双重国籍还是单一国籍政策？*——清末国籍政策析论及其现实启示

李章鹏

（中国华侨华人研究所，北京 100007）

1909年3月28日，清政府制定颁行了中国历史上第一部国籍法——《大清国籍条例》及其施行细则。民国时期两部国籍法（一为1914年11月30日北京政府修订颁布的《修正国籍法》及其施行细则［1］，一为1929年2月5日南京国民政府颁布的《国籍法》及其施行条例［2］）均受其影响，当代的国籍政策依然可以从中找到某些历史因子。对清末国籍问题，学术界的研究比较多。对清末国籍法的制定，学术界也已从不同角度进行了考察。［3］然而，对清末实行的是何种性质的国籍政策，学术界只有概括性的认识，尚无专文探究。不仅如此，当今社会和学术界对清末国籍政策的认知，还普遍存在偏差。社会和学术界在谈论中国是否放弃或修改单一国籍政策，实施或恢复实施双重国籍政策时，有一种历史的逻辑起点，即认为包括清末在内整个近代中国实行的都是双重国籍政策。除了极个别人持有不同的观点①乔素玲认为，通过立法解决拥有双重国籍的华人管辖权争议才是清末国籍立法的根本动因，见乔素玲：《晚清国籍立法动因新探》，《华侨华人历史研究》2015年第3期。外，这几乎已成为一种共识②如程希《双重国籍的放弃——中国与印尼开辟睦邻外交的突破口》（《东南亚纵横》2004年第9期）、范宏伟《二战后缅甸华侨“双重国籍”问题研究》（《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2005年第4期）等文所持的观点即是如此。。不过，根据笔者所掌握的材料，事实并非如此。弄清清末实行的是何种国籍政策，无疑具有重要的学术和现实意义。本文不揣鄙陋，拟在原始档案和其他原始资料的基础上，参照当时各国国籍法和有关国际私法，对清末国籍法立法原则、特点、内在逻辑及政策成因进行专门探讨，进而针对现实国籍政策提出政策启示。

一、清末国籍法的立法原则与特点

《大清国籍条例》共24条，分为五章，即“第一章 固有籍”，“第二章 入籍”，“第三章 出籍”，“第四章 复籍”，“第五章 附条”。《大清国籍条例施行细则》不分章，共10条。［4］概括而言，《大清国籍条例》及其施行细则的立法原则、标准主要表现为如下几个方面。

（一）父系血统主义色彩强烈

无论是现在，还是当时的国籍法理论均认为，在因出生而取得国籍的立法方面各国所采取的标准大致可分为三种或四种，即血统主义、出生地主义、折衷主义，而折衷主义又可析为偏重于血统主义的折衷主义和偏重于出生地主义的折衷主义。《大清国籍条例》属于第三种情况，虽也有表现为出生地主义的条款，但整体而言更偏向血统主义，而且是父系血统主义。《大清国籍条例》第一章第一条第一、二款明定了从父取得国籍的原则，第三款则规定了父系血统主义的例外——从母取得国籍的情况，母亲为中国人而父无可考或无国籍者，可从母取得中国国籍。

必须指出的是，在《大清国籍条例》中，这种强烈的父系血统主义色彩不仅体现在“固有籍”部分，而且在其他部分（“入籍”“出籍”“复籍”）均有所体现。如规定男子入籍时其妻子、未成年子女均随同入籍，男子出籍时其妻子、未成年子女也随同出籍，女人嫁与外国人即失去本国国籍，女人、未成年子女不能单独入籍，等等。

（二）单一国籍原则

《大清国籍条例》在第二章第三条第五款规定外国人入籍的条件之一为“照该国法律于入籍后即应销除本国国籍者”。第六条明定随夫入籍者和随父入籍的未成年子女虽有权入籍，但照其本国法律并不随同销除本国国籍者不能入籍。第九条严格要求，凡呈请入籍者应声明入籍后永远遵守中国法律及弃其本国权利，并出具甘结。在第三章第十一条限定凡中国人愿入外国国籍者应先呈请出籍。依据该条，中国人欲出籍，须经批准才能失去本国国籍。从该条条文内容来看，其坚持单一国籍原则的意图还是较为明显的，只不过，立法者是欲借此对出籍现象加以限制。修订法律馆在奉旨速订国籍法前，曾派员拟定“国籍条例草案说帖”，说明国籍条例草案草拟者对国籍法理论的理解，说明中国国籍法的立法意图、主张、考量和坚持的原则。［5］说帖有云：“地方官查有因案意图混籍等事即可批斥不准。”这句话的意思是，地方官在批准出籍时，应考虑预防混籍（即双重或多重国籍）现象的出现。立法者单一国籍政策的意图，显而易见。

