宣传工作，二是将有效的宣传方法推广到各地。

公债发行之初，许多地方不重视公债发行，还有不少人对公债发行有误解，认为公债是一种负担，一味向边区政府强调公债发行的困难，甚至要求减少本地发行数额，却不积极想办法进行宣传和做实际推动工作。鉴于此种情况，边区政府多次向各级行政部门和发行委员会强调：一是要正确理解与认识发行公债的真正目的和重大意义，二是要向广大群众切实做好宣传与解释工作。针对甘泉县减免公债发行份额的请求，边区主席林伯渠在1941年5月9日的回复指令中指出，发行公债“有本有利，有偿又还，这不是一种负担，而是一种储蓄财富，望你速即广为宣传，他们知道了好处，自然来买，比钱放在身上花用了好得多”[注]《陕甘宁边区政府对安塞县府四月份工作报告的指令》(1941年5月9日)，《陕甘宁边区政府文件选编》第3辑，第260页。。有些地方干部没有认真学习宣传大纲，自己都不清楚公债为何物，把政府向群众借钱宣传成政府借钱给群众，群众起初很高兴，后来纠正，群众十分不满意。还有干部不了解发行公债的意义，不敢在乡级选举大会前或选民大会上宣传公债，害怕吓跑了选民。针对此类情况，边区政府多次发文要求政府机关人员加强对公债的学习。边区政府曾对甘泉县政府人员专门发指令，希望该县负责各同志，应该详读政府发行公债时之命令、公债发行细则，尤其将宣传大纲详为诵读后，再给群众宣传。[注]《陕甘宁边区政府指令——复甘泉县民众对抗战动员与负担的呼声》(1941年5月28日)，《陕甘宁边区政府文件选编》第3辑，第294页。

边区政府在指导各地加强宣传工作的同时，还就如何宣传作了具体指导。之所以如此，是因为许多地区在宣传时，只对群众大讲特讲购债的意义，却缺乏有效的宣传方法，脱离群众的生活实际和经济状况，导致“说者谆谆，而听者茫然”[注]《陇东分区公债工作总结报告》(1941年)，《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》第6编，第419页。，群众听完热情仍不高。针对这类情况，边区政府向各区县推广各地好的办法与经验。“见景生情法”就是边区政府向全边区推广的延安县的有效方法：延安一些区乡把群众眼前的建设利益说透了，群众很欢喜，效果立竿见影。如窑店准备修公路，向老百姓说，“修好路群众送粮可以用车拉”，比过去肩挑背扛要省力很多、方便很多，立即得到群众的拥护；准备办工厂时说，“办了工厂才能有今天二元八毛钱买得一张铧”，比过去人工打铁造铧快，造的铧既轻巧又锋利，还便宜，对此群众人人都叫好。[注]《陕甘宁边区政府关于推销建设救国公债的指示信》(1941年7月8日)，《陕甘宁边区政府文件选编》第4辑，第22页。此外，还向各区县推广过甘谷驿干部家属窦老汉积极购买公债，带动当地村民购买公债的“老人带头法”[注]《陕甘宁边区政府关于推销建设救国公债的指示信》(1941年7月8日)，《陕甘宁边区政府文件选编》第4辑，第22页。，鼓励各地积极邀请年长者、德高望重者进入公债宣传委员会，用他们的权威性和感召力积极宣传公债的发行，激发并带动群众购债热情。这些方法的推介，使各委员会深受启发。他们结合本地情况，找到了许多切合本地实际、能走进群众心里的方式方法，推动了公债的销售工作。

(三)多种途径说明发债目的

此次公债宣传中，中共中央机关报《新中华报》和《解放日报》发挥自身受众面广、信息多级传递等优势，对公债发行起到了巨大的推动作用，让更多群众清楚认识到发行公债的真正目的和意义、根本用途和效能。

1941年2月20日，边区政府发布发行建设救国公债的布告，《新中华报》当天便刊登了《陕甘宁边区政府发行建设救国公债五百万元》一文，详细介绍了发行公债的数量、利息、购买方式及其还款方式等情况。3月3日，《新中华报》刊出谢觉哉写的《公债问答》一文，对群众关心的问题做了详尽解答，加深了群众对于这一新事物的认识。

