关于新形势下做好档案接收进馆工作的调研报告

省档案馆副馆长 沈树范

为扎实有效地开展“不忘初心、牢记使命”主题教育，牢牢把握“学习教育、调查研究、检视问题、整改落实贯穿全过程”这个基本要求，努力做好主题教育与中心工作有机融合、相互促进的结合“大文章”，根据省档案馆统一部署和要求，自6月下旬到7月下旬，我结合分管工作，采取实地走访、座谈交流、问卷调查和对标学习的方式对档案接收进馆工作进行了调研，现将有关情况报告如下：

一、立足实际，明确调研目的

按照“守初心、担使命、找差距、抓落实”的总要求，本次调研之初调研小组就确立了力戒形式主义、官僚主义、扑下身子、摆正心态、力求实效的工作目的，联系当前档案接收进馆瓶颈问题，对标对表，力求发现问题关键，确保调研工作落到实处。

一是档案资源建设差距使然。截止到2018年底，山东省档案馆馆藏档案涉及347个全宗，1414789卷（件）（573002卷/841787件），每年进馆档案数量10余万卷（件）。这是一个看起来不小的数字，但和兄弟先进省份相比，仍存在一定差距。在2018年5-10月，国家档案局对全国47家副省级以上综合档案馆2013-2017年业务建设情况进行了集中评价，山东省档案馆处于全国中上水平，相较于先进省份的馆藏档案资源情况，我馆仍存在一定差距。以排名前列的辽宁、浙江为例，辽宁省档案馆馆藏数量为145万卷、19万件，浙江省档案馆馆藏数量为纸质档案87万卷、34万件，两省馆藏数量均为卷件分开统计数字，差距一目了然。二是新形势下做好档案工作是机构改革中的一项重要任务。深化党和国家机构改革，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革，其中也涉及重要的档案工作。如何在机构改革过程中保证档案工作正常运行，保证档案的完整与安全，是我们从机构改革伊始就应该同步考虑和解决的重要问题。此次调研也是为进一步贯彻落实山东省委办公厅、省政府办公厅《关于在机构改革中加强档案工作的通知》（鲁厅字〔2018〕49号）和《省级机构改革中档案的处置和管理工作方案》（鲁档发〔2018〕27号）文件要求，确保党和国家机构改革中档案工作有序开展，督导各省直单位依法依规做好我省机构改革涉改部门和单位的档案处置工作。

二、调研基本情况

自6月下旬开始，档案接收进馆工作调研小组对省政府办公厅、省自然资源厅、省市场监督管理局、省委党史研究院、省能源局、省金融监督管理局等6家省直单位进行了实地走访调研，主要围绕单位档案处置和移交情况、专业档案及特殊载体档案收集整理情况、档案接收进馆业务服务方面存在的问题及电子档案形成及归档情况展开，同时对60家省直单位下发调查问卷，摸底各单位现存档案现状；并以电话函询、网站信息查询等方式与浙江省档案馆、辽宁省档案馆等优秀副省级以上综合档案馆进行了业务对标学习，在此基础上召开专题业务工作会议，听取档案馆室业务处、档案保管处、档案接收征集处、信息技术处等相关业务人员对档案接收进馆工作的意见建议，研究商讨解决措施。

三、紧紧围绕主题教育要求，立足实际，找准问题，剖析根源

档案馆馆藏建设的完善体现于“量足”和“质优”，这二者要素缺一不可。馆藏价值的大小，不在于收藏档案的数量多少，而在于有多少档案被社会利用。简而言之，“丰富馆藏”可以解释为“丰富可以被社会广泛利用的馆藏”。随着档案事业的不断发展，档案接收工作作为丰富馆藏的最重要途径，其进馆过程中存在的问题也愈来愈明显，主要分析如下：