当然，清末国籍法也确实在具体条文中不自觉地表现出一定的双重国籍政策特性来。《大清国籍条例施行细则》第七条规定：“本条例施行以前，中国人有因生长久居外国者，如其人仍愿属中国国籍一体视为仍属中国国籍。”不过，对这一条所体现出来的双重国籍政策特性，切莫夸大。首先，双重国籍恰恰是《大清国籍条例》立法者要力图避免的。其次，在实践中，清政府似乎也没有认真贯彻《大清国籍条例施行细则》第七条。在中荷谈判中，荷方曾质问清政府，英国施行出生地主义法律，为什么清政府不去交涉，不去抗议，而对荷兰即将颁布的新律却加以抵制。［6］

（三）其他立法原则

一是不使一人无国籍原则。《大清国籍条例》第一条第三款规定父无国籍、母为中国人者拥有中国国籍，第二条依据出生地主义赋予出生于中国地方、其父母无国籍的人以中国国籍，其他条款还规定了无国籍者入籍的条件和权利。

二是个人享有改变国籍的权利原则。《大清国籍条例》定有依据自愿原则入籍、出籍的资格条件、程序及后果的规章。

总体而言，应该说，父系血统主义强烈和单一国籍原则是《大清国籍条例》及其施行细则给人印象最为深刻的立法原则和标准。

与其他国家的国籍法相较，《大清国籍条例》及其施行细则呈现出自身的一些特点，除了篇章结构、文字表述、具体条文等有所不同外，其中最为突出的是对出籍、入籍、复籍作出更严格的限制。如《大清国籍条例》第三条规定外国人入籍条件之一为“寄居中国接续至十年以上者”，而《日本国籍法》的相关规定则是五年。如《大清国籍条例》规定外国人入籍后可任官职的年限为入籍十年后或二十年后，而日本则是入籍五年后或十年后。［7］

二、不同立法原则和法律条文间逻辑上的矛盾与张力

由于要兼顾多重、多种目的、动机和利益诉求，清末国籍法不同法律条文间、立法原则间很有可能会产生互相牵制的效果，极端情况下，甚至可能会产生矛盾的现象。

清末国籍法对身在海外已经或可能具有外国国籍的华侨与在华或来华的已加入外国籍的华民表现出明显不同的态度。19世纪六七十年代后，清政府逐渐改变了对海外华侨的看法，认识到华侨对国家的重要性，海外华侨被清末统治者视为可以利用的资源。自19世纪末起，革命派、保皇派先后在华侨社会中加强活动，又势必对清政府的统治产生威胁。在国籍法中强调血统主义，并依据血统主义将海外华侨视为自己的国民，对于清政府笼络华侨、利用华侨应是有益的，也是十分必要的。由于治外法权的存在，在国内已加入外国国籍的人和回国的拥有外国国籍的华侨，以及边境地区周边列强制造的国籍争端，对中国的国家利益和清政府的统治产生了种种危害，因而，很有必要对之加以控制、管理和防范。因而，《大清国籍条例施行细则》第一至第四条、第八条重在管理、防范在华、来华的已加入外国国籍者，而第七条则欲最大限度地将生长在海外的华侨纳为自己的国民。此处应该指出的是，第七条为了容纳华侨，还不自觉地呈现出一定双重国籍政策特性来。不过，双重国籍政策特性与立法者单一国籍意图相违背，这恐怕也是清政府在中荷关于荷属华侨国籍问题交涉的最后时刻做出让步的一个主观因素。

如果血统主义与单一国籍原则发生矛盾，相对于血统主义，清政府恐怕更愿意坚持单一国籍原则。《大清国籍条例施行细则》第一至第四条、第八条首先将在华、来华的已加入外国国籍者作为外国人看待，尽管这些人并未放弃中国国籍。不仅如此，相对于中外条约，这是中国国籍法依据单一国籍原则对在华、来华的这些人的国籍、权利、行为规则主动做出的限制。

应该说，单一国籍原则是清政府不得不坚持的原则。如果实行双重国籍政策，也就意味着清政府首先要承认已取得外国国籍的华民和加入中国国籍的外国人也具有外国国籍，在存在治外法权的情况下，在清朝积弱积贫的情况下，清政府必定难以处理相关问题。况且日本企图以双重国籍问题入侵中国延吉地区，清政府不得不以单一国籍原则来抗衡。这就产生了血统主义和单一国籍原则之间的矛盾和张力，清政府既要通过血统主义吸引、掌控、利用华侨，也要依据单一国籍原则防范一些不利局面。这恐怕也是整个近代中国制定、修订国籍法时不得不加以考虑的事情，在立法原则和具体法律条文之间不得不作适当的安排，在实际司法、执法时不得不进行微妙的选择和平衡。

