从全球治理看国际网络空间安全治理的实践难题及法治困境

左 文 君

(中共武汉市委党校 法学教研部，湖北 武汉 430011)

一、全球治理进程中的国际网络空间安全治理

(一)作为国际社会治理新阶段的全球治理

全球化是一个社会历史进程，20世纪后期随着科学技术的迅猛发展而加速，特别是网络与信息技术的发展，国际交往的频度空前加强，相互之间的联系日益密切[1]。全球化进程中蕴含着两股力量：一股是合作、有序与统一，表现为世界范围内的一体化进程、各种合作机制以及国际组织的发展；另一股是冲突、无序与分裂，带来了环境污染、核扩散以及恐怖主义等全球性问题[2]。全球性问题不仅包括关系到整个国际社会共同利益、影响全人类生存与发展的问题，也包括一些原本属于一国内部的问题涉及其他国家或整个国际社会的利益，进而演化为全球问题。这些问题具有公共性、共通性与共生性，超过了一国的治理能力与范围，需要国际社会的多边合作与协调互动[3]。

国际社会出现过主权国家治理、国际治理和全球治理三种模式[4]。主权国家治理是建立在主权归属于民族国家的平权式国际社会结构基础之上，各国相互独立，互不干涉。随着主权国家之间互赖性的增强国际治理应运而生，要求各主权国家将主权权利让渡或者授权给一些国际组织行使。这一过程，国际法经历了从共存国际法到合作国际法的转变，但都是建立在主权价值基础上的，维护各国的国家利益。随着影响人类生存与发展的全球问题的出现，国际社会的共同利益或者国际法上个人的利益面临着挑战与威胁[5]。它具有整体性，传统的以主权国家和国际组织为中心，维护各国国家利益为主的主权国家治理模式和国际治理模式对此缺乏有效性[6]。

在此背景下，国际社会中多种行为主体相互协调，共同应对与解决全球事务性问题是国际社会发展过程的趋势。全球治理概念是在1995年全球治理委员会(Commission on Global Governance)发表的报告《我们的全球友邻》(Our Global Neighborhood)中首次提出的[7]。全球治理作为一种新型的治理模式和治理理念为全球问题的解决提供了更为广阔的思路，引起了国际社会的重视[8]。全球治理的概念存在着四个基本要素：治理主体的多元化、合作协调的机制与规则、关涉到人类共同利益的问题与挑战和共识性的公民道德准则[9]。具体而言，由于国际权力向度中的互赖性增强，全球治理的主体不仅包括主权国家、政府间国际组织，还包括非政府组织、跨国公司以及国际公民社会等。全球治理权威呈现出分散化的特点，从主权国家向外转移给各种社会团体与国内或跨国私人企业，向上转移给国际层面上的非国家行为体，如各种政府间国际组织和非政府组织，向内转移给国家之内的地方政府。因此，全球治理结构呈现出平行性的、非统治性的结构特征，据此合作协调规则与机制是由多主体制定和参与的，不同于以往是在以实力为基础的大国主导模式下形成的。全球治理虽然是为了有效治理全球问题，维护国际社会的正常秩序而出现的一种新治理方式[10]，但是其运行的国际社会环境仍然是在以主权国家为核心构成的世界秩序。这就决定了全球治理与主权国家治理、国际治理三者共同存在、并行不悖[11]。在一定程度上，全球治理是主权国家治理和国际治理在全球化时代的延伸与发展[12]。

(二)国际网络空间安全治理的产生与发展

1．网络空间的特征及其安全治理问题

1990年前后，随着计算机、网络和信息技术的快速发展，网络空间成为与陆地、海洋、空气空间和外层空间并列的“第五空间”，也是人类活动的新疆域。网络空间具有自身的特质，如规模是无边界的；活动是多元化、立体化；影响具有“蝴蝶效应”；主权具有高度政治化等特征[13]。网络空间是由互联网构建的虚拟与现实交互的空间，既有虚拟空间属性，又有全球互联属性[14]。然而，当前全球网络空间治理呈现出无政府状态，与网络空间在技术层面上的迅猛发展态势显得格格不入。