（一）基层档案部门“集中统一管理”难，重文书，轻业务。原因：理解的偏差造成档案部门“集中统一管理”难。在机关运行过程中档案的产生主要由两块组成：机关正常运转中所产生的文件、会议、报表等材料，权且当做文书档案；每个机关根据上级安排或工作需要，由一个或多个处室，一个单位主管或多个单位协管所产生的的文件材料，俗称专业档案（业务档案）。长期以来，各级档案馆重视文书档案的接收，轻业务档案和科技档案的管理，以致档案移交单位产生这样的误解，移交就是移交文书档案。而机关的业务档案或集中在机关档案库房，或散存在职能科室或个人手中，更有甚者一些临时机构，事一完，机构撤，人一走，档案散存的现象较为突出，存在监管难。从回收的60家省直单位调查问卷情况来看，文书档案仍然是各单位现存档案的主要来源，占比90%以上，从整理情况来看，60家单位中有56家已对文书档案进行了规范整理和数字化扫描，占比93%，而业务档案的整理率仅占50%，数字化率为10%。

（二）档案接收进馆档案结构单一，特殊载体档案数量偏少。档案门类载体齐全、结构合理、整理规范是综合档案馆馆藏丰富的主要标准。档案馆接收的应该是覆盖各种门类各种载体的档案，但在实际工作中，接收进馆的档案种类非常单一，绝大多数是文书档案，照片、音像、实物档案等特殊载体档案所占比例极低。究其原因，一方面是档案馆在将档案接收工作的主要对象放在了文书档案上，对其它载体档案的接收力度较小；另一方面是档案移交单位对档案的认识存在偏差，不少单位认为只有文书档案需要移交档案馆，其它载体的档案不需要移交。调研中发现，原省工商局、原省国土资源厅、省科技厅均保存有大量照片、声像档案，有的也已建立了完备的声像档案数据库，但对声像档案的移交事项及要求却不甚清楚。在2013-2017考核周期内我馆共接收照片档案53586张，音像档案65000分钟，其来源主要为我馆重大活动及个别我馆参与的全省重大活动所产生的声像档案，省直单位主动移交的特殊载体档案稀少。

（三）档案的齐全完整性欠缺，档案收集不齐全，整理不规范现象仍普遍存在。有些单位近20年的时间只有几千件归档文件，而且以收发文居多，种类不全，反映机关基本职能的行政权力运行档案因散存于各业务部门甚至经办人手中而无法接收，致使进馆档案内容不能全面反映机关主体职能和主要职责。以这次机构改革已移交进馆的原省直机关党校为例，在移交2005-2018年文书档案中，14年间总共形成归档文件1015件，平均每年仅72件；有的单位的党组发文文件原文缺失，文件正本用的是电子打印稿，机构改革后原单位公章收回，所以归档文件的原文亦没有单位公章，底稿更是无从谈起。在纸质档案整理方面，突出表现在档案保管期限划分不准确、组卷不合理、案卷标题、文件标题拟写随意，卷内文件目录编写、备考表填写不规范等现象。数字化扫描过程中的漏扫、扫重、压字、未留白、切内容、切页号等常见问题更是层出不穷。原省工商局2018年曾对以“卷”为单位的档案进行数字化整理，因部分资料页码扫描不全、页面不清晰、偏黄等原因，未达到档案进馆条件。机构改革调整到位后，省局党组重新启动了原省工商局档案进馆工作，现正委托北京量子伟业信息技术股份有限公司进行整理及数字化加工。由于进馆标准把握的不清晰，一定程度上造成了人力、物力、财力的重复浪费。

（四）专业档案进馆缓慢，很大程度上和数字化进馆要求及专业档案自身特殊性紧密相连。大部分省直单位档案数字化工作是由近及远进行的，而档案进馆工作需要从远及近进行，这就造成了有部分年限的待进馆档案尚未进行数字化。而且对于专业档案是否进行数字化的问题，大部分单位持否定态度，一方面认为查询利用率较低，没有必要进行数字化，另一方面就是预算经费的问题，专业档案相较文书档案数量更大，因此投入的经费也更大。原省工商局形成的专业档案主要是企业法人登记档案，现存25310户档案材料，但由于该档案属于动态管理档案，企业的变更登记、注销登记等行为具有不确定性，档案材料随时可能发生变化，因此单位不建议进馆。

（五）省直单位档案法治意识有待提高，档案工作人员业务技能有待提升。档案馆在接收档案时遇到的问题和困难，很多都与移交单位领导和档案工作人员对档案工作不够重视，对档案法律法规缺乏了解，对档案工作支持、保障不足。“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”。有的省直单位对档案移交进馆工作重视不够，主观上愿意去库存减轻负担，客观上按照进馆标准整理档案怕麻烦，没有从法律高度认识档案移交进馆工作的严肃性和权威性，没有将档案整理及档案数字化纳入本单位议事日程，缺少必要的财政预算投入。绝大多数省直单位档案人员一般身兼数职，素质不一，更换频繁，档案业务技能水平参差不齐，有的单位平时将文件长年累放，待到移交进馆时，聘请社会力量一次性集中整理，致使档案整理的齐全性、真实性、规范性、安全性难以保证。

