法官逐级遴选制度语境下的程序规制

黄丽娜 杨晓玲 杨晓宁

1.广西财经学院，广西 南宁 530003；2.广西警察学院，广西 南宁 530000；3.都安瑶族自治县人民法院，广西 河池 530700

我国对于现行法官队伍的选拔、管理制定了相应的行为规则和法律依据，法官队伍的建设也取得了不容小觑的成绩。但随着社会对于法治的需求日渐强烈，人民大众对法官这一职业群体的业务能力和素质要求越来越高。法官队伍的发展也面临了一系列前所未有的问题，进入到一个需要改革的瓶颈期，法官队伍的职业化建设也成了司法改革过程中的重点。为此1999年发布的第一个五年改革纲要中，最高人民法院提出要对新的法官选任方法积极探索，在我国将构建法官逐级遴选制度，迄今为止，最高院一共发布了4次人民法院五年改革纲要，其中均提及人民法院应当积极探索、实施法官逐级遴选制度的相关内容。

第四个改革纲要中提及相关法官选任制度的改革重点，强调根据法院的层级设置相应的选任条件，需贯彻上级人选由下级法院产生的原则，不断完善法官逐级遴选制度。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第五部分明确提出，出任法官的招录工作由高级人民法院负责，被选任后的法官需从基层法院开始任职，通过筛选出一批优秀的法官，经过严格的考核与遴选可晋升至上一级法院任职。建立一套有效的法官逐级遴选制度已然成为推进我国法治社会发展、完善我国法院人事管理制度的新形势、新手段。

一、逐级遴选制度的内涵

法官逐级遴选制度是指上级法院对法官产生需求时，通过采取遴选的方式从下级法院的法官中吸纳优秀人才的一种内部晋升制度。法官逐级遴选制度的施行，自上而言，有利于吸纳富有审判经验的高素质人才，通过层层遴选的法官必需具备一定的审判实务经验，以此作为填充上级法院法官缺额时的渠道，保证了上级法院队伍的高素质。自下而言，有利于推动基层法官的内部流动导向，保证了下级法院队伍的高稳定性。

基层法院的发展对于已经能够熟练处理事实审业务，且有志于从事上诉审业务的法官来说，长期在基层法院工作是对法官能力和梦想的一道限制。但鉴于法院缺少对人员分类行之有效的管理办法，在身份与津贴待遇略有差距的情况下，导致大部分内部人员都被法官身份吸引，造成人员内流外源难进的“蜂窝状”法官培养模式，进而阻碍了法官逐级遴选的推动。①现有的法官人事管理制度使得许多优秀的基层法院法官无法进入到更适合他们的岗位上学习、发挥专长。

除此之外，现存法官选任途径被严重的行政化，无论是晋升序列还是调任方式，都以最初任职法院的级别去评判个人能力。这类型的“出生决定论”严重阻碍了法官的晋升途径，②使得基层法院是绝大多数法官的归宿，晋升空间触顶，最终的结果是人民法院法官离职潮、辞职热的兴起，人才流失状况即使是在偏远地区的基层人民法院也早已屡见不鲜。

反观世界上许多法治发展较为成熟的国家，他们在法官的人事管理制度的处理上手段大都如出一辙。德国、法国、日本对待初任法官的任职定位都趋向于最低级别的法院，日本也会将新任助理法官安排至家庭法院，在一定年限后通过考核者开始向上一级法院晋升。③这就意味着，这些国家或地区的初任法官进入司法系统后，都必须在最低级别的法院进行工作，在服务规定的年限之后，以其在低级别的法院业绩作为进入高级别法院工作门槛的参考标准，可以说真正意义上实现了对法官实行逐级考察、逐级晋升的制度。

有一点值得我们注意，逐级遴选制度仅作为上级法院法官来源的主要渠道，并非唯一，中、高级人民法院的法官仍然可以通过选聘具有司法实务经验的优秀律师、检察官、具备科研能力的大学教授到法院适合的职位任职，从而做到以逐级遴选制度为主选拔法官，保证原有法院系统法官队伍的高素质、高稳定性，以选聘制度为辅，增加法官群体来源的多样性，增加司法的活力。

