新形势下我国全面深化法治公安建设有效路径探析

陈 洁

陕西警官职业学院，陕西 西安 710021

中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年9月印发的《关于深化公安执法规范化建设的意见》，全面系统地部署了新形势下深化公安执法规范化建设工作，明确了深化公安执法规范化建设八个方面的主要任务和具体措施，这不仅为全面深化法治公安建设构建了系统完备的目标体系和保障体系，而且为全面深化法治公安建设有效路径的探索提供了缜密可靠的伟大架构和新思路。“公安机关的性质是人民民主专政的重要工具，是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量。”[1]“‘法治公安’就是坚持中国共产党的领导、坚持人民主体地位、坚持宪法法律至上，坚持以促进社会公平正义为核心价值追求、以严格规范公正文明执法为生命线的公安机关。”[2]公安机关要以深化执法规范化建设为载体，在更高层次上全面深化法治公安建设。

一、新形势下我国全面深化法治公安建设的实践意义

“建设‘法治公安’，就是以群众满意为导向，以解决执法突出问题为切入点，以执法规范化建设为路径，通过提高执法主体素质、完善执法制度体系、加强执法监督管理、深化执法公开，实现公安机关执法队伍专业化、执法行为标准化、执法管理系统化、执法流程信息化。”[3]新形势下我国开展全面深化法治公安建设工作，为公安机关进一步做好推进法治中国、深化公安改革、维护社会稳定、促进公平正义、提高规范执法水平等工作保驾护航。

(一)全面深化法治公安建设是法治中国进程的助推器

在构建社会主义和谐社会、全面建成小康社会和实现伟大复兴中国梦的征途上，全面深化法治公安建设不仅是公安机关深化执法规范化建设的当务之急，更是法治中国建设顺利开展的直接体现和重要保障。作为国家执法机关，各级公安机关在明确治国中国总要求以及党中央提出的全面深化法治公安建设新目标的前提下，必须秉承宪法法律至上执法理念，恪守公平正义底线，坚持法律面前人人平等，彰显法治优势，坚决贯彻落实新时代“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的依法治国方针，助推法治中国建设向纵深发展。

(二)全面深化法治公安建设是公安改革推进的法治保障

中共中央于2015年2月审议通过的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案，明确指出将建设法治公安、完善警务运行机制及推进公安行政管理改革作为全面深化公安改革的三大焦点和着力点。全面深化公安改革不但是全面深化法治公安建设的政策支撑和动力源泉，更是深化公安改革的必然要求和核心工作，可帮助化解公安改革工作中深层次问题，为深化公安改革提供理论依据、法治引领和法治保障，为加快公安改革步伐提供有力的法治保障。

(三)全面深化法治公安建设是社会秩序良好的坚实后盾

“所谓社会秩序，是按照统治阶级的意志和要求，为维护统治阶级的根本利益的需要而形成的社会生活方式或社会规范，它具体表现在社会经济秩序、社会政治秩序、社会生产秩序、社会公共生活秩序等各个方面。”[4]社会秩序良好是社会稳定乃至政治、经济、文化、社会等方面发展的重要基石，公安机关是维护良好社会秩序的中流砥柱，全面深化法治公安建设就是要紧紧围绕社会秩序治理中遇到的新情况、新问题，善于运用法治思维和法治方式惩治违法行为人和犯罪嫌疑人，彰显公安机关是维护良好社会秩序不可或缺的主力军。

(四)全面深化法治公安建设是促进社会公正的迫切需要

公正是社会主义核心价值观的基本内容，是人类文明进步的重要标志，是衡量国家或社会文明发展的标准，是执法司法工作的基本价值追求，更是法治工作的生命线。在2019年5月7日至8日召开的全国公安工作会议上，习近平总书记发表了重要讲话，强调公正是执法司法工作的生命线。各级公安机关要严格规范公正文明执法，把打击犯罪同保障人权、追求效率同实现公正的执法目的和执法形式有机地统一起来，努力实现最佳的法治效果。全面深化法治公安建设正是以维护社会公正为价值追求，坚持法律面前人人平等，使人民群众能够从每起案件、每项执法活动中感受到公正。