（六）电子档案接收工作滞后。一是我们还尚未形成一套成熟的接收标准和管理机制。2012年，国家档案局颁布了《电子档案移交与接收办法》，为规范电子文件移交时间、移交要求、移交接收流程等提供了宏观指导意见，但在具体操纵层面上，以什么数据标准接收文书电子档案，如何接收，进馆后如何管理等问题我们未作出详细规定；二是复杂多元的前端系统影响后端电子档案的移交进馆。调研发现，各单位大都自建了OA办公系统，但OA系统和档案管理系统的建设标准不统一，形成了电子文件格式、元数据及原文存储结构不尽相同。因此若要将电子档案移交进馆进行统一管理，势必要进行前端控制，对移交单位的OA系统进行改造，才能形成符合进馆要求的电子档案元数据和原文。省市场监管局已建设了协同办公OA系统，省局内部各部门之间实现了统一的协同办公。目前省局协同办公系统功能包含：“收发文管理”“便笺管理”“通知公告”等，但暂不具备归档功能。后期计划对系统进行升级改造，上线档案归档功能，解决电子签名、电子印章等问题，满足档案管理需求。

四、抓好主题教育关键环节，对准症结出实招

2019年全省档案工作中提出：贯彻落实刘家义书记对全省档案系统批示和全国档案局长馆长会议部署要求，把牢政治方向，明确职责定位，对标先进勇于赶超，全面规范提升基础业务工作，不断提高档案管理水平和服务能力，服从服务于新时代现代化强省建设。因此，为保证机构改革后档案接收进馆工作顺利进行，提升馆藏质量，把“不忘初心、牢记使命”主体教育与推动工作相结合，做好新形势下档案接收进馆工作，现提出几点措施及建议：

（一）坚持依法治档，加大对档案法律法规的宣传力度，充分认识档案按期移交进馆工作的重要意义。省直各单位在全省工作大局中处于承上启下的重要位置，既是省委省政府作决策、定政策的重要参谋助手，又是组织推动各项决策、政策贯彻落实的具体实施者，在全省各级机关中具有重要的示范和引领作用。因此，做好省直单位档案移交工作，对于齐全完整规范记录全省改革发展生动历程，推动提升全省档案工作水平，服务新时代现代化强省建设，具有非常重要的作用。档案行政主管部门应该加强对档案移交进馆工作的常抓不懈，利用各种形式，探索各种渠道，开展档案法律法规宣传，使各立档单位的档案员和主管领导了解档案法律法规的内容，提高对档案工作的认识，强化档案法律法规的宣传，对于档案馆接收不同载体、不同门类的档案会起到明显的促进作用。机构改革后，档案局馆虽然分工不同，但工作目标一致，都是为了更好地完成为党管档、为国守史、为民服务的职责任务，强化一盘棋思想，相互支持，密切配合，形成工作合力。

（二）档案馆加大对移交单位档案管理工作的指导力度，提前安排进馆工作，形成档案移交进馆常态化机制。档案接收的咨询工作是档案馆接收档案前的一项前期准备工作，它既可以加强与移交机关的沟通联系，又可以更好保证进馆档案的完整性和质量，确保档案接收进馆工作不返工、少走弯路，顺利进行。要改变以往只有在档案即将移交进馆时接收人员才前往移交单位进行进馆前质量查看的做法，把功夫下在平时，发现问题及时解决，确保源头上做到移交进馆的档案达到完整无缺、整齐划一、整理规范、检索方便的标准。每年省档案馆都会向省直单位下发进馆通知，据统计，在每年既定的进馆单位中仍会有部分单位不能如期完成进馆任务，原因大多是经费申请不及时或不足，积压档案数量过多一时不能整理完成之类。因此，从2020年开始，省档案馆在制定移交计划时，提前两年通知进馆单位，以便做好财政预算及其他相关准备工作，确保到期顺利进馆，逐渐使档案移交进馆工作形成周期化、常态化，省直单位在移交进馆的前一年做好档案整理工作，确保按时完成进馆任务。力争2022年底前完成省档案馆馆藏档案90万卷的目标。