二、逐级遴选制度的构建

(一)宏观方向

法官逐级遴选制度从表面上看是法院系统内部法官晋升的一套制度，但并不仅涉及法官的晋升问题，严格意义上来说，应该自法官招考录用时起考虑。我们在探讨逐级遴选制度具体设计时，应当在宏观上把控好整个制度建设的整体方向。

1.招考录用阶段

法官招考录用阶段对法官逐级遴选产生影响，主要是因为在招录的过程中就已经决定了被招录人员的“身份”。这类“身份”是指在招考进入法院系统工作的人员，编制上属于中级或高级人民法院的人事编制，他们直接进入级别较高的法院工作，即使高级别法院通过所谓下放锻炼的形式将他们安排到地方基层人民法院工作，但从享有这类身份人员的主观上来说，他们也因编制的归属性，深知自己在经过一定的工作年限后，就会无条件的回到自己当初考入的高级别法院，而难免对业务内容重复、枯燥、工作量大的基层法院工作产生厌倦或懈怠情绪。对于这类身份人员从客观上来说，由于其编制的特殊性，该不该管、该怎么管，都为基层法院管理这类人员造成了实际操作上的难度。为了避免发生这样的情况，我们应在招考录用阶段就明确中、高级法院不应直接对外招聘与其级别相对应的初任法官。

具体招录初任法官的做法，笔者认为可以参考我国现行政法干警的招录方式，即在招录初任法官时，各省、自治区、直辖市内的所有基层法院应按照自身的情况将所需要的编制数量情况报请本区域内的高级人民法院，由地区高级人民法院人事管理部门统一汇总制定相应的招考计划，并对外公布招考，整个招考录用过程由高级人民法院分批次、分阶段进行。在对外公布的招考计划中，所有招考的岗位均应是其辖区内的基层人民法院，考录后，被录取人员直接进入所报考的基层人民法院工作。因此，报考的人员在报考之前已经能够知道并确定自己的工作地点和单位，这在一定程度上缓解了初任法官们可能因为之后的遴选活动而带来的地域上的冲突。

2.调整晋升阶段

调整晋升阶段是法官逐级遴选制度的主体阶段，具体是指已经通过招考录用阶段的相关人员在成为初任法官之后，经过规定的工作年限后，积累了能够胜任相应审判工作的资历之后，通过法院系统内部人民法官遴选的渠道，经由工作单位和岗位的调整，进入上级法院从事与上诉审判业务相关工作的一个完整阶段。在现行的司法实践中，普遍存在着这样一种现象，在各阶层法院工作的大学毕业生有着近乎相同出身与能力，经过统一的标准以及近似的要求筛选后进入法官体系。基于此，他们之间便形成了层级关系，准确而言高级法院不仅需要处理案件的二审，还要对基层法院出具指导意见，所以业务水平与经验并无较大差距的他们实施这些行为本质上并不合理。显而易见，如此操作的法院系统对于审判质量或指导意见很难得到认可，从而造成司法公信力的冲击，影响司法权威性。因此实行严格的法官逐级遴选制度，是保障案件质量的第一道关卡，从下级法院进入上级法院工作必需经由特定的遴选程序、符合特定的遴选标准，逐级调整、逐级晋升，才能规范和提高我国现有法官队伍的职业化程度。

这个阶段主要涉及到的问题是谁能成为适格的遴选主体、调整晋升中我们应当设立一个什么样的标准、以及在这一阶段可能出现的例如薪金、地域等各方面的问题。这些问题均涉及到具体的制度层面的设计，因此我们放在微观视角的部分进行讨论。