二、新形势下制约我国全面深化法治公安建设的主要因素

尽管公安机关在法治公安建设工作中功绩卓著，但在公安机关法治建设的实践中，仍然存在诸多制约因素。

(一)公安法制体系不够健全

“从动态和静态相结合的意义上来理解，法制既包括国家创造的法律制度，又包括法律在现实中的运行和实现的过程，把立法、执法、司法、守法和法律监督等环节作为一个有机联系的整体，其中心环节是依法办事。”[5]科学系统的公安法制体系是全面深化法治公安建设最核心的保障条件，我国的公安法制体系框架虽然业已形成，但是在法治公安建设实践过程中依然存在部分公安法律法规内容的可操作性不强、缺乏配套的实施细则等问题。基于关注秩序的法制和聚焦法律至上权威的法治之间存在的必然联系，可见公安法制体系的不完备制约着法治公安建设的全面深化。

(二)公安执法规范化程度不够

新形势下，社会公众对公安工作中存在的执法规范化问题表示不满，执法规范化问题主要表现有：一是执法态度和语言失控。这主要是因为执法主体存在特权、人治思想，职能设计缺失、内部管理不精细等问题，使其对自身具体行为角色认识模糊，导致执法态度和语言的失控。二是警务行为偏差。这是执法活动规范化程度不够的主要表现形式，比如，在公安行政管理和办理案件等警务活动中存在行为失范，少数基层公安机关的领导和民警由于特权思想严重、执法为民的思想根基不牢固、受利益驱动等原因，导致执法不作为、粗暴执法和知法犯法等情况，这些问题正严重阻碍着全面深化法治公安建设进程。

(三)公安执法内外环境不佳

新形势下，全面深化法治公安建设所面临的执法环境不佳。主要表现为：一是暴力抗法事件时有发生。随着我国社会政治经济体制改革的不断深化，暴力恐怖活动以及非公有制经济发展中存在的自我主义致使社会政治经济稳定面临着新的挑战，一些公民漠视法律尊严，侮辱甚至攻击公安民警的现象仍然存在，公安民警执法活动被边缘化。二是一些基层领导对公安执法工作的不合理干预，或者直接参与指挥公安警务工作，或者以政府文件的形式，要求公安机关参与会议安保、征地拆迁等一些非警务活动，这些不良的执法环境冲击着公安机关执法的独立性和公正性。三是一些新闻媒体以其传播的及时性、广泛性、交互性对不良舆论的迅速扩散起到了推波助澜的作用。以上这些不良内外执法环境也在制约着法治公安建设工作的深化。

(四)部分执法主体执法能力较低

公安机关作为国家执法机关，应该在其法定职责范围内，按照相关要求程序合法地行使职权。新形势下，全面深化法治公安建设能否取得预期成效，关键是要打造一支有较高法律素养和执法水平的公安队伍。据统计，我国公安队伍人数总量已由改革开放初的50万增至200多万。新形势下，由于公安民警的的选拔和聘用环节存在不尽合理的地方，使得他们在文化素质、法律素养、业务能力等方面存在明显的个体差异。加之，一些公安民警对岗位职责权限不明确，法律意识淡薄，法律专业知识匮乏，业务规范不熟悉等，这些严重损害了公安队伍的整体形象和执法权威，降低了全面深化公安法治建设的整体水平和效果，制约着全面深化法治公安建设工作进程。

三、新形势下我国全面深化法治公安建设的有效路径

(一)构建满足规范化执法需求的更加科学健全的公安法制体系

法制是法治的前提和基础，有法治必然有法制。全面深化法治公安建设需要更加科学健全的公安法制体系提供法制保障。构建更加科学健全的公安法制体系是系统工程，其目的在于建立门类齐全、层次分明、相互配套、内容一致的公安法律、法规、制度体系。一是要建立科学的立法体制，在分析现有公安法律、法规、规章的基础上，结合不断涌现的社会新兴事物和领域，科学谋划未来一段时期的立法工作，出台相应的法律规章制度，同时，根据理论创新和实践探索经验，加强对现有法律条文、规章制度的修改或废止工作。二是要根据社会主要矛盾及主要发展目标加强重点领域立法，切实解决社会矛盾、促进社会发展。三是要丰富立法内容，特别是对于执法程序，要尽可能细化，特别是在执法的语言和动作方面，让公安民警愿意操作且易于操作。四是要做好公安法制的汇编工作，从形式上对有关公安执法的法律、法规、规章进行整合汇编，方便执法。