网络空间的延伸以互联网信息技术的发展为基础，而信息技术的发展速度以几何倍数爆炸式的递增。21世纪以来，移动技术、大数据技术、云计算、物联网等技术的进展迅猛，大大扩展了互联网的空间和形态。目前，网络已经深入到国家的政治、军事、经济和文化等领域，各领域对网络技术的依赖与日俱增。网络空间面临着网络技术带来的各种安全威胁，成为大国角力的平台。近年来，网络空间中的安全问题层出不穷，重大事件时有发生，如2010年伊朗“震网”事件。特别是在美国2013年爆发了“棱镜门”事件之后，各国对网络空间安全问题的关注空前加强，学界也兴起了对网络空间隐私权、言论自由等问题的研究。此外，借由网络散布的恐怖主义和通过网络实施的犯罪行为等问题也引发世界各国的普遍重视，共识程度较高，达成了一系列国际会议决议、国际组织宣言等法律文件。

2．网络空间安全治理模式的更迭与演进

网络空间的治理主体经历了从最初的科研机构到非政府国际组织到联合国乃至以国家为中心的多主体复合存在的转变，网络空间安全治理的模式也随之跟进。最初，互联网诞生于全美主要科研机构之间建立的通信网络系统，互联网领域也被视作是科学研究的空间，技术主导了互联网领域内信息交流相关制度的建立，因此表现为一种技术治理的模式。这是网络空间安全治理的第一阶段，被称为互联网治理。其后，随着互联网的运用和普及，网络空间成为线下现实和线上虚拟结合且互动的空间，互联网的开放、透明构建起互通互联的全球性公共区域。互联网的应用突破了科学研究领域，与政治、经济和文化密切相关，涉及多元主体。这包括政府、商业团体和公民社会等，网络空间安全治理进入到第二阶段，即多利益攸关方治理。非国家行为体和公民社会等不同的利益团体基于平等地位，共同就网络空间安全治理的发展与协调发挥着各自作用。在该阶段，美国以其互联网技术的优势掌控着域名与地址系统的管理，如互联网名称与数字地址分配机构(ICANN)。美国通过技术阻止其他国家获得网络空间的管辖权，影响着互联网利益攸关方的行动，美国在网络空间的霸权主义受到了越来越多国家的质疑。全球范围内网络空间安全问题不断凸显，国际社会逐渐达成一种网络空间需要更强有力规则的共识。互联网治理与多利益攸关方治理同属于自下而上的治理方式，但存在着一定的局限性[15]。发展中国家虽然在互联网技术方面处于下风，但在互联网技术的应用方面后来居上，积极通过联合国这一最大的政府间国际组织主导全球网络空间安全治理。至此，网络空间安全治理进入以联合国为主导的政府间国际组织治理模式的第三阶段，这一阶段的开启是以2003年举行的联合国信息世界峰会为标志的。这次峰会是由国际电信联盟全权代表大会于1998年所倡议的，峰会分为日内瓦会议和突尼斯会议两个阶段，达成了网络空间安全治理需要进一步推进国际合作的共识，召集了互联网治理论坛，为发展中国家阐述立场与观点提供了有效的国际渠道。由于缺少发达国家的支持，无法在具体的网络空间治理问题上形成明确的解决方案，这次峰会对网络空间的既有治理模式没有改变，对美国在网络空间的霸主垄断地位也没有动摇，令国际社会颇感失望。近年来，随着中国、俄罗斯等金砖国家互联网技术的发展，其强调网络空间的主权概念，坚持以政府为主导的国家中心治理模式，网络空间安全的全球治理模式进入到又一个新的阶段。在这个被称为第四阶段中，网络空间安全治理的“主权化”和“国家中心”逐渐进入到网络领域政治主流话语体系中[16]。