5月27日，《解放日报》发表题为《加紧推销救国公债》的社论。社论首先分析了边区先进的政治和落后的经济之间的矛盾，指出作为全国抗日民主模范区的陕甘宁边区在经济上十分落后，而建设救国公债就是为了解决经济上的落后与政治上的先进之间的不适应而采取的有效方式。其次，社论向大家介绍了此次公债资金的用途是发展边区的农业和工业，推动边区的进步和抗战。最后，社论号召大家“要把这次的公债发行看作是一件伟大事业的发端，是它的第一步”[注]《加紧推销救国公债》，《解放日报》1941年5月27日，第1版。来看待，希望大家积极购买公债，希望每个公民都能以积极的姿态参加到边区的经济建设中来，希望每个人手里都握有人民政府第一次发行的具有光荣而重大历史意义的票据——建设救国公债。

两份党报在解放区和国统区的大力宣传，既宣传了中共的政策，又有力支持与推动了公债的发行工作，作用积极、意义重大。

(四)树立购债典型积极宣传

党报在积极向大家介绍公债为何物以及为何而发行的同时，也对公债发行中表现突出的个人和集体做了专题式宣传，树立典型，宣传模范，扩大了宣传范围，提升了动员效果。1941年4月直到1941年末，《解放日报》几乎每天都有关于购债典型的报道，典型的如安塞县五区三乡的贫农张宽财，他听说买公债是为了救国，于是说到处宣传说：“人人都要救国，我也该救国，我买五元……咱们边区好，公家借钱还要给人民利钱，真是好政府！”[注]《边府工作人员热烈购买救国公债》，《解放日报》1941年5月27日，第2版。除了树立类似张宽财这样的贫农典型外，报纸还报道了外国友人热情购债的事迹——广阳三十里铺西班牙人段神甫自动购买五百元公债，还积极到处宣传这一政策说：“边区保障咱们传教自由，现在边区经济苦难要做建设工作，当然应该捐助，若不是欧洲打仗汇不过来钱，我还要多买些呢。”[注]《镇原推销公债十天完毕西人神甫赞助边区建设》，《解放日报》1941年9月9日，第2版。此外，《解放日报》还报道了中国女子大学师生省吃俭用为买公债，金盆纸厂工人上山割马兰草卖钱和利用星期天加班等方式攒钱购买公债，边区政府秘书处及总务处减食一餐省钱购买公债等感人事迹。

此类活生生、有血有肉典型的树立，都有很好的宣传效果，能够激发边区群众坚持抗战、加强边区建设的激情和决心，带动更多的人和单位积极参与公债认购。

四、陕甘宁边区政府发行建设救国公债的方式与成效

边区政府非常重视公债的发行，做了详细的筹划。但是在具体发行时，由于基层负责部门和人员重视程度不够，工作有些简单，公债的发行先后采取了“摊派式”和“自由认购”两种方式。尽管回收过程中出现资金被挪用的问题，但是资金最终悉数收回，而且超额完成了发行任务。

(一)建设救国公债的发行

1.发行初期的“摊派式”发行

对于此次公债发行，边区政府采取的是“积极鼓励，自愿购买”的原则。但在边区经济普遍困难、征集募捐活动比较多的情况下，这一原则在公债发行之初有些不适用于当时实际，如若完全坚持这一原则，发行任务很难按计划完成。所以，在公债发行初期，各级政府主要采用“摊派式”，即由边区政府依据各地经济水平状况，将公债数额分配给各区县，各区县再往下分配给乡镇及村。经济水平好的区县、乡镇摊派较多，反之则少。如延安、延川等边区直属县市经济状况最好，摊派数额最多，为239.4万元。经济状况稍好的陇东分区和绥德分区分别摊派94.3万元和82.4万元，分别相当于延安市摊派数额的2/5和1/3。而经济水平较差的区县摊派数额则少，如三边分区只有42.4万元，关中分区最少，为31.5万元。[注]《陕甘宁边区政府关于发行建设救国公债的指示信》(1941年3月22日)，《陕甘宁边区政府文件选编》第3辑，第122-123页。各区县也采用同样的方法分配数额给各乡镇。

