浅析混合所有制企业放权管理的困境与对策

廖 亮

国网重庆市电力公司经法部(体改办)，重庆 400014

2015年9月24日，国务院发布“国发〔2015〕54号”《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，正式将混改作为国企改革突破口，2015年被称为国企混合所有制改革“元年”。2019年5月17日，国务院国有企业改革领导小组审议通过了国有企业混合所有制改革第四批试点名单，国企混改进入了快车道。

一、混合所有制改革的“混”与“改”

混合所有制改革存有“混”与“改”两层要义。“混”着重国有资本层面，强调“与谁混”、“怎么混”的问题，涉及到混改路径的选择、战略投资者的选取、企业股权份额的设计等问题；“改”侧重国有企业层面，关注混改的效益，涉及法人治理结构、后续经营战略、长效激励机制等问题。前者是后者的基础，后者是前者的目的和归宿。进一步深化推进混合所有制改革，除了关注“如何混”的问题，还要更加注重以“混”促“改”，促进混合所有制企业健全法人治理结构、完善市场化经营机制、健全激励约束机制、加强党的建设等，真正激发混合所有制企业的活力动力。

如果说“混”尚且可以通过政策压力和引导强行推进的话，“改”就绝不是能够一蹴而就的了，国企和民企，本身就存在价值追求、管理逻辑和监管要求的巨大差异，如何求同存异、相互磨合，是一个需要长期探索的过程。

二、国企混合所有制企业放权管理的困境

可以说，混改本身就是一个放权的过程。

在混合所有制改革过程中，下放管理权、减少审批程序、引入民营企业先进的管理理念、提升决策效率和管理效率，是混改的重要意义之一。

但是放权存在诸多的困境。

(一)党的领导与放权

2017年3月15日，中共中央组织部、国务院国资委党委发布《关于扎实推动国有企业党建工作要求写入公司章程的通知》，要求把党建工作要求写入国有企业公司章程。公司章程是公司的根本法，把党建工作要求写入国企章程，是推动党组织领导核心和政治核心作用组织化、制度化、具体化的重要举措。而公司党委与公司治理结构如何衔接、党委书记与董事长之间的职能职责如何安排，是关系到公司党建效果和决策效率的重大关键问题。如果党委管得过宽、过细，限制董事会和经理层的权限，可能导致决策效率的低下如果虚化党委职能，就违反了混改“加强党的建设”这一根本原则。

从实践中看，党委是集体决策、集体负责，采取少数服从多数地决策方式，对领导个人来说，承担责任的风险较小，因此，许多企业领导愿意兼任党委书记，而党务工作则专设一个党委副书记来具体处理。但如此一来，董事长和党委书记的职能边界就十分模糊，党务工作和决策权的分离也使党委有被形式化的风险。这些问题在实践中困扰着许多的企业，而混合所有制企业这一问题则尤其显著。

(二)并表与放权

基于国有企业追求规模化的诉求，往往希望对混合所有制企业合并报表(以下简称“并表”)，按照《企业会计准则第33号——合并财务报表》的规定，合并报表的前提条件是以“控制”为基础予以确定，这就与放权的目标产生了本质上的冲突。

一方面，国资要么控股，要么通过一致行动人、董事会席位等方式对混合所有制企业实际控制，才能并表，另一方面，混合所有制企业又希望减少束缚、轻装上阵、高效决策，甚至有的混合所有制企业本身就是看中民企经理层团队的能力，希望由他们来掌舵混合所有制企业的方向。

(三)国资监管与放权

国有资产保值增值是国企头上的一道“紧箍咒”，对国企的考核至关重要，而民企的投资行为在风险偏好上往往更加激进，对于高风险高收益的投资经营行为，国企和民企的选择往往大相径庭。

混合所有制企业中，国企对国有资产流失风险的担忧，可能严重影响混合所有制企业的市场化经营决策，对一个投资经营行为能否保证国有资产保值增值，需要反复研判，造成冗长的审批流程，而市场机遇却常常稍纵即逝[1]。