二、国际网络空间安全治理的实践难题

(一)全球治理面临的发展症结

全球治理是以人类整体利益与共同利益为价值导向，通过多种行为体之间沟通、协商和合作的方式共同应对与解决全球问题、管理国际公共事务的规则和机制[17]。全球治理的范围与领域不断扩展，从传统的安全治理领域、经济金融领域到气候变化、网络、极地、外空和海洋等新领域，尤其是“交叉议题”的广泛出现使全球治理面临着一系列问题。但是，战后的全球治理体系是在美国主导下制定的，服务于美国的霸权利益，随着欧盟的经济复苏和发展中国家的经济发展，世界权利格局呈现出多极化的趋势，表现在价值体系、发展模式、意识形态等方面的多样性[18]。近年来国际安全形势不容乐观，国际局势面临失控的危险(1)表现在美欧与俄国之间因乌克兰危机而局势紧张，亚太地区中日美之间因海洋争端引发对立,大国之间的对抗因素正在凸显。。各国都认识到全球问题需要以全球治理的方式加以应对，多边主义是全球治理的应有之义，也是应对全球性挑战和维护各国自身利益的重要渠道。然而，新兴的发展国家与传统的发达国家在国家利益上的激烈较量，共同治理的意愿减弱，各国都将合作的意愿转向地区领域，国际社会的合作呈现出集团化、地区化的特点。以美国与欧洲之间的“跨大西洋贸易与投资伙伴协议”(TTIP)为典型，全球治理领域呈现出分而治之的状态。据此，国际社会希望寻求一种共同治理、合作治理以及多元化治理的全球治理模式的难度加大。

首先，全球治理呈现出非统治型结构，具有分散化与多层级化的特点，一定程度上带来了全球治理的主体多元化和不甚明确的现象。主权国家这种传统的、最基本的国际法主体在全球治理中囿于自身的国家利益和政治经济实力的差异，很难保持中立与公正，也很难对国际社会的共同利益负责。虽然国际非政府组织、跨国公司、私人团体、行业协会以及个人在全球治理中发挥了突出作用，但由于这些非国家行为体不具有国际法主体资格，充当全球治理主体的合法性受到质疑，而且不同的国际非政府组织的利益诉求也各不相同，其代表性也容易引发争议。政府间国际组织能够提供全球公共物品的供给，逐渐引起国际社会的关注。

其次，全球治理与传统的主权国家治理和国际治理存在着治理体系与方式的差异。全球治理的规范依据更加广泛，除了传统国际法中的“硬法”规则，如国际条约、习惯国际法等之外；各种由非国家行为体制定的具有“软法”性质的规范，如国际组织、国际会议的决议、宣言以及行业标准也在全球治理中发挥了治理工具的作用，因其特殊的功能将在全球治理的过程中长期发挥作用。从另一个角度而言，多样的规范可能导致全球治理规范体系的缺失，行为体的行动缺乏具有明确的指引和具有强制执行力的规则[19]。

再次，全球治理面临着复杂的国际机制问题，缺乏共同的治理平台。当前全球治理中尚未形成统一的国际治理机制和治理平台，所涉领域不同的各种全球性问题都是在不同的国际机制中通过相互协商进行决策的。不同的国际机制基于不同的价值导向而构建，产生了各种相互交错与重叠的，相互之间无等级秩序的平行机制。国际机制的复杂性不仅造成国际合作的路径发生改变，而且导致决策能力的减弱，共识难以达成[20]。

由此可见，全球治理为国际社会共同应对全球问题提供了一种治理思路，但也面临着制度困境。打破全球治理的制度困局需要寻找一个有力的突破口，在仍然以主权国家为主体的政治经济环境下，政府间国际组织在全球治理中的合法性与代表性得到了国际社会的广泛认可，由政府间国际组织来主导规则的形成与制定或将为全球治理模式提供新的思路和契机。

(二)网络空间安全全球治理的主要问题

1.互联网治理与网络空间安全治理之间的概念模糊

互联网治理更多的是聚焦于技术层面，主要涉及互联网技术标准和网络协议、互联网资源分配等技术性事项，目标在于维护互联网的良好运转。因此，主体主要包括互联网技术的开发者、运营者和用户等非政府行为体。然而，网络空间安全治理的范围大为扩展，由技术领域扩展向经济领域、政治领域、文化领域等领域扩展。因此，政府和政府间组织越来越发挥更加显著的作用。