摊派之后，各区县若能通过群众自由认购的方式完成所分数额，则各乡镇不需再往下分配给各村。但是由于大多区县宣传工作未做到位，群众购买公债热情不高，乡镇的负责人为了尽快完成发行任务，迅速回笼资金，只好将公债摊派到村，甚至个人，采用明确各地购债责任、确定责任主体、规定购债最后期限等强制手段。这不但超出了群众承受能力，而且由于方式方法不当，招致群众反感和怨言，有些地方甚至还因分摊不公产生纠纷、冲突等事件。如陇东分区华池县白马村一个村就被分派了2.6万元公债[注]《华池县府公债、羊税总结报告》(1941年11月25日)，《陕甘宁边区政府文件选编》第4辑，第386页。，违背公债发行最初设定原则，激化了边区政府与群众之间的矛盾，阻滞了该项工作的顺利开展。公债发行两个月后，边区政府及时纠正了此种方式，要求各地“要耐心进行说服工作，用摊派办法推销的坏倾向必须立即停止”[注]《推销救国公债大部可按期完成惟仍应抓紧时机加强宣传工作》，《解放日报》1941年6月10日，第2版。。在边区政府的强力干预下，各地发行机关和发行人员才投入精力和时间，积极做好宣传与解释工作，改正工作中的失误，及时消除了群众的对抗情绪，将强行摊派方式改为自由认购，推动了公债的发行与销售。

2.纠正后的“自由认购式”发行

经边区政府对“摊派式”发行的及时纠正，公债发行采用群众自由认购的方式。自由认购主要运用于各区县中心城市，通过各机关团体组织购债大会、购债竞赛等活动，大力宣传，及时释疑，吸引机关团体人员购买公债。在自由认购过程中，政府机关、公营工厂、留守兵团、各地工会及商会是主力，均起到了模范带头作用。兴华商店、中国女子大学、延安市商会、留守兵团、边区印刷厂等团体都组织过类似的购债大会，并组织市民参观，营造了很好的购债氛围，取得了良好的宣传效果，每次举办购债大会都收获丰硕，如三五九旅于1941年8月举办了一次公开购债大会，当天就发行公债2万余元；延安市商会于同期举办一场购债大会，推销公债超过原定推销数额4000余元[注]《三五九旅购债两万余元延安商民超过原额四千余元》，《解放日报》1941年8月19日，第2版。；边区印刷厂于同年6月举行的购债大会，也一次性推销公债3700元之多；[注]《边区印刷厂买公债三千余元》，《解放日报》1941年6月21日，第2版。信义镇留守兵团某部进行了一次购债大会，共筹资2200余元。[注]《留守兵团某部购公债六千元》，《解放日报》1941年8月6日，第2版。由于这种方法效果好，发行公债数额多，也能得到群众的理解、拥护和支持，有些村庄也采用过类似的方式，起到了一定的作用。但农村团体机关少，加之农民负担重，相比较而言，此法在农村的效果远不如城市那么显著。

(二)资金的回收及公债发行任务的超额完成

边区政府原定公债发行时间为1941年4月初到6月末，前后三个月时间，后因6月又计划再增发100万元公债，便将公债发行的结束时间和资金回笼时间定为8月。但从这项工作的实际进程来看，公债的推销工作到9月末才基本结束。

由于边区政府会计、入库、上交、代管等制度都不健全，不断发生各区县政府挪用公债资金的情况，资金回笼工作一直拖到次年1月底才基本完成。期间，延安、延川、延长、靖边、固林等县都发生过挪用所筹资金等情况，数额从数千到数万不等。其中陇东分区情况最为严重，其公债任务为14万元，而年末上交边区金库仅4万元。边区政府一再催促，各地才加快资金回笼进程，至1941年末，共回笼资金4,050,938.59元。后经各级主管部门和负责人的一再催促，到春节前后，也就是1942年1月底，发行公债所筹资金618万元全部回收，尽管比计划的时间拖延了4-5个月，但最终还是超额完成了发行任务。

五、陕甘宁边区政府发行公债筹措所得资金的使用及偿还

这次发行的公债，按计划执行，专款专用，全部用于边区工农业建设与投资。随后，公债的偿还工作也如约如期进行。

(一)发行公债筹措所得资金的使用

1940年以后，尽管中共与国民党摩擦不断，抗日战争也处于战略相持阶段，但在中共中央所在的陕甘宁边区内，却是一副稳定、有序、祥和的景象。边区人民在应对摩擦与抗日的同时，另一个任务就是发展工农业生产，恢复经济，既满足基本生活所需，也为应对战事积极准备所需物资。而发行公债所筹措资金对于支持边区发展工农业生产，加快边区建设起到了非常重要的作用。

