论行政复议的困境及解决——行政机关“碍于情面”处理和行政相对人的信任度

蓝凤香

（100081 中央民族大学法学院 北京）

一、我国行政复议的现况

行政复议是作为行政相对人认为行政主体的行政行为不当或违法而侵犯其合法权益，依法向统计的人民政府或上一级的主管部门提出复查该政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的行政行为进行审查，从而作出行政复议决定的制度。

这一法律制度上在历年实施过程中不断完善，逐渐使实践中的行政复议更加公正有效便捷，然而当公众遇到困难不愿选择复议时，这一现状的出现也是行政复议当前的矛盾。

（一）上下级的“悬崖”

一是上下级之间没有起到该有的指导和监督。行政复议是主管机关对下一级行政执法行为的监督，主管机关能否对下一级的行政行为进行指导监督，复议行为能否严格依法，是很重要的执法监督环节。然而在实践中，主管行政机关对下一级行政行为的指导和监督是存在不到位或缺失的。

二是上级没有对下级的行政行为起到真正的把关作用。从行政复议制度上看，上级作为领导有指导下级的义务，上级的行政机关通过复议行为对下级的机关的行政行为起到一个把关的效果。这种领导和被领导的关系，由于上级对下级的不敢和不善长通过这样一种方式对下一级行政行为做到把关，从而在实际的操作中没有得到真正的发挥。

三是上级的行政复议执行的不够严格。行政复议原则上采取书面审，复议机关认为有必要的可以向有关组织和人员调查情况，所以复议机关在审理复议案件时多数只作书面审查，而没有真正到实地对行政机关的具体行政行为进行调查，不掌握了解真实情况，复议流程和程序是有了，但是像形式一样走过场。

四是复议程序的不严密，应该听证的没有得到听证。行政复议法规定，复议机关认为必要的，可以听取申请人被申请人和第三人的意见。但在实践中实行公开听证方式的审查复议案件的并不多，从而导致有些应该听证的没有实施听证，该调查的没有调查，复议中对下一级行政机行为的复议没有审查到位。

（二）行政相对人的知悉度和信任度

复议、诉讼和信访，是化解行政争议的“三驾马车”。然而，现实生活中，行政争议的化解仍然体现出“大信访、中诉讼、小复议”的格局，行政复议的解决方式没有得到大家足够的重视。

一是宣传力度不够，群众知晓率不高。行政复议法在总体上的宣传广度和深度不够，造成群众对行政复议的熟知度不够，从而群众有行政纠纷时第一想到行政复议的人少。

二是基层地方政府复议机构不健全，人员严重不足，办案质量不高，影响了行政复议的公信力。案件受理中，行政复议的资源不集中，资源配置的效率低，甚至存在有的单位“无人办案”和有的单位“无案可办”现象。

三是行政复议受信度不高。群众对行政复议的信任不够，从而不愿将行政复议作为解决所遇纠纷的首要解决方式。另外，大家存在“信访不信法”的思维观念，因此进入复议程序的行政争议量少，多数省市进入信访渠道的行政争议数量比进入复议渠道的高出许多倍，呈现“大信访，小复议”的现象。

二、困境的出路

群众路线即“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”，这是党的根本领导方法和工作方法。只有贯彻党的思想路线，行政复议的困境才能得到有效的解决，真正做到为人民服务。

首先，提高行政人员对行政复议工作重要性的认识。行政复议是有效解决行政争议的法定机制，是反映社会矛盾情况的重要窗口，是贴近民心、民意、民愿的重要渠道，是依法治国下化解矛盾的重要平台。加强行政复议工作，有利于引导群众以合法理性的方式反映诉求，推动行政纠纷及时有效解决，有助于监督行政机关按照法定权限和程序行使公权力、履行职责，促进依法行政、公正执法，从源头上消除不稳定因素，从而社会主义市场经济的发展创造良好的社会环境。

其次，畅通行政复议的道路。正确定位好行政复议和信访制度，处理好两者之间关系，依法将符合条件的行政争议纳入行政复议的渠道来解决。同时，健全行政复议权利告知制度，在信访接待场所等地方设置行政复议受理窗口、在乡镇设立兼职行政复议联络员等方式，为公众申请行政复议提供便利和服务。

再次，切实加强行政复议能力建设。要健全行政复议机构尤其是县级政府行政复议机构建设。要切实加强行政复议队伍建设，明确任职条件，加强教育培训，努力建立一支高素质、专业化、相对稳定的行政复议队伍。要加强行政复议保障条件建设，为复议机构提供必要的工作经费和设施设备，保证行政复议有健全的组织设施干事。

最后，努力提高行政复议办案质量。办案质量是行政复议的生命线。要真正发挥行政复议的作用并扩大影响，归根到底还是要踏踏实实地办好每一起案件，把群众放在心里，为群众解决好纠纷，赢得群众信任。要把治标与治本结合起来，要探索提高行政复议公信力的工作机制。