(二)微观视角

1.遴选的主体

逐级遴选制度实质是一种人才选拔制度，遴选的主体应当是适格的下级法院法官，一套适格的选拔标准，笔者认为可从如下三个方面进行要求：

(1)受选法官应当具备良好的职业操守。法官作为社会纠纷的裁判者，固然应当保证这个司法群体具有良好的道德品行。司法，是一个依法裁判的过程，在这其中法官的三观是影响法律适用问题走向的关键因素，因此法官的遴选阶段便显得格外重要。各国对此的观点不尽相同，除了考察候选人的知识储备以及业务水平，还非常关注其综合素质。在大陆法系国家，这类素质的提升主要是通过法官学院的培训以及社会实践的锻炼；在普通法系国家，则是借助长期律师执业的丰厚经验实现的，并通过诸如法官遴选委员会、参议院听证审查、行政机构任命等一系列公开复杂的程序审核的。④

我国沿袭了大陆法系的传统，通过对进入法官学院对法官队伍学习、培训培养其良好品行及综合素质，这样的做法在促进法官素质上无疑起到至关重要作用。但同时也暴露出了一些不足，人格品行不是朝夕养成的，进入法官学院培训意味着其已进入法官队伍，本身道德品质存在瑕疵的人，更会利用其法官的职权牟取利益，这样的事例，在我国基层司法队伍层出不穷，如果这样的人被选拔进入更高级别的法院，势必会对我国司法的公信力、权威造成更大的影响和破坏。如果通过逐级遴选制度对法官道德品行做出要求，就能在进入的渠道上保持法官队伍的相对纯洁性。

如何为抽象的道德品行设立具体的挑选标准呢？笔者认为可以参考以下两个方法：

第一，是在为遴选主体设置资格条件时，加入采用推荐信的形式。该形式是以英国为代表的遴选程序，法官遴选委员会对申请人的审查主要是通过与推荐人的交流，初步评估工作是由推荐人完成，结合职位所需的综合要求做出判断，并于书面筛选开始前或者在线能力测试结束后提交。可以提供推荐信的人包括普通个人和职业人士，按照相关要求完成推荐信的流程工作。⑤

其实，通过推荐信的形式举荐人才的方式，在我国的博士研究生入学考试中也被广泛适用，其目的在于有一定专业背景的行业内相关人士代为推荐，能够减少识别人才优越性的负担成本。我们现阶段的法官遴选，在报名方式上，一般都分为两种形式即个人报名和组织推荐，由于组织推荐在人才交流互动中是一个很微妙的话题，法官得到组织推荐的机会来自于所在法院领导层的青睐，但实际上，领导层的好恶与否是比较主观的衡量标准，尤其是在中国这个自古以来就比较重视人情关系的熟人社会，以此而决定法官是否有能力受选拔、晋升是不符合我们提倡法治发展的要求的。

因此，笔者认为，在进行逐级遴选法官活动时，应当取消组织推荐的这一类别，而采取个人报名并提供推荐信的方式，其中推荐人的要求可以参考上文中介绍的英国方式，即普通个人和职业人士相结合的方式，但应当对普通个人和职业人士的资格作出要求限定。普通个人在证明受选法官具有良好品行方面具有更重要的作用，而职业人士偏向于对法官职业情况的了解证明，职业人士不一定要是所在单位的领导，可以是从事法官工作长达一定年限的、声名良好的其他法官。

(2)受选法官应当具备优秀的业务处理能力。在遴选法官的标准中，除了良好的道德品行，还有一个特别重要的要求，就是受选法官应当具备与参选岗位相匹配的能力。法官的本职是通过适用法律裁判案件，解决争议纠纷，进入到上级法院后，虽然审理的案件性质、方向会与先前的工作存在一定程度的差异，但审判工作仍是法官从事的重要工作。而衡量受选法官能力的两个标准应当是法官的工作年限和工作业绩。