1.筹措资金用于支持边区农业生产

由于多种因素制约，长期以来，边区农业基础非常薄弱。因此，边区在进行农业生产时，不管是农业的基础设施，还是购买耕牛和农具，或是培育种子和青苗等，都需要大量投入和扶持。适应于这一需要，边区银行作为当时边区的最高信贷部门，投入支农资金额度逐年攀升，对支持农业生产发挥了很大作用。1942年边区银行放款量为7895万元，比1940年增长了10倍多[注]《陕甘宁边区金融史》，第16页。，其中用于农业生产建设放款额增加最多，为1507万元，是1940年的149倍。[注]财政科学研究所编：《革命根据地的财政经济》，中国财政经济出版社1985年版，第327页。发放的贷款中,用于支持农民购买耕牛和农具的资金为157.9万元，用于支持延长、延川、固林三个产棉县种植棉花的资金为96.365万元，用于支持延安、甘泉、安塞、子长、志丹青苗的资金为68.1万元。[注]《陕甘宁边区金融史》，第124-125页。此外，边区政府还投入很大资金用于农田水利建设，增加、扩大耕地面积——1940年边区耕地面积为1174万亩，1941年为1213万亩，1942年增加到1241万亩，1943年又增加到1338万亩；植棉面积1940年为1.5万亩，1941年增加为3.9万亩，1942年更是达到9万多亩。受惠于发放的建设贷款，牲畜数量也是逐年增加：1940年边区有耕牛19.3万头，1941年增加为20.2万头，1942年又增加为20.9万头；1940年边区驴的数量为12.5万头，1941年增加为13.7多万头，1942年更是增至15.4万头；1940年边区羊的数量为172多万只，1941年增加为177多万只，1942年又增加到180多万只。[注]《革命根据地的财政经济》，第96页。

这些成就的取得，除了群众的积极性被调动起来、生产热情高涨之外，最为重要的因素就是有充裕的资金投入。而这些所投资金中，有很大部分就来自于发行建设救国公债所筹。显然，建设救国公债的发行，不但推动了边区农业的快速发展，而且产生了多方面积极效应，这说明发行公债这一决策既英明又适时。

2.筹措资金用于发展边区基础工业

边区政府将发行公债所筹资金用于支持农业生产的同时，也拿出一部分资金用于支持边区工业生产。用于支持工业生产的资金投入与农业部门的投入一样，都是逐年增加。1942年上半年，边区银行用于支持各种工业发展的放款金额共计100万元，1942年下半年，这一数字攀升为387.5万元，与1940年的3.5万元相比，增加了109.7倍。[注]《陕甘宁边区金融史》，第17页。其中，边区难民纺织厂、振华纸厂、化学工厂、纬华织毛厂、交通纺织厂、新华制革厂6家企业，在1941和1942两年间得到边区银行的投资高达600万元以上。相对充裕的资金投入，不仅保证了企业正常运转所需，而且使企业有能力扩大规模，提供更多产品，满足社会需求，对增加就业、改善人民生活水平、促进社会稳定等，都发挥了积极作用。如延安难民纺织厂，原本只有45个员工、4台机器，1941年和1942年分别获得边区银行25万和75万元投资，该厂的机器设备增加了50多台，产品也由单一粗布扩充为西洋布、斜纹布、纱布、帆布等27个种类，产量也由1120匹提高到7524匹，一跃成为边区军队衣着供给的主要厂家。[注]魏协武编：《边区银行风采录》，陕西人民出版社1996年版，第20页。这其中作用的发挥，发行公债筹措资金功不可没。

(二)发行公债偿还及遗留问题处理

1.公债的如期偿还与兑付

1942年7月16日，边区政府发布偿还1941年度所发建设救国公债第一期本息的公告，拉开了公债偿还的序幕。

公告说明了偿还的办法：到期公债可持债券直接到经理机关(边区银行、兴华商店、贸易局、金库、各县合作社)兑换现款，或者用公债券抵交税费、在市场上购买物品及还债；第一期公债偿还兑付时间为1942年7月1日至12月30日，过期作废。公告同时还规定，允许还本付息经理机关及各级政府、各征收机关用收回的公债券向金库交换边币或抵交税费。[注]《边区建设救国公债开始偿还第一期本息准以公债抵缴税款偿还债务》，《解放日报》1942年7月16日，第1版。从公告各项规定看，公债具有很高的权威性和流通性，不但可以兑换，而且具有购买物品、抵交税款等效力。