三、国企混合所有制企业放权管理的对策建议

(一)明确党委定位

《党章》规定：党的领导主要是政治、思想和组织的领导。《中央组织部、国务院国资委党委关于加强和改进中央企业党建工作的意见》(中办发【2004】31号)明确规定：把党管干部原则和董事会依法选择经营管理者以及经营管理者依法行使用人权结合起来，把组织考察推荐与市场化选聘经营管理者结合起来按照管资产和管人、管事相结合的要求，建立和完善企业负责人任免管理制度和办法。

在现代企业制度下，企业党委如何定位，如何发挥作用，如何与公司治理结构有效衔接呢?我们认为至少表现在三个方面：

一是将董事会组织规则与“双向进入交叉任职”衔接。通过“双向进入、交叉任职”，企业党组织成员和董事会成员可以流动交换。也就是说，党委的主要领导成员，可以任职董事，以董事身份进人董事会，而董事会中的非外部董事同样可以以党员身份进人企业党委，履行党委成员的职责。

二是将董事会人事管控流程与“党管干部”衔接。董事会对重要的人事决策，除了行使《公司法》赋予的任免决定权之外，还应当充分尊重和重视“党管干部”的权力，事先划分人事任免的重要层级和分类，对核心、重点的人事任免，需要增加党委在决策流程中的话语权。

三是将董事会经营决策程序与“党组织参与重大问题决策”衔接。结合“三重一大”决策规则党组织明确参与决策，通过对董事会待决的重大问题提出意见和建议来参与决策，而不是代替董事会来决策。

企业党组织，不应当游离于董事会治理体系之外，更不能够“形式化”和“虚无化”，而应当与董事会治理体系充分衔接、互相渗透，通过其发挥政治核心作用，成为董事会治理不可或缺的有机组成。

(二)探索“优先股”和委托经营的新机制

针对并表与放权的冲突，我们在研究现有政策导向和案例的基础上，提出了“优先股+委托经营+风险防控”，这一构想主要解决国企三个方面的诉求：一是保留合并财务报表的权利；二是不进行实际经营管理，仅行使出资人权利；三是有效防控风险，避免国有资本流失和责任追究。

第一，在混改过程中，可通过《公司章程》的约定，将国企持有的股权划分为优先股和普通股，优先股享受特定条件下的优先分配权，不参与决策，普通股保证国企至少处于相对控股地位；同时在股东会、董事会等机构的设计上确保适当的席位来分散其他投资方的表决权，并保证国企的表决权份额高于其他投资方以满足合并报表的需求[2]。

第二，为保证混合所有制企业的市场化经营，让渡经营管理权，可以从不同层面考虑委托经营的问题。如果混合所有制企业股东会，借用优先股的政策导向，作出股东会仅行使资本管理、将经营管理托管给独立进行市场化运作的第三方的决议，则可以由混合所有制企业作为委托方与受托方签订托管协议，将混合所有制企业的日常经营管理权进行托管。

当然，这一方案需要严格履行报审报批手续，取得有关部门的批准。

(三)有效防控国资流失风险

在上述模式的基础上，为了在放权的同时有效防控风险，需要建立一系列防控机制。

1.建立管理红线机制

一是，在委托授权之前，划定相应的红线范围，明确约定受托方不得触碰的权限范围，同时设计监管机制、介入机制、解除托管并且直接接管的机制等，牢牢把控违规追责风险的关键点。

二是，涉及到“三重一大”的事项，一方面通过《公司章程》将其纳入到必须经股东会三分之二以上同意的范畴中去，另一方面在《委托经营协议》中，也将其作为对受托方的权限限制和刚性要求。

2.建立经营损失的弥补机制

委托方可要求受托方针对经营管理的效果和效益签订对赌协议，在受托方完成既定业绩目标的情况下，委托方予以相应的奖励。在受托方未完成约定业绩目标时，受托方承担相应的补偿。为保障上述机制能够实现，可要求受托方提供相应的担保措施。

当前，混合所有制企业的管理方式还在不断的探索的过程中，政府也鼓励各国企积极创新、突破藩篱，只要充分考虑各方面风险、精心设计管理方案并按照法律规定提交有关部门审批同意，适当的突破和创新是必要和可行的。