无论是学术界还是政策的制定者都没有很好地对这两个不同治理范畴的概念进行有效的区分，经常混用(2)例如，在博鳌亚洲论坛期间，设置的分论坛的主题是“网络空间的全球治理”，但是发言主题基本都是互联网治理的相关内容。，治理范畴的不明确和不清晰，很难取得更多的共识。微软首席研究及战略官在第七届中美互联网论坛上直面该问题，“中美双方在网络空间的误解很大程度上是由于对‘互联网治理’和‘网络空间安全全球治理’两个概念的混淆”[21]。

2.网络空间治理主体之间的博弈

网络空间安全的治理需要多元主体的交互参与，这与不同主体的网络行为直接相关，也存在着主权国家和非国家行为体在不同层面上的博弈。以美国为代表的发达国家掌握互联网技术优势，社会组织发展程度高，网络空间的治理更多依托企业、行业协会、智库等，主张网络空间的治理主体应该由非政府组织、跨国公司等构成，政府只是扮演协调者的角色。网络空间安全治理更多的是经济问题和技术问题，主张发挥多利益攸关方特别是企业和社会在网络空间安全治理中的作用，限制政府的直接管制作用，如美国的微软、谷歌等互联网巨头参与网络空间安全问题的治理。以中国为代表的发展中国家属于互联网技术的下游使用者，主张尊重网络空间主权，强调政府及政府间国际组织在网络空间安全治理中发挥主导作用，其他主体共同发挥作用，强调多边合作，网络空间安全治理是政治问题和社会问题。所以，双方在理念上存在着明显差异。随着网络空间安全治理的深化与推进，两种理念在博弈的过程中日趋融合，多元主体合作治理成为共识。

3.网络空间与国家主权关系的争议

网络空间类似于海洋、外层空间、极地等全球性的公共区域，成为人类活动的“第五大空间”，更多需要国际条约或者多边协定来规范。但是与一般意义上的全球性公共区域不同，网络空间构成所仰赖的信息基础设施受国家的管辖，国际社会对网络空间与国家主权的关系存在着较大的争议。

早在1996年，美国克林顿政府通过了《传播净化法》，但以电子边疆基金会(EFF)为代表的互联网先驱和精英的强烈反对，在瑞士达沃斯论坛上发表了《网络空间独立宣言》，强调网络空间的自治属性，并得到了美国联邦最高法院的支持，《传播净化法》被判定违宪[22]。这表明网络空间发展的初期，网络空间与国家主权之间是相互排斥的。随着20世纪末互联网技术大规模的商业化应用之后，虚拟世界与现实世界紧密联系，国家对网络的管控力度不断加强。特别是在伊拉克战争期间，美国切断伊拉克的互联网，引起了国际社会的警惕和担忧。各国为制衡美国在网络空间的单边霸权，主张以联合国为平台构建一种网络空间的国家间治理模式，联合国的“互联网治理世界峰会”应运而生[23]。至此，网络空间与国家主权之间的联系日趋紧密。

迄今，网络发展中国家和发达国家在网络空间主权问题上仍然存在着比较大的分歧。网络发达国家凭借着技术和资源的优势，主张网络空间属于全球公域并适用现有国际法，应由“多利益攸关方”共同治理，排斥国家对网络空间的管辖，不认同网络空间国家主权的概念。这一主张遭到了广大发展中国家的反对，特别是在2013年“棱镜门事件”之后，网络空间与国家主权之间的关系的争论更加激烈。以俄罗斯和中国为代表的发展中国家强调国家对网络空间的管控，2016年中俄发表《关于协作推进信息网络空间发展的联合声明》确认了网络空间国家主权的概念。网络空间主权也成为我国总体国家安全观和主权观的重要内容，并写入了2015年7月实施的《中华人民共和国国家安全法》。习近平主席在世界互联网大会上提出的全球互联网治理的四项基本原则中，也将“尊重网络主权”作为四项原则的核心，作为中国处理网络空间事务的重要基本原则。

三、国际网络空间安全治理的法治化趋向及张力

(一)全球治理与国际法的互赖关系

全球治理这一治理理念的发展伴随着全球化的进程，而全球化表现为三个方面，也即全球性问题的出现、对某一问题全球性的关注和解决问题的全球性方案[24]。许多跨国界、跨区域的问题不断涌现，由于国际社会缺乏中央集权式的“世界政府”，需要通过各国的协商与合作来形成制度性的安排或达成可以适用的统一规则来解决。这些制度性的安排与规则表现为开展国家之间合作交往的国际组织机构通过国际会议或国际论坛谈判达成的国际条约和国际协定等。