当时，有关国籍法理论、论述认为国家对国民个人拥有绝对主权，国民个人对国家必须绝对服从、绝对忠诚［8］，包括《大清国籍条例》在内的一些国家国籍法都有反映绝对主权观念的条款［9］。单一国籍原则在很大程度上亦可视为此种绝对主权观念的一种反映。为了争取、吸引华侨，清末国籍法从血统主义出发，欲最大限度地给生长于海外的华侨以中国国籍。然而，当时，东南亚土生华人中有许多数代甚至十几代都身居国外，语言、生活习惯都已当地化，故国意识淡薄，而且大多数居住地政府或宗主国政府都依据出生地主义赋予其当地民籍或宗主国国籍，土生华人在法律上如何表达对故国的绝对忠诚尚是个问题，故国对土生华人如何行使绝对主权也是个问题。

国籍法，为一国之公法，制定国籍法，完全属于一国主权范围之内的事。然而，国籍问题，不仅仅是一个国家的事。国家主权自有边界的限制，国家法律的效力也必受到主权边界的束缚。一国制定国籍法，虽属自己的主权权利，但其效力定会受到他国主权的限制和制约。各个国家的国籍法不可能完全一样，产生国籍（法）上的争端在国际上应属正常。为了解决争端，国家间进行有关国籍的交涉也属正常，英美、美德、美比、美墨、法瑞等都曾交涉过并达成协议。［10］制定国籍法前后，清政府曾与美国、德国、西班牙、荷兰等国达成有关国籍的协议、条约。［11］中外国籍约定，对《大清国籍条例》及其施行细则的效力形成了限制和制约，它们共同构成清末国籍法律制度。

在中荷设领谈判和关于荷属华侨国籍问题交涉中，为了占据谈判的有利地位，清政府加快了制定国籍法的步伐。不过，谈判的结果却是，荷方允准中国在荷属东印度设领，但双方约定在荷兰属地、领地遇有中国臣民、荷兰臣民之疑义，照该属地、领地现行法律解决。［12］依据《和兰中国关于和兰领地殖民地领事条约》换文照会和《荷兰属地民籍新律》有关条款，在荷兰属地出生的华侨自然成为荷兰臣民，不仅如此，在法律逻辑上其未成年子女、妻子均自动取得荷兰属地民籍。［13］

就当时国情来看，彻底贯彻单一国籍和血统主义原则，能最大程度地维系中国国家利益，但势必与其他国家的利益发生碰撞，势必与他国出生地主义法律发生冲突，也势必产生双重国籍问题，因而在必要时与他国订定条约、在国籍法中订立条款预防、解决国籍冲突及因国籍冲突而带来的各种问题，应是理性的抉择。其结果就是，在法律上产生了某种矛盾和张力——国内法与中外条约间、血统主义与单一国籍原则间、单一国籍原则与双重国籍因素间的矛盾和张力。也正是有这种矛盾和张力的存在，国家在处理具体国籍争端时才有选择或回旋的余地。

三、清末国籍政策的成因

由上文论述可知，清末国籍法实施的是单一国籍原则和父系血统主义，在出籍、入籍、复籍方面采取了更为严厉的措施。清政府之所以实行这样的国籍政策，主要有如下两方面的原因。

（一）对其他国家尤其是日本国籍法的借鉴

清政府修订法律，除了新政改革所需之外，外争国权也是重要考量。因此，清政府当初成立修订法律馆时曾提出一条重要立法原则：“总期切实平允，中外通行，用示通变宜民之至意。”［14］所谓中外通行，就是既要借鉴他国立法经验，符合国际通行原则，又要兼顾中国的国情和现实需要。

修订法律馆法律顾问、日本法学家志田钾太郎曾在清政府修订国籍法的过程中提出立法意见，认为当时国籍法立法上有三大原则：其一，应使每人保有一国国籍；其二，不使一人保有两国国籍；其三，允许各人任意变更国籍。［15］国际法学会1895年剑桥年会提出了五条国籍法立法原则：人人都有国籍原则、单一国籍原则、人人有权改变国籍原则、不得无故剥夺国籍原则、原始国籍不得无限制地在外国定居的人们中一代一代传承原则。［16］志田钾太郎所提的三条建议与国际法学会五条原则前三条一致。而且当时绝大多数国家的国籍法都采纳了单一国籍原则。可见，单一国籍原则是那时国际上通行的一条国籍法立法原则。