(二)设定“覆盖全警、简明管用”的健全公安执法标准体系

全面深化法治公安建设，必须设定“覆盖全警、简明管用”的公安执法标准体系。“所谓公安执法标准体系就是以社会主义法治理念为指引而建立的符合公安执法的内在联系而形成的科学的有机整体。具体而言，以修订完善的《公安机关执法细则》为基础，完善公安执法标准体系，主要包括接处警标准体系、案件办理标准体系、证据标准体系、警务管理服务标准体系和公安内部管理标准体系等。”[6]进一步修订完善公安执法标准体系，设立执法主体标准、执法行为标准、执法流程标准、执法场所标准、执法保障标准等执法标准的规范内容，通过明确执法活动的责任主体和主体责任，进一步细化岗位职责，执法内容及其边界，为公安执法实践提供明确具体的指引。

(三)建立适宜公安机关权力特点的高效运行的执法监督机制

高效运行的执法监督机制是公安机关权力有效行使的必要保障，更是全面深化法治公安建设工作的必然要求。公安机关不仅拥有宪法、法律赋予其履行职责的一般权力，而且还拥有使用枪支、警械等武装方面的权力、紧急状态下的紧急征用权、管制权等紧急处置方面的权力以及特殊情况下的技术侦查权力等特殊权力，因此，行使公安机关权力必须在法定权限内依照法定程序行使，不得超越法定权限范围和滥用职权，除了要接受公安机关内部监督部门、法制部门、纪检部门等内部监督机关的监督之外，还要接受到来自公安机关外部的国家权力机关、司法机关、行政机关、社会组织和人民群众的制约和监督。公安机关要以存在问题为导向，完善执法监督机制，综合运用法律监督、行政监督、舆论监督、民主监督及党内监督等各种监督手段，对执法办案全领域覆盖、全要素管理、全流程监督确保公安机关权力的行使和各种执法活动的开展置于严密的监督之下，杜绝公权力的缺失和滥用，坚决避免以权代法、以权压法现象。

(四)着力锻造一支素质高、本领强的公安执法铁军

古人云：“徒法不足以自行”。全面深化法治公安建设重任要依靠高素质的公安民警和过硬的公安队伍。如果没有高素质能发挥主观能动性的执法主体，再健全的公安法制体系也发挥不出应有的效能。一是强化宪法法律意识。公安民警首先要从内心深处将宪法法律作为执法依据和自己的行为准则，严格依法履行法定职责，增强依法办事意识、证据意识、程序意识、权限意识、人权保障意识和接受监督意识，自觉维护社会公平正义。二是创新法制教育培训模式。公安民警可以通过参加系列法治专题讲座、新警入职培训、警衔晋升培训、领导干部培训、专业警种业务培训等活动方式，强化对宪法、社会主义法治理念、公安常用法律法规理论以及执法常识的学习，不断提高法律素养。三是重视法治思维习惯的培养。“法治思维就是将法治的各种要求运用于认识、分析、处理各类问题的思维方式，是一种以法律规范为基准的逻辑化的理性思考方式。”[7]公安民警作为执法主体，要学会运用法治思维来解决社会治理难题、预防和打击违法犯罪、优化社会治理体系，推进法治公安建设工作进程。

总之，新形势下，公安机关只有以法治中国建设总要求为依循，用治国中国建设总目标的实现统领全面深化法治公安建设工作过程，以彻底消除制约全面深化法治公安建设工作因素为突破口，切实按照全面深化法治公安建设的有效路径去落实，并与时俱进地开辟新的路径，才能以推进全面深化法治公安建设这一综合性系统工程为载体，不断提升公安机关执法规范化程度和执法公信力，为落实全面推进法治中国战略部署、建设社会主义法治国家做出更大的贡献。