法律全球化的发展改变了传统上法律是由各个主权国家制定的范式，各种国际组织特别是政府间国际组织成为国际法领域中重要的新兴力量，其中表现突出的国际组织有联合国、欧洲联盟、WTO等。这些由国际组织制定的规则其管辖范围开始逐渐触及传统国内管辖事务，并通过适用或者转化的方式成为各国国内法的一部分。在国际法管辖范围扩张的影响下，国内法与国际法之间的界限逐渐模糊，法律的发展呈现出趋同化[25]。国际法的地位不断提升，作为规范国际社会中各个参与者的行为准则发挥着不容忽视的作用。

国际法是国际社会中最具有约束力的规范体系，虽然相比国内法而言其法律约束力与执行力显得较弱。国际法是建立在国家“共同意愿”之上，得到国际社会普遍认可的规则。国际法维护国际社会的正常交往秩序，对行为者具有普遍约束力，提供了规范依据，指引着国际社会的发展方向。国际法成为国家行为体与非国家行为体参与全球治理的行为提供合法性与有效性的来源。全球治理是一种多层级的治理结构，涵盖了从地方到全球，从公共权威到私人机构的正式或者非正式合作形式，表现为制定与执行全球性的原则、规范以及政策应对全球问题，实现全球治理的“善治”目标[26]。2000年联合国召开的千年会议上通过的《千年宣言》作出了有关全球治理的经典表述，“在国际和国家事务中必须加强对法制的尊重，特别是确保会员国在涉及他们的任何案件中依照《联合国宪章》遵守国际法院的判决”[27]。由此，可见全球治理与国际法之间存在着密切的互动关系。

国际法规范的对象是国际事务，能够协调全球治理中各个主体的利益与行动；全球治理也需要通过具有约束力的规则建立相应的国际制度，实现“善治”的治理目标。因此，这就要求必须推动国际法从政府为中心向治理为中心的观念转变。全球治理的目标一方面是建立健全新的国际政治经济秩序，维护国际社会的安全、稳定与发展，另一方面是应对与解决全球问题[28]。全球治理必须通过全球范围内的合作与协调。在协调各方利益、解决信息不对称和提高合作的可预期性等方面，国际法律制度有助于实现秩序价值，能够保证合作的透明度、确定性同时降低合作的交易成本，从而使合作得以更加顺利进行[29]。国际法有助于加强全球治理的有效性与正当性，应当成为全球治理的规则依据。在实践中，法治是推进全球治理的手段与方式；理论上，法治也是全球治理的发展方向与追求的价值目标。国际法治的概念是法治作为一种目标在国际法上的自然延伸[30]。

国际法在全球治理中发挥着制度构建、全球价值的形成与塑造的作用，维护国际社会的安全与稳定，促进国际社会的发展，保证国际社会中的公正，建立和谐的国际社会秩序[31]。将世界的政治经济议题转化为法律议题，采取以规则为导向的方法在本质上就是“将争端各方的注意力集中到规则上来，集中到预测由公正的法庭对规则的执行作出的判决上来”[32]。全球治理以规则为导向能够约束国际权力，保证治理的平等性与民主性。全球治理的目标在于维护国际社会的整体利益，建立在各国共同意愿基础上的国际法规则。

可以说，全球治理与国际法的关系是目标与工具之间的互动。全球治理是在国际法治轨道上的治理方式，具体法律制度承担着全球治理的工具角色，国际法促进全球治理迈向“善治”和“法治”的目标。全球治理的需求引发国际法管辖范围以及主体结构等方面的变化，对国际法提出的挑战与变革的要求，有利于促进国际法向“良法”方面的发展[33]。