第一，工作年限可以视为法官经验积累这一指标的直观体现，虽然工作年限由于受到工作地域经济发展状况、工作岗位重要性、主攻业务方向等其他因素的影响，其年限长度不可能完全等同于法官在处理案件时所拥有的经验长度，但其大体上可以反映出一个法官的审判工作资历。良好制度乃至整个法治社会形成的过程，有赖于经验的贡献，经验可以说是司法的智慧。一个从未在基层法院接受大量案件锻造或仅仅接触过1、2年实务工作的法官与一个在基层法院一线审判岗位上经过较长时间锤炼的法官在看待案件的角度和处理案件的方式上是有很大的区别的。因此，工作年限在判断受选法官是否具备优秀的业务处理能力时十分重要，应作为具体的参考标准。

德国著名心理学家艾宾浩斯在对人类遗忘现象作出系统研究后，制作了一条关于记忆周期的曲线，这条曲线被称为艾宾浩斯遗忘曲线，它揭示了人类记忆和遗忘的规律。笔者认为，其实，在司法活动也存在着这样一条规律曲线，只不过其揭示的是法官经验对审判活动的影响。形成审判经验需要一个固定的周期，进入不同层级的法院对经验的要求程度也有所差别，因此，我们在设计逐级遴选制度时，对从低层级法院进入高层级法院的法官工作年限要求也应有所区别，具体经验周期应当呈倒三角还是正三角模式更为适宜人才选拔仍有待进一步研究。

第二，除了法官的工作年限以外，法官在原法院的工作业绩表现也十分重要。如果将年限视为经验拥有程度的体现，那么工作业绩则可以视为法官办案能力指标的直观体现。工作业绩具体可以参考该名法官进入一线审判部门、独立从事审判业务以来的年办案率、结案率(虽然此项指标受到不少同行的诟病，但其对法官的案件办理、完成情况仍具有一定的佐证作用)以及其所承办案件中最具有代表性、争议性或吸引性的案件，因为除了数据之外，从典型案件中，我们更容易读取法官在处理案件时的思维方式、逻辑能力。

综上，法官的工作年限长度以及法官的工作业绩优劣共同构成了衡量受选法官是否具备优秀业务处理能力的两项指标。我们只有对这两项指标做出要求和比较，才能在执业能力方面确定受选法官的适格性，甄选出最适宜进入参选岗位工作的法官群体。

(3)受选法官应当具有较高的学历水平。笔者认为，将法官学历水平作为遴选的标准之一是较为科学、合理的。个人的学习经历实际上代表了法官的受教育程度，法官在进入法院这道门槛前，应当接受专业的法学教育已经成了社会的普遍共识。我国《法官法》第四章规定了法官的任职条件，其中对任职法官学历作出了规定，并就不同学历作出了不同工作年限的要求。《法官法》对学历的最低要求是，高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识的人员，但也存在两种特殊情况，第一种是在《法官法》施行前已经成为法官但不具备此学历的，可以通过最高人民法院制定的具体办法进行培训，第二种是对达到规定条件学历要求确有困难的地方，可以放宽为高等院校法律专业专科毕业。

而进入遴选机制的法官是不是应该比初任法官在学历方面作出更为严格的要求呢？答案是毫无疑问的，受教育程度的高低直接或间接地影响着法官的思维活动方式，系统性、专业性的法学教育能够培养具有更高法学素质的人才。因此，我们应当对法官学历设定更高的门槛，以提升遴选法官的素质，保障上级法院法官队伍的职业化水平并不因人才流入而降低。

1.4.1 防疫设施 场区周围应设有3m以上的防疫隔离墙，管理区、生产区及每栋羊舍的入口处应设有消毒通道。场区内应分设净道和污道。在场区空旷地带种植无毒无害的绿色植物。羊场应配备药浴池。药浴池应建成长方形，以1只种羊能通过而不能转身为宜，药浴池出口端应设滴流台。

现阶段，我国的基层法院尤其是西部地区的基层法院，许多法官的受教育程度较低，他们大多是通过在职教育的形式获得文凭，笔者认为，在职教育在我们提倡追求高素质法律人才的今天，应当是被淘汰的。法院系统应该支持、鼓励有意愿进行深造的法官全脱产进入高等院校再深造，更高层次的教育能够为法官队伍专业素质的带来整体提升。