为了方便群众兑换，边区政府结合群众居住分散、交通不便、信息不通、既有兑换点少等情况，在原有经理机关的基础上，又增设各级贸易局和金库为公债兑付的经理机关。这些措施方便了群众兑换公债，充分保障了持券人的权利，也提高了边区政府的公信力。

在公债如计划兑付两年之后，工作人员发现，一些群众用公债购买物品、纳税时，因为不被一些人认可而出现债券被拒收的情况，群众也因信息不畅、交通不便、兑换点少等原因导致兑付困难，出现不去兑换债券或者丢弃债券等行为。针对这种情况，考虑到每年公债利息额度不高，加之经过大生产运动，边区财政状况逐年好转，1944年初，边区财政厅厅长南汉宸、霍维德向边区参议会提出了提前偿还公债本息的建议。边区政府经过讨论，同意了这一建议，将发行公债时计划的偿还期提前。在1942年和1943年两次还本付息130余万元的基础上，1944年，边区政府将剩余债款494万元连同本年利息共约500万元一次还清。

由于许多地方宣传不够深入，导致购债群众对公债的认识不够，把债券当作政府的收据，不知要归还政府，或认为公债券是无用的东西，大都将其毁弃，甚至贴在墙上或作剪鞋样用，给小娃娃玩耍。实际还本时，许多群众早已没了公债券，故未能顺利兑款，导致部分公债没能顺利偿还。

此外，由于交通不便，许多群众取款往返费时费力，所以并未进行兑款。有些地方将债券转为其他用途，如鄜县群众就建议边区政府将每年偿还的公债本息移为合作社股金。因此，实际上许多公债并未兑付，而是被转为合作社股金、抵交税费、抵交救国公粮等。

2.遗留问题的妥善处理

当时边区处在战争时期，加上交通不便，信息不通畅，有些群众未能按时进行兑款，甚至在建国后，一些群众手中仍存有建设救国公债。为了保护这些群众的利益，中央人民政府先是于1953年发布《中财委关于过去各个苏区解放区所发公债偿还办法的通知》，明确了陕甘宁边区救国公债后续兑换偿还方案，规定这次收兑期延长至1956年底，后又分别于1958年发布《财政部、中国人民银行总行关于由人民银行继续收兑全国解放前苏区、解放区发行的公债的联合通知》，于1980年发布《中国人民银行、财政部关于苏边区公债与折实公债计息办法的补充规定》，对未兑换的公债做了进一步的妥善处理，规定按照当地粮食公司小米牌价每元折付半斤小米价进行收兑，通过这些措施，散落在群众手中的公债大都被兑付。1980年8月16日中央政府发文，规定债券款的收归统一由地方政府管理，至此，公债偿还工作全部完成。

六、陕甘宁边区政府发行建设救国公债产生的积极效应和重大意义

(一)解决了边区财政困难，保证了边区社会稳定

1940年和1941年是边区最困难的时期，边区政府面临巨大财政压力，如1940年底，边区政府通过向银行借贷、透支的方式用于财政支出高达231万元,说明了当时财政的压力之大。[注]《陕甘宁边区金融史》，第62页。如何解决财政来源问题成为当时边区经济工作的重中之重，而陕甘宁边区建设救国公债的发行则有效缓解了这一压力。从1941年陕甘宁边区财政收入情况来看，公债占当年财政收入的16.01%，居于税收和公盐代金之后,贡献率很高；[注]西北财经办事处：《〈抗战以来的陕甘宁边区财政概况〉附表》(1948年2月18日)，《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》第6编，第48页。在当年公债资金回收的11月份，公债对当月财政收入贡献率居于首位，占比达到37.25%，超过了税收的占比。这些资金在边区财政空虚、举步维艰之时起到了重要的支撑作用，为边区渡过难关做出了重要贡献。