如前文所述，血统主义为世界各国生来国籍取得的三大标准之一，为众多国家所采纳。依据当时日本著名法学家山田三良的观点，专采血统主义的国家有德国、奥地利、匈牙利、挪威、瑞士等，以血统主义为原则、出生地主义为补的国家有日本、法国、比利时、荷兰、丹麦、瑞典、俄罗斯、意大利、西班牙、土耳其等，折衷出生地主义与血统主义的国家有英国、美国、葡萄牙等国。［17］而根据哈佛法学院1929年的研究，其时有17个国家纯粹以血统主义为根据，2个国家平衡地以出生地主义和血统主义为根据，25个国家主要以血统主义但部分地以出生地主义为根据，26个国家主要以出生地主义但部分地以血统主义为根据，没有一个国家纯粹以出生地主义为根据。［18］

应该指出的是，修订法律馆在国籍法立法过程中学习、借鉴了《日本国籍法》，甚至可以说《大清国籍条例》系以《日本国籍法》为蓝本，借鉴其他各国国籍法，在一定程度上兼顾中国国情和利益需求制定而成。前文所说的立法原则和标准在《日本国籍法》中也有所体现，这应是清政府在制定国籍法过程中学习、借鉴《日本国籍法》的一个自然结果。

（二）考量本国国情和现实需要

一方面，各国国籍法在立法原则方面表现出相同或相近的一面；另一方面，各国国籍法也因各国传统和现实需要不同而发生差异。“国籍条例草案说帖”说明了清末国籍法的立法意图、主张、考量和坚持的原则。在说帖中，修订法律馆根据自己对国情、各国立法状况的理解，对国籍条例的立法原则、各个组成部分采取何种立场表明了态度，其中，对出籍的规定，明确提出按照当时的国势不宜从宽，“于采用各国通例之中仍寓严行限制之意，盖按时立法不得不如此”［19］。

鸦片战争后，出于各种原因［20］，一些中国民众通过各种手段取得外国国籍。最先加入或获得外国国籍的是在澳门的华民群体，其后是在香港的华民，稍后其他沿海商埠、租界甚至京、津地区都有人取得外国国籍。清末上海竟然有人放言能代人办理入籍他国之事［21］，还有一些人一家之中有多人加入不同国籍，目的是欲获得各种特殊利益和不同国家的多重保障［22］。当时沿海居民所加入的外国国籍，以西班牙籍（时称日斯巴尼亚）、日本籍居多。1895年，台湾被割让给日本后，福建沿海居民混入日属台籍的现象很严重。［23］因国人改籍而引起的国籍争端，严重破坏了清廷的司法制度和地方统治秩序，也易引起外交纠纷。地方督抚、驻外使臣在处理国籍争端时，切实体会到无法可依的弊端。1907年11月、1908年1月闽浙总督松寿、驻法使臣先后上奏分析民众加入外国国籍的危害性，恳请清政府制定国籍法，以作为处理国籍争议的依据。［24］清政府由此启动了国籍法立法进程。如下两点是清政府在立法时必须加以考虑的：一是在法不溯及既往的原则下，如何处理已获得外国国籍者可能引发的国籍争端；二是在顾及中国传统和国家衰弱的国势的前提下，如何处理将要发生的入籍、出籍、复籍等诸多问题。