除了充斥着在职教育文凭的庞大法官队伍，在学历标准里，其实还很容易有一个误区，有学者声称西部偏远地区的法官供应量已出现大量不足，如果还提高学历要求，不利于法院工作的开展。笔者之所以称之为认识误区，原因有二，首先，这不是单纯的法官准入问题，而是法官遴选问题，是要选拔人才进入上级法院工作的，如果不做要求上的提高，是不符合人才选拔机制的根本要求的；其次，这个问题完全可以通过薪资、对法官自身及其子女入学等各方面的综合福利措施来解决问题，例如：国家对公务员有一项名为艰边津贴的工资补贴形式，对西部偏远地区的法官完全可以通过地方、国家财政上的补贴，即实行一定的薪资倾斜政策照顾这些地方的法官。

2.遴选的方式

在确定了谁可以成为遴选的对象之后，其次重要的问题就是如何挑选进入遴选范围的法官。其实在我国，不少地区的法院已经开始对逐级遴选制度在其区域内的实行进行探索。就笔者调查发现，2001年四川宜宾中级人民法院就已经开始从基层法院遴选优秀法官，2005年，山东省高级人民法院制定并下发了《上级人民法院法官从下级人民法院法官中逐级选任暂行办法》。⑥该《办法》中明确了当法官缺额或者迫切需求某领域的人才时，应当渐渐尝试全部从下级法院中遴选并根据不同的选任条件作出不同的遴选要求。另外对于更高学历层次的法官提出优先选任的规定，允许采用推荐和组织考核相结合的形式开展工作。由上级法院进行全面考察后，深入讨论提出候选人选，同时在拟选任人选所在法院进行任前公示。

由于法官遴选制度的构建在我国尚处于探索的起步阶段，这些省份对法官挑选的方式还是采取老旧的推荐加考察方式，这样的方式主观色彩比较浓厚，因此，我们在探讨遴选方式的设计上，应当更偏重选择那些公平、公开、多元的方式。例如，在改革的初期我们可以考虑采用以常规选拔方式为主，心理素质测评状况为辅的遴选方式。

(1)常规方式。常规方式主要是指笔试和面试两种考试方式。笔试的优势在于可侧重考察参选法官的知识面和业务基础知识扎实程度，因此，笔试的测试范围可以设定为对现有审判工作和参选岗位工作的知识掌握了解程度的考察。具体可以加入对案例的分析、小型裁判文书的理解和撰写，但建议多考察受选法官与参考岗位的知识匹配性，即是否具备与上级法院工作相关的知识储备，是否拥有符合上级法院审判工作的裁判思维及思维养成潜质，这些都可以通过对案例的分析、理解及文书的撰写体现出来。面试的优势在于可侧重考察参选法官的情景反应能力以及应对问题时的处理方式，因此，面试的测试范围可以设定为对法官处理案件能力高低的考察。具体可以通过小组讨论、案件演练、集体测评的方式而不再采用多对一的考官问答模式进行面试，采用小组(集体)的方式不仅可以节约时间、人力成本，也更易于在对比中发现受选法官个人素质的优劣。

(2)心理素质测评状况。采用心理素质测评的方式甄别适格人员，在我国一些发达地区的企业、公务员招考过程中已经被有效的适用。例如近年来，公安系统开始使用若干著名人格量表对公安民警进行选拔与岗位分配工作。⑦利用心理素质测评，招考部门可针对用人单位对其招录特定的岗位要求，聘请心理学专家制作专业的心理素质测评问卷，通过问卷的填写，对照测评结果，通过掌握参考人员的心理活动指标，更易于招考单位了解参加考试人员的道德认知水平、心理健康状况、以及参考人员是否适合岗位工作、有无职业发展前景等等。