(二)巩固了边币地位，稳定了边区金融

由于当时国民党的经济封锁和军事破坏，导致边区财政困难，中共决定发行边币，以逐步建立自己的金融财政体系。但是，对于如何发行、发行多少，一是中共经验不足，二是边币作为新的货币还不被大多数人接受，这就导致边币发行与印数具有盲目性。1941年2月边区政府开始发行边币，原定发行1000万元，但是到了当年6月，净发行额已达1105万元，每月平均递增28.5%，其中发行最多的3月份比上月增发71.2%。由于边币发行太快，边区金融在1941年3月开始出现波动，物价每月上涨14.2%，到了5月和6月，物价平均每月上涨28.35%。[注]《陕甘宁边区金融史》，第103-104页。边区政府为了稳定物价，一方面放缓边币的发行，一方面扩大投资，平衡出入口，发放农贷。在这时，公债的发行不但可以减少货币的流通量，而且可以为政府投资提供财政支持。边区政府在给各县区的指示信中提到：“粮价飞涨，边钞跌价，一切东西跟着贵，老百姓随便卖捆干草都很多钱，买些公债将边币还给公家，可以调节金融，帮助政府巩固边币。”[注]《陕甘宁边区政府公布〈陕甘宁边区林务局组织规程〉令》(1941年7月9日)，《陕甘宁边区政府文件选编》第4辑，第23页。边区政府在给关中分区关于金融问题的指示信中专门强调：应该“特别注意推销公债”[注]陕西省档案馆编：《陕甘宁边区政府大事记》，档案出版社1991年版，第100页。。可见，公债的发行对巩固边币地位、稳定边区金融、维持社会稳定、促进经济发展起到了很大的缓冲作用。

(三)教育了边区群众，宣传了抗战政策

正如边区政府就发行公债给各区县的指示信中所说的那样，“推销公债不仅在能销完，它的本身就是一种救国教育——经济建国的教育”[注]《陕甘宁边区政府关于发行建设救国公债的指示信》(1941年3月22日)，《陕甘宁边区政府文件选编》第3辑，第120页。。陕甘宁边区建设救国公债的发行，不是一个孤立的经济活动，它与当时的政治主题紧密相连，尤其是通过报纸对购债模范单位和个人的报道与宣传，不仅激发了群众购买公债的热情，更达到了坚持抗日、爱党爱边区的思想教育之目的。当时的购债模范大都是抗日家属、难民、脱贫农民，对他们的报道不仅仅是就他们的购债行为进行积极宣传，更重要的作用和更积极的意义是宣传他们对党的热爱，对党的好政策的认同，对抗日战争的支持，以及自己翻身、劳动致富等事迹。另外，《解放日报》也对边区犯人积极购债事迹做了宣传报道，借此机会教育改造了犯人：“我们是犯了错误的人，但是抗日人民的光荣义务，我们仍是要尽的，我们自信，在政府宽大的争取教育下，很快便会回到光明的路上来，现在不能和蒋政府时代的加税相比，就单论今天的革命政府，我就相信它，更何况还要以税收来担保呢！”[注]《犯人不忘爱国自动竞买公债》，《解放日报》1941年6月6日，第2版。这些典型事迹和模范事例的报道，其作用不仅仅是鼓励边区人民购买公债，更重要的是对所有人思想的提升与改造、政治的动员与宣传。

(四)锻炼了经济干部，积累了工作经验

陕甘宁边区建设救国公债的发行历经组织筹备、宣传推销、资金回收及偿还等阶段。这一新的事物给中共各级领导干部提供了在一线锻炼和提升自己的难得机会，许多参与公债发行的干部，经历了这一场时间跨度大、工作任务重、辐射地域与人数多、面临情况极为复杂的运动的历练之后，后来都能肩担重任，为官一隅，成长为新中国的重要经济干部。时任建设救国公债总发行委员会主任黄亚光，陕甘宁边区财政厅厅长南汉宸，副厅长霍维德、曹菊如等人,在新中国成立后，都成为重要的金融系统领导人——黄亚光任中国人民银行西北区行行长，霍维德任甘肃省财经委员会副主任、主任等职，曹菊如先后任晋察冀边区银行晋热辽分行经理、中国人民银行行长等职，尤其是曹菊如，后来还主持了人民币的发行工作。他们能够成长为建国初的优秀经济干部，与延安时期在困难的条件下参与建设救国公债的组织、设计与发行工作的实践和锻炼是分不开的。