近代边疆危机日渐突显，边民往往成为一些列强利用、挑唆的对象，而制造边民的国籍争端，进而干预中国、侵略中国边疆，也是列强常用的一种手段。1907年前后，黑龙江等地许多华商加入俄籍，仅齐齐哈尔就达“十数户之多”。［25］清末民初，沙俄在新疆恣意发展华民为俄籍侨民，对新疆实施侵略，［26］侵略者提出要“接纳中国沿边居民成为俄国臣民，夺取新据点，保证商路和货栈的安全”［27］。另一方面，英国赋予在疆部分阿富汗人英国侨民身份，希图借此扩张其在新疆的势力，而英国扩张在新疆的势力则有与沙俄展开争夺的意味。［28］清末，与国籍争端相连的边疆危机莫以所谓的“间岛”问题为甚。1907年8月19日，朝鲜统监府派遣61名宪警、特工越过中朝两国边界，侵入延吉厅六道沟，擅设临时间岛派出所。同日，日本驻华公使阿部守太郎照会中国外务部，声称统监府派员到间岛，是因为间岛的领土归属未决，该处朝鲜人需要保护。［29］日本人就这样炮制了所谓的“间岛”问题。1908年5月28日，根据朝鲜统监府统监伊藤博文的指令，朝鲜内务大臣任善准发表第240号训令，规定朝鲜国民不允许脱离本国国籍，即使声称已加入外国籍而丧失本国国籍者，依然视为朝鲜臣民。这条训令包藏着很深的祸心，日本人企图制造双重国籍问题，借助朝鲜移民侵入中国的延吉地区，甚至将之割裂出去。1909年初，日本官员借口保护韩民，在延吉地区调查户口并编钉门牌。［30］这一事件，严重侵犯中国属人和领土主权完整，日本进一步侵略中国的野心昭然若揭。为包括朝鲜人在内的外国侨民入籍提供法律依据，成为清末国籍法必须解决的又一主要而迫切的任务，这点在奕劻等人会奏《国籍条例草案》的奏折中有着较为明确的反映。［31］

进入近代以后，西方国家逐渐视海外侨民为重要资产和国家的自然延伸。受西方的影响，清政府慢慢改变对华侨的态度，对华侨社会的认知愈来愈深入，对华侨的重要性也给予愈来愈高的评价。［32］1907—1911年，在代表清政府与荷兰交涉荷属华侨国籍问题的过程中，驻荷大臣陆征祥更是将华侨的重要性提升到事关国家立国之本、清政府统治之本的地位。在一份奏折中，他认为，土地、人民乃一国立国之本，如果未曾交战，就失去数十万侨民，必使各国侨胞寒心，国内不轨之徒也必定藉此称政府视土地人民如草芥敝屣，鼓动闹事。［33］1908年10月，他探知荷兰政府拟于本年内订立一新律，将久居荷属殖民地的华侨收为荷兰子民，因此而请求清廷速订国籍法，以作补救。［34］以国籍法确认华侨尤其是荷属华侨的国籍归属，成为清政府当务之急。

因应中国具体国情和现实需要，清末国籍法作了适当的安排。大的方面，以施行细则应对已取得外国国籍者的国籍问题，同时坚持单一国籍原则以防范一些不必要的麻烦；在中国东北朝鲜移民问题上，清政府也必须坚持单一国籍原则以与日本殖民政府相抗衡；而对海外华侨，清政府则意图以父系血统主义吸引、利用华侨。包括《日本国籍法》在内的世界主要国家国籍法虽然都坚持单一国籍原则，都贯彻了父系血统主义，但单一国籍原则、父系血统主义对中国的重要性、意义自有其特殊性。在具体法律条文上，清政府法律拟订者也有自己的考量和理解，针对当时中国特定的国情和利益诉求，做出了必要的修订，如对入籍、复籍、出籍的限制更严等均是如此。

四、现实启示

无论是国际法，还是一国国内法都在发展变化着。中国的国籍法理应随着国情、世情和相关国际法理论的发展而作适当的调整。近些年，社会上和学术界一直有一种声音，即鼓吹中国应修改国籍法，放弃单一国籍政策，实施或恢复实施双重国籍政策。其中，有两种比较具有代表性的观点：一种是对不同国家华侨华人实施不同国籍政策，与实施双重国籍政策的国家签订双边协定承认双重国籍［35］；另一种是渐进有序地推进灵活的双重国籍政策，解决华侨华人国籍问题［36］。中国果真要放弃具有深厚历史渊源的单一国籍政策才能最大限度地维护国家利益吗？实施双重国籍政策才符合华侨华人整体的利益吗？

回顾历史，清末国籍法立法，对今天的国籍政策的修改完善至少可以提供三点启示。

（一）国籍问题不单是华侨华人的问题

不可否认，国籍政策确实与华侨华人的关系密切相关，对华侨华人的利益产生非常大的影响。争夺荷属东印度华侨，也确实是清末制定国籍法的重要动机和催化剂。但国籍问题从来都不单单是华侨华人的问题。所谓国籍，是指一个人属于某一个国家的国民、公民或臣民的法律资格。一国国民、臣民，因国籍资格的取得，应对该国履行其法律义务，同时又享有法律规定的各项权利，包括相对于别国国民，所应享有的一切特殊权利。一个国家，在其主权管辖范围内，因赋予或给予个人以国籍资格，而拥有对该国国民、臣民的主权权利，同时又必须尽其法定义务。国籍法律关系到包括华侨在内所有国民的切身利益。同时，它规定了国民、臣民的资格条件，而国民、臣民资格的认定，无疑对一国人口构成及关于国民的属人主权产生影响。国民、臣民资格的认定，对近代国家的构建无疑具有重要的作用。