而作为在基层法院工作了一定时限想要参加遴选的人民法官来说，由于基层法院的工作量大、业务繁多、怀抱着晋升期望，他们的心理素质或多或少的会因为工作、生活的原因受到影响。根据查阅不同地区法院对其区域内基层法院法官心理健康状况的调查研究，其中一篇关于四川省内中基层人民法院法官心理状况分析提到，参与调查的法官多数属于亚健康状态，常感到身体不适，多数情况下处于负面情绪之中，对其的生活态度产生不良影响，衍生出精神过于紧张敏感，更有甚者会坐立不安，产生敌对、猜疑的过激情绪。分析报告显示这些负面影响多表现在情绪、思维、行为等方面，这些问题对于执业10年以上的法官表现更为明显。⑧另外一篇通过在中国法院网上发布问卷调查研究的文章表明，填写网络问卷接受调查的受众法官有61.4%的法官对其工作的满意度是“一般”，9.6%是“不满意”，其中持不满意态度的法官中30-40岁之间的比例较其他年龄组高，在受调查的法官中，63%的一线法官有时有紧张焦躁心理，28%的法官则选择了经常有焦躁心理这个选项。⑨在英国，法官的心智也被视为遴选的标准之一，这个标准要求法官应当心智健全，处事公平。⑩

因此，在逐级遴选中加入心理测评其实是十分必要的，测评的结果更有利于我们了解法官对待事物的道德认知水平、心智发展情况以及正确评估参选法官能否适应工作环境等各方面因素可能带来的转变，保证入选队伍的稳定性、优质化、专业化，降低选择成本。因为，如果只通过普通的考录面试进行选择，被选择的法官很可能会存在非业务能力的品行瑕疵，亦或是工作岗位调整后，受选对象从心理上无法快速适应新的工作环境，导致从生理(精力等各方面)上无法胜任岗位要求，而降低工作效率、增加司法成本，也埋没了真正适合这个岗位的人才。

三、结语

任何一项制度的建立都不是一蹴而就的，它需要人们经过长时间的探索，并不断改进，最终接受实践的检验，才能在人类社会中得以保存和发展。法官逐级遴选制度亦然，在司法体制改革的大背景下，其构建是一项纷繁而复杂的工程，牵涉到法院管理模式的变化、人事制度的改革、上下级法院之间的关系变动等多方面的调整。因此，我们在探讨法官逐级遴选制度构建的时候，必须充分结合我国各级、各地区法院的工作现状，在总体上把握改革的宏观方向，在细节处理上设定公平、规范的选拔标准，采用灵活、多元的选拔方式，降低选拔成本、提高选拔质量，通过遴选制度的完善，从法官来源渠道上确保法官队伍的高素质、高稳定性，推动我国法官队伍的职业化建设。

[ 注 释 ]

①贺小荣.人民法院四五改革纲要的理论基点、逻辑结构和实现路径[N].人民法院报，2014-7-16.

②陈卫东，韩东兴.司法官遴选制度探微[J].法学论坛，2002(3).

③全亮.美德法日四国法官选任程序之比较[J].人民论坛，2013(26).

④王晨光.保障法官素质的标准和方法[J].法律科学，2001(5).

⑤蒋惠岭，杨奕.英国法官遴选委员会是如何运行的[N].人民法院报，2014-7-4.

⑥王世心，张志华.山东实行法官逐级择优选任制度[N].人民法院报，2005-4-18.

⑦贵玉君，张士清，潘德平，等.人民公安民警素质测评研究[M].中国人民公安大学出版社，2004：140-173;舒莹，莫雷.职业胜任心理素质测评指标体系研究[J].心理科学，2008：1039.

⑧龚小玲，张庆林.中基层法官心理健康状况调查结果分析[J].中国健康心理学杂志，2008，16(1)：90.

⑨高伟，李小鹏.关于法官心理状况的调研及思考[J].中国审判，2011，12，5(7)：98.

⑩蒋惠岭，杨奕.英国法官遴选委员会是如何运行的[M].人民法院报，2014-7-4.