（三）逐步完善统一各门类档案进馆标准，建立和完善档案管理制度，树立档案质量意识。要重点针对档案门类日益增多、载体更加多样化的现实，针对管理中遇到的各种问题，从接收登记，到整理、排列、鉴定、著录、编目、分类、库房、装具、统计等，制定一系列规章制度，搭建起各种新型档案管理的基本框架，为今后新型档案的增长和科学管理打下坚实的基础。针对之前反映较多的档案进馆标准不统一问题，我馆已组成业务小组专业人员编制《机关档案实战手册》，此手册的出版将对进一步规范省直部门进馆档案整理标准，提高省档案馆馆藏档案质量，推动档案工作规范化、制度化、信息化建设起到积极推动作用。下一步在每年底下发档案接收进馆通知时，根据国家最新文件要求，还将对档案接收进馆的一些细节做出更加细致、严格的要求。在具体实施过程中，特别要把每个单位的特色档案纳入视线，防止重要档案的流失。

（四）有计划分步骤扩充专业档案门类。积极推进专业档案顶层架构设计，以制定专业档案管理办法为抓手，着力构建科学完整的专业档案管理体系；以整理专业档案规范性文件和制定专业档案管理办法工作流程为突破点，不断夯实专业档案业务基础，为建立健全覆盖人民群众的档案资源体系和方便人民群众的档案利用体系，切实改善国家综合档案馆的馆藏结构，在业务指导工作中注重加强对民生档案进馆工作的指导。我们必须清醒认识到，专业档案的移交是一个逐步实施的过程，要本着方便利用的原则，根据各单位性质、不同专业档案特点，对专业档案移交进馆工作提出具体的要求，区别对待。2020年至2022年，全面开展接收专业档案存量多的省直单位档案进馆工作。每年增加1至2种专业档案门类，2022年底在现有馆藏专业档案门类（现存15种）的基础上增加5种专业档案门类。

（五）以人为本，提高省直单位档案人员素质和专业水平，重视档案队伍建设，实现馆室无缝对接。档案馆和各机关档案室是档案形成和保管的两个环节，如何保证机关档案室收集、立卷、归档的材料符合档案馆的接收要求，这就需要机关档案室人员把工作做细，熟悉规范，业务熟练，做到材料收集齐全，案卷整理规范，检索工具编制科学，才能符合档案馆的接收要求。对省档案馆来说，应在每年组织的档案人员培训中，将档案移交进馆业务纳入专题培训，采取多种形式进行档案进馆业务指导，通过培训使机关档案人员掌握档案进馆的标准。对档案人员来说，应具备较高的政治素养、专业理论和相关学科的文化知识及档案安全保密意识。各单位从事档案人员不仅要以正确的立场、观点保证档案工作的健康发展，还要以全面扎实的专业知识和业务技能，对档案进行收集、整理、保管、编研、提供利用，保证档案质量的高品质。加强对外包公司的监管，做到监控范围无死角，杜绝一切不安全因素。

（六）加强部门协同，完善电子档案接收和管理标准规范，开展电子档案接收试点工作。电子档案移交接收需要档案馆、移交单位档案部门、办公室和技术部门共同参与，要加强部门协同，由档案馆明确要求，开展电子档案接收进馆工作；移交单位办公室统筹本单位电子档案管理工作，与档案馆进行对接，开展档案整理和移交工作，技术部门指导移交单位开展OA系统和档案管理系统改造，辅助移交单位开展移交数据导出，形成各部门各司其职、协同工作的良好局面。

档案接收进馆工作是档案工作的基础环节，是丰富馆藏的主要途径，也是档案馆利用档案服务社会的重要基础。此次专题调研虽然取得了一定收获，但思想上绝不敢松懈，下一步工作中将对照初心使命，努力将调研成果转化为推动档案接收工作的发展成果，继续深化调查研究，注重提高解决问题的能力，确保通过主题教育破解好档案接收业务工作发展瓶颈，以信仰坚守初心，以行动诠释使命，推动档案事业高质量发展，以优异成绩庆祝新中国70华诞。