清末，国籍冲突牵涉法律、社会管理、国际关系、外交等领域，对清政府的社会秩序管理和维持、司法主权产生了危害，甚至危及中国领土主权的完整。当今，中国不再是积贫积弱的国家，在国籍方面，所面临的问题也有所不同，不过，有一点没有改变，即国籍问题依然不单单是华侨华人的问题。对华侨华人国籍问题，部分东南亚国家还非常敏感。此外，实施双重国籍政策后，那些身处国外尤其是西方国家的获得双重国籍的人的选举权、被选举权等政治参与权如何安排？况且，施行双重国籍政策，未必就符合广大华侨华人的整体利益。即使在多元化的西方，已放弃中国国籍的华人的忠诚度仍然被人怀疑。如果中国与这些国家的关系变得紧张起来，而华人又获得中国国籍，他们的忠诚度更有可能被人质疑。因此，国家在决定是否、如何修改国籍政策时，应通盘考虑各方面关系，而不能仅仅顾及部分人的利益诉求。

（二）如欲实施双重国籍政策，应对国籍法、国籍政策各个组成部分及所涉法律、政治关系作仔细的推敲、研究

国籍法主体一般由固有籍（即原始国籍）、入籍、出籍、复籍四个部分组成。这四个部分如何体现双重国籍？是否每个部分都要体现？在固有籍部分，是否可以依据血统主义原则一代一代地赋予在国外出生的中国公民后代以中国国籍？因为在实行双重国籍政策下，在国外出生的中国公民子女自然拥有中国国籍，他们的子女也因血统自然拥有中国国籍。这样中国国籍就可以一代一代传承下去。这与国际上国籍立法趋势不太相符。如欲限制，限制到第几代？被排除在外的要如何才能获得中国国籍？是以外国人身份申请入籍吗？出籍部分，恐怕要删去国籍法第九条“定居外国的中国公民，自愿加入或取得外国国籍的，即自动丧失中国国籍”。对“固有籍”“出籍”的修改是否有溯及既往的效力？如果没有，在很大程度上就无需修改国籍法，因为社会上要修改国籍法的声音很大一部分源于已取得外国国籍的人，这些人为了取得外国国籍已经放弃中国国籍，或者在加入外国国籍时仍然偷偷保留中国国籍。如果有溯及既往的效力，与不溯及既往的一般法律原则相违背，同时现行国籍法的法律权威也因之而大打折扣。双重国籍政策下与单一国籍政策下相关方面的法律关系和权益应该有所不同，如何调适？固有国籍部分的修改如果也溯及既往，东南亚敏感国家的华侨华人国籍问题如何处置？“入籍”部分，是否也允许申请入籍的外国人拥有双重国籍？

实施双重国籍政策后各方面权利义务关系，如何处理？持有双重国籍者有哪些权利和义务？如何使其权利、义务对等？如何确保双重国籍持有者履行纳税、服兵役的义务？如何确保持有双重国籍者和普通国民间在权利义务方面的公正和平等？如何协调中国和相关国家对双重国籍持有者的主权权利？其他方面，双重国籍政策下企业国籍、船舶国籍、飞机国籍如何规定？等等。所有这些问题，都必须加以深入的讨论和审慎的处理。

（三）坚持单一国籍政策，构建多层次的国籍政策体系

笔者认为，综合各方面因素，目前比较合适的做法是，在坚持单一国籍政策的基础上，健全、完善“绿卡”制度，构建多层次的国籍政策体系。

首先，完善、充实《中华人民共和国国籍法》，或者制定国籍法实施细则。现行国籍法共十八条，绝大多数都是原则性的宣示。应以法律的形式向社会大众公布出生国籍、入籍、出籍、复籍申请的程序、资格条件，以及弄虚作假的罚则等。相对而言，复籍申请的资格条件应较外国人入籍申请的资格条件为宽。理论上，出生时就不具有中国国籍的华人申请入籍时，应以外国人对待，是否适当放宽条件有必要加以研究。对于弄虚作假而加入外国国籍的人，自加入外国国籍时起就丧失中国国籍，而他（她）们一旦被该外国发现并取消该国国籍，逻辑上他（她）们两国国籍都不具备，也就有可能沦为无国籍的人。如何处理他（她）们的国籍问题，也值得探讨。