(二)趋向法治化的网络空间安全治理

如前文所述，网络空间安全治理进入到第四个发展阶段，网络用户的数量快速增长而用户背景复杂多样带来了诸如网络病毒等问题。各国制定了各种政策和法律，如美国在网络安全方面的立法比较发达，如《爱国者法》《国土安全法》《保护美国法》等法案，对互联网的规制和调整作用非常显著。随着越来越多的国家接受并且认同网络空间需要主权国家加强监管和治理，法律作为社会治理的基本方式，网络空间“法治化”的特征也越发凸显。网络空间治理出现了“国家归来”，政府成为其重要的治理主体，从而网络空间也深受以国家为核心的国际关系的影响。例如，国家主权及管辖权在网络空间中的边界问题，这些问题涉及整个国际社会的公共利益和各国的权利义务，国内法治无法妥善解决此类全球性的问题，必须通过各国共同制定和遵循的国际法规则来解决。

(三)网络空间安全国际法规则建构的张力

随着网络空间安全形势的严峻，国际社会越来越重视国际法在这一人类新兴的公共领域内所发挥的作用。这与国际法在海洋、外层空间的发展历程不谋而合，在新的人类活动空间领域内，确立和形成相应的国际法律制度，国际法律规则为新空间内各国之间的相互交往进行引导和规范。然而，与20世纪以来国际法在海洋、空气空间和外层空间方兴未艾的发展不同，网络空间对国际法规则的关注则显得“姗姗来迟”。虽然网络空间安全治理中国际法规则的发展缓慢，但是在各种国际会议和论坛等国际场合下，这一问题都成为讨论的焦点。联合国也积极推进网络空间国际法规则的建构，2013年6月，联合国信息安全政府专家组(GGE)发布报告，明确国家主权、联合国宪章等国际规范适用于国家间的通信技术活动，国家对其境内的互联网基础设施享有管辖权。2015年7月，它发布了有关网络空间国家行为准则的报告。

当今世界，国际战略格局正在发生着自第二次世界大战以来最为深刻的变化。“棱镜门事件”爆发之后，各国对网络空间安全的关注空前加强，网络问题成为多边安全合作等国际场合中的核心议题。迄今，国际社会尚未达成有关专门针对网络空间治理方面的国际性条约，在网络空间安全治理方面国际社会急需建章立制。国际性或区域性政府间组织都积极推动网络空间方面相关治理规则、行为准则的建立，如联合国、欧盟、八国集团、经合组织和上合组织等都设置了相关的机构来推动和促进网络空间安全治理方面规则的形成。

因理念和路径不同，国际社会中形成了网络空间安全治理的两大阵营，分别是以美国等发达国家集团和以俄罗斯、中国等新兴国家为代表的发展中国家阵营[34]。2014年3月，美国宣布放弃对互联网名称与数字地址分配机构(ICANN)直接控制，主张多利益攸关方模式，但是排斥联合国或者其他政府间组织接管。奥巴马政府在2011年《网络空间国际战略》提出了“网络空间法治”，强调适用现有国际法。一些网络发展中国家如中、俄，作为互联网大国，在网络空间安全治理方面重视制定新规则的重要作用，积极搭建国际会议平台，就网络与国家安全、网络空间主权等问题向国际社会表明发展中国家的利益诉求。中国自从谷歌事件就认识到了网络空间安全对国家安全的重要意义。中国政府也在多个重要国际场合中，大力倡导建立一个国际法治的网络空间，强调法治应当成为网络治理的基本方式。

网络空间国际法规则发展缓慢，究其原因是各国立场存在严重分歧。众所周知，现有国际法是由西方国家引导和塑造的，西方国家在国际法规则和制度上有较强话语权。因此，西方国家主张推动现有国际法适用于网络空间，反对制定全新的国际规则。但以中国和俄罗斯为代表的新兴发展中国家坚持在现有国际法规则的基础上，考虑到现有国际法规则在网络空间中的适用存在诸多问题，主张加强国际新规则的制定，尤其强调主权原则的适用。发展中国家和发达国家在意识形态和价值观方面存在着巨大差异，而且互联网的发展与国家利益紧密相关，网络资源成为各国竞相争夺的权力资源。因此，在网络空间的规则和秩序方面各国角力和博弈异常激烈，造成了网络空间国际法规则的“分裂”，但客观上网络空间亟须共同规则，网络空间国家法规则的塑造和形成深受这种“张力”的影响。