环境民事公益诉讼主体资格之立法掣肘与破解

王 敏

江苏省淮安市中级人民法院，江苏 淮安 223001

一、环境民事公益诉讼主体资格之实践考察

(一)环境民事公益诉讼主体资格之特点呈现

1.环保等社会组织逐步成为主力军。自新环境保护法实施以来，全国法院受理的环境民事公益诉讼大都由环保等社会组织提起。如江苏省无锡市中级人民法院于2009年7月立案审理的中华环保联合会等诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染公益诉讼案，是我国首例环保组织被法院认定为具有原告资格的案例。

2.检察机关在环境公益诉讼的发展中成绩斐然。在现行民诉法实施之前，广东、浙江等多地检察机关已对环境民事公益诉讼不断进行了尝试。2015年7月全国人大常委会授权最高人民检察院在个别区域展开测试，检察机关提起环境民事公益诉讼更加名正言顺。

3.公民个人对该诉讼的推动起到了重要作用。即使现在公民个人的环境民事公益诉讼主体资格未获法律认可，但公民个人的力量不容小觑，推动了环境民事公益诉讼制度的发展，为法律的完善提供了空间。

(二)环境民事公益诉讼主体资格之问题呈现

一是国家机关主体资格不明。现行民诉法对“法律规定的机关”具有环境民事公益诉讼的主体资格规定较为原则，具体范围、标准条件亟待确立。新环境保护法仅对社会组织的地位予以明确，对检察机关和环保机关是否属于“法律规定的机关”未置可否。基于审慎的态度，我国就检察机关提起环境民事公益诉讼进行了试点，但仍有很大争议。

二是社会组织主体资格限制过严。目前我国环保组织提起的公益诉讼情况不佳，与法律对其资格限制过严不无关系，真正具有五年以上从事环境保护公益活动的社会组织很少。从新环境保护法实施情况看，虽然符合条件的环保组织有700家上下，真正提起公益诉讼的却不足10%。

三是公民个人主体资格被排斥。民事诉讼法第五十五条明确排除了公民个人的环境民事公益诉讼主体资格。从我国现阶段情况看，因公民素质参差不齐，为避免滥诉和浪费司法资源，否定公民个人的民事公益诉讼主体资格有一定的合理性。但因公民系个人利益的维护者，赋予公民提起环境民事公益诉讼的权利不只是实际要求的需要，也是公民环境权和诉讼权的主要实质。

二、环境民事公益诉讼主体资格之域外借鉴

公益诉讼制度起源于十二世纪的古罗马时期，目的是维护社会公共利益。现如今，大陆法系和英美法系国家均建立环境公益诉讼制度，域外对环境公益诉讼主体资格的规定宽严不一。如大陆法系国家规定检察院等国家机关和相关公益团体可以提起公益诉讼和团体诉讼，但原则上公民个人不具有主体资格；英美法系国家则规定较为宽松，检察院、公民个人、企业以及公益团体均具有主体资格。

美国是最早确立此制度的国家，研究也较为成熟。美国对环境公益诉讼又称为公民诉讼，即每个公民均可对有损环保权益的举动申请起诉。该制度起始自1970年的《清洁空气法》，之后的《海洋倾泻法》、《资源保护和恢复法》等环保法律都规定公民个人可以自己名义对有违环境保护的行为提起诉讼，但需证明其与案件具有利害关系。

印度是最早引入并建立该制度的发展中国家，未对主要诉讼人做限定，所有公民和社会团体都可以提起诉讼，而且法官拥有较大的自由裁量权。但环境公益诉讼的主体须诚信、善良，不可因为个人好处抑或政事企图等理由而进行起诉。

日本的该诉讼模式属于公众诉讼，带有行政诉讼的性质，限制较严。原告主体资格的确定需符合生态环境受到了实际损害和损害是受法律所保护的两个标准。当有多个当事人与案件具有利害关系时，可以选出一人或数人代表全体人员的利益参与诉讼，法院的判决名义上是对诉讼参与人作出，但对所有与案件有利害关系的当事人均具有法律效力。

英国法律规定，总检察长可以代表公众阻止公共利益的受损，任何个人均不具备该权利。后传统的检察长制度亦在实践中予以改变，环境公益诉讼的主体得以放宽，遭受公益损害的当事人或检察官均可以提起诉讼。

三、环境民事公益诉讼主体资格之困境破解

(一)放宽社会组织之资格条件

司法实践中对社会组织的涵义理解较为狭隘，社会组织的定义应从以下方面加以解释。首先，不要固执限制它的类别、种类，群众集体、民众筹资兴办非企业单位以及基金会等均可认定为《环境保护法》规定的社会组织。其次，“维护社会公共利益”不能仅从章程确定的宗旨和主要业务范围的文字表述中予以辨别，应该从“维护社会公共利益”内在详细研究是不是真正保护大众权益，是不是切合绿色环保、节约能源、降低能源消耗、减少污染物排放、爱护自然等理念，是不是和环境保护紧密相关。再次，“专门从事环境保护公益活动”应作广义理解，不仅局限于常见的植树造林、修复环境等环境保护公益活动，还应包括参加与环保有关的学术问题的研讨、宣传培训等有利于促进全社会树立环保意识、增强环保理念的活动。第四，“专门从事环境保护公益活动连续五年”要从社会组织具体从事环保活动之日起算，而非从社会组织登记之日起算。第五，只有社会组织因从事业务活动受到行政、刑事处罚的，才能认定违法记录，若非因其从事的业务活动而受到处罚或社会组织的人员受到处罚，则均不能认定为社会组织的违法记录。

(二)肯定国家机关之诉讼资格

1.确认环保机关之主体资格。环保机关提起环境民事公益诉讼，既可以促使其依法积极行政，也可以弥补其行政手段的不足。对于环保机关的具体范围则可以由单行法律予以明确，具备环境行政监督管理的如国土、林业、水资源等环保机关均应具备环境民事公益诉讼的主体，对其职责管理范围内相应的环境侵权行为提起环境民事公益诉讼。

2.确认检察机关之主体资格。《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》规定了测试区域的检察机关允许提起环境民事公益诉讼，如今测试限期已到，立法机关可以依据测试结果，确认检察机关的环境民事公益诉讼主体资格，对程序规则进行构建，确认检察机关在提起环境公益诉讼中诉讼对象的无主性、目的的纯公益性和角色定位的填补性，解决检察机关提起环境公益诉讼存在的主体地位不明、角色定位冲突等方面的问题。

(三)适时赋予公民个人之主体资格

随着公益诉讼制度的进一步发展和成熟，主体资格范围应逐步放宽，借鉴域外经验，将公民个人确定为环境民事公益诉讼的主体将成为必由之路和应然选择。但只有在有关机关和社会组织力所不能及，无暇兼顾或不积极主动时，公民个人才能提起环境民事公益诉讼，于此可防止公民将其作为谋取个人利益的手段。这就要求公民在提起环境民事公益诉讼之前，必须以合适的方式告知有关机关和社会组织，若有关机关和社会组织在一定时间内未采取行动，公民个人才可以提起环境民事公益诉讼，但具体的程序构建和防止滥用诉权的措施规制仍需进一步研究。