其次，借鉴外国尤其是西方发达国家的经验做法，汲取其教训，设立不同等级、层次的“绿卡”，完善“绿卡”制度，健全永久居住证制度、长期居住证制度，并与工作签证、权利义务关系相结合，再做细分。国家根据需要，区别不同情况，分类规定可以申请的资格条件，申请、处理程序和权利义务关系等。其中，最高等级的“绿卡”应类似于国籍证书，持有者除了不具有选举权、被选举权等政治性权利外享有中国公民其他应有的权利，但也必须履行相应的义务。“绿卡”制度的建立与完善，应与国家人才引进政策联系起来，高等级、高层次的“绿卡”应优先授予国家急需的人才。

第三，完善签证制度。应分别不同情况，对旅游签证、公务签证、工作签证、短期居住证等制度进行细化并予以完善。

第四，对出籍的原中国公民，可实施特殊的签证和居住证制度，前提是他所享受的权利和所应履行的义务必须对等。其在出籍时即可申领此种签证、居住证，亦可事后申领。此种居住证，可单列为一大类，亦可列入“绿卡”制度中，成为一种特别的“绿卡”。

各种居住证、签证制度的建立，针对的不仅仅是华人，不过，国家对华人的申请可适当放宽条件。根据历史经验和西方国家在移民问题上的经验教训，国家应对入籍申请、最高等级的居住证申请予以从严控制，但对国家、社会急需的人才和高层次人才可适当放宽限制；应对某些国家和地区人群的工作签证、永久居住证、长期居住证、入籍申请从严控制。

与入籍申请、“绿卡”制度、签证制度相配套的法律制度和管理制度，也必须建立起来，并予以不断完善。对申请过程中的弄虚作假，对来中国后违法犯罪、只享受权利不履行义务的行为，除了要依据相关法律法规予以处罚外，也要建立相应的规则，给以驱离出境、注销相关证件、在一定期限内不得重新申请等处分。在建立、完善“绿卡”制度的基础上，对那些加入外国国籍却依然隐瞒事实、仍然持有中国国籍的人有必要建立具体的罚则（包括注销国籍资格、在一定时限内注销“绿卡”申请资格等）。

这样做，既可照顾部分华侨华人的利益诉求，亦可以避免实施双重国籍政策而带来的各种可见或不可见的弊端、纷乱，还可以对外国人移民中国进行规范管理，并为国家从国外吸引人才（包括但不限于华侨华人）提供相关政策支持。相对于实行双重国籍政策，这样做更具有政策弹性，既坚持了单一国籍原则，又使政策具有一定程度的双重国籍政策特性。

［注释］

［1］ 《修正国籍法》，《政府公报》1914年第955号。

［2］《国籍法》，《内政公报》1929年第2卷第4期。

［3］ 李章鹏：《〈大清国籍条例〉及其施行细则制定过程新探》，《华侨华人历史研究》2018年第4期；袁丁：《〈大清国籍条例〉：中国第一部国籍法的产生》，《八桂侨史》1992年第4期；阎立：《〈大清国籍条例〉制定过程之考证》，《史林》2013年第1期；刘华：《国籍立法：华侨国籍问题与中国国家利益》，暨南大学博士学位论文，2003年；邱建章：《论晚清政府国籍法的制定及其影响》，《河南大学学报（社会科学版）》2004年第3期；李贵连：《晚清〈国籍法〉与〈国籍条例〉》，《法学研究》1990年第5期；孙春日、朴兴镇：《清代越界朝鲜人编入华籍之争与中国国籍法的制定》，《延边大学学报（社会科学版）》2000年第2期；等等。

［4］《大清国籍条例》，《北洋法政学报》1909年第100期。

［5］《国籍条例草案》，油印本，国家图书馆藏。

［6］《和属设领事和颁新律事刪免苛例事由》，台湾“中研院”近代史研究所档案馆藏（下文省略藏所），02-14-008-03-027。

［7］《大清国籍条例》，《北洋法政学报》1909年第100期；梅鹤章译：《日本国籍法》，《法政学报（东京）》1907年第1期。

［8］［日］山田三良著、李倬译：《国际私法》，中国政法大学出版社，2003年，第61页；《论国籍法亟宜规定》，《北洋官报》1906年第1227册；阎凤阁编：《户籍法讲义 附国籍法》，《北洋法政学报》1907年第26期。

［9］《美国国籍法正文》之《一千九百零六年之入籍条例》《德意志国籍法》《和兰国国籍律》，陈箓等译：《各国国籍法类辑》，修订法律馆编印。

［10］《和属设领事并华侨入籍事》，02-14-008-05-025；杨毓辉：《论改籍协约为国际最要之问题》，《东方杂志》1908年第5卷第7期。

［11］ 中美《限禁华工条约》、《中德人民互相嫁娶归夫治管辖章程》，王铁崖编：《中外旧约章汇编 第一册》，生活·读书·新知三联书店，1957年，第534～535页；《日领事以将华人入籍各案注销惟葡意两国领事仍许华人入籍请商两国公使饬禁由》，02-10-012-02-009；《使和陆征祥奏中和领约画押及筹议情形折 附照会二件》，载王彦威、王亮 辑编，李育民、刘利民、李传斌、伍成泉 点校整理：《清季外交史料⑨》，湖南师范大学出版社，2015年，第4493页。

［12］《使和陆征祥奏中和领约画押及筹议情形折 附照会二件》，《清季外交史料⑨》，第4493页。

［13］《荷兰新订爪哇殖民籍新律》，《外交报》1910年第10卷第10期。

［14］《德宗景皇帝实录（七）》，中华书局，1987年，第537页。

［15］［日］志田钾太郎：《国籍法纲要》《制定国籍法意见书》，陈箓等译：《各国国籍法类辑》。

［16］“Principes relatifs aux conflits de lois en mati è re de nationalit é（naturalisation et expatriation）”，国际法学会网站：http：//www.idi-iil.org/app/uploads/2017/06/1895_camb_02_fr.pdf。

［17］ 山田三良：《国际私法》，第64～65页。

［18］ 李培浩：《国籍问题的比较研究》，商务印书馆，1979年，第48页。

［19］“国籍条例草案说帖”，《国籍条例草案》，油印本，国家图书馆藏。

［20］ 蔡晓荣：《晚清内地华民改籍问题探微》，《甘肃社会科学》2004年第4期。

［21］《第一百七十八问》，《格致新报》1898年第14期。

［22］《厦门籍民细故启衅始末》，《东方杂志》1909年第6卷第4期。

［23］ 王学新：《日治时期台湾的漏籍问题》，《日据时期台湾殖民地史学术研讨会论文集》2009年8月20日。

［24］《闽浙总督松寿奏为闽省报入外籍人员日多请饬下明定国籍条例事》《出使大臣内阁侍读学士刘式训奏为臣民国籍拟请妥定入籍出籍条例事》，中国第一历史档案馆馆藏，03-5620-031、03-5747-016。

［25］《东三省要闻·江省商界渐次扩张》，《盛京时报》1907年4月13日第146号。

［26］ 白京兰：《清末民初新疆中俄“民籍问题”》，《新疆大学学报（哲学社会科学版）》2003年第3期。

［27］ 庄鸿铸、吴福环：《近现代新疆与中亚经济关系史》，新疆大学出版社，2000年，第20页。

［28］ 李娟梅：《民国时期中英关于新疆阿富汗人国籍问题之交涉》，《西域研究》2004年第2期。

［29］《清光绪朝中日交涉史料》卷七一，故宫博物院编印，1932年，第10页。

［30］ 《延吉日人查户口钉门牌一事抄送与日使往来照会由》《日人在延吉调查韩人户口编订门牌事请催日使速禁由》《禁止调查延吉韩民户口已转行知道由》，02-10-026-01-003、02-10-026-01-009、02-10-026-01-018。

［31］ 奕劻等：《修订法律馆会奏国籍条例草案原奏》，1909年3月9日。

［32］《使英郭嵩焘奏新嘉坡设立领事片》，王彦威、王亮辑编：《清季外交史料②》，湖南师范大学出版社，2015年，第208页；《派员周历南洋各埠筹议保护折》，苑书义、孙华峰、李秉新主编：《张之洞全集》第一册（奏议），河北人民出版社，1998年，第607～612页；薛福成：《通筹南洋各岛添设领事保护华民疏》，丁凤麟、王欣之编：《薛福成选集》，上海人民出版社，1987年，第334页；李章鹏：《中荷设领谈判与华侨国籍问题交涉（1907—1911）》，《近代史研究》2019年第4期。

［33］《陆征祥奏陈和属华侨事》，02-14-008-03-024。

［34］ 阎立：《〈大清国籍条例〉制定过程之考证》，《史林》2013年第1期。

［35］ 李安山：《华侨华人国籍问题刍议》，《国际政治研究》2005年第2期。

［36］ 刘国福：《华侨华人国籍法律问题新论》，《东南亚研究》2010年第4期。