国家与社会视角下的村民委员会——村民委员会性质考察

谢丽娜

广西财经学院法学院，广西 南宁 530022

1977年在安徽凤阳小岗村出现的家庭联产承包责任制冲垮了原有的“政社合一”的人民公社制度之后，农村地区出现了一定程度上的失序状态，从严密控制的体制中脱身出来的农村社会茫然失措。1980年广西宜州市屏南乡合寨村村民自发建立起了一种全新的组织——村民委员会，引发了中国农村的又一次“悄然革命”。1982年宪法修改对农村基础组织建设给予了重视，在宪法中对村民委员会的法律地位予以确认，并将其性质定位为我国农村基层群众性自治组织。随后1987年《村民委员会组织法(试行)》和1998年的正式的《村民委员会组织法》将村民委员会制度在中国农村推广开来。由村民自发而组建而后得到国家法律的认可和支持的村民委员会制度到底属于何种性质却一直存在争议。一种观点认为村民委员会是基层群众性自治组织，是中国基层民主的基本形式；另一种观点认为村民委员会实际上是一级基层政权，是国家权力在基层的衍生，是特定政治和社会情势下国家治理的一种方式。①从实践来看，通过村民委员会“海选”、村务公开等一系列做法，村委会制度无疑对中国基层民主起到了重要的推动作用。然而在承认这一结论的基础上，对这一基层民主在性质上到底是属于基层政权民主还是基层社会民主一直存在争议，这就需要对村委会的法律性质进行探讨。

一、理想模式下的村民委员会制度

(一)村民委员会概念分析

根据《宪法》规定，村民委员会是农村基层群众性自治组织。《村民委员会组织法》规定，村民委员会由村民自我管理、自我教育、自我服务，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。但实际生活中，我们又经常提到“选举”村民委员会，又把村民委员会作为一个机构。那么村民委员会究竟是一个组织还是一个机构呢？所以首先要对“村民委员会”这个概念进行辨析。

宪法和组织法所指的村民委员会是指村民自治组织，指以村为地域范围，由全体村民所组成的一个自治共同体，在机构设置上，它既包括村民委员会，也包括在村民委员会之下设置的人民调解委员会、治安保卫委员会等，此外还有村民小组，村民代表大会，村民会议，村民选举委员会以及村务公开小组、村民理财小组等等。这是一种广义上的村民委员会，即指由全体村民组成的自治共同体。而狭义上的村民委员会则仅仅指由村民选举产生的村民自治执行机构即村民委员会，一般由村民委员会主任、副主任和委员组成。本文所指的村民委员会除特别指明外是指广义上的村民委员会。

(二)理想模式下的村委会制度

依据宪法和村委会组织法的规定，村民委员会是农村群众性自治组织。广大村民都是农村自治的主体，村民依法办理自己的事情。这种法律规定和学者论述的制度具有以下特征：第一，民主性。村民委员会和其他村民自治组织的成员来自于村民，由村民直接选举产生。村民会议享有监督权和罢免权。如对村民委员会成员工作进行评议，对村民委员会的工作报告进行审议，村民对村委会成员还享有罢免权。第二，自治性。针对本村内涉及村民利益的重大事项村民享有决策权，如分配使用集体经济收益，筹集村办公益事业经费，村民土地承包经营方案等。村民还可以制定村民自治章程和村规民约来对本村进行管理。对村民自治范围内的事项，非经法律规定，任何组织和个人不得干预，都由村民自己依法决定。乡镇人民政府和村民委员会之间不是领导和被领导的关系，而是指导和被指导的关系。第三，群众性或者社会性。村一级是由村民进行自我管理的共同体，在法律规定的自治范围内自治，非依法律规定，国家权力不得随意干涉，村委会的“干部”来自村民，其身份仍然是村民，不属于国家编制。

然而实践中的村民委员会制度是否如此呢？从这么多年的实践来看，村民委员会制度的实际操作与法律规定和学者的阐述相去甚远。作为自治机构村民委员会的选举成为形式，一般是由乡镇政府指派候选人，或者选举之后必须得到乡镇政府的同意才能上任；乡镇政府对村级事务实行直接领导制，对村级事务包办代替，村委会成为了其下级机构，对村干部实行“诫免制”，代替村委会对农民集体土地进行出让，对村级财务实行“村财乡管”等等。对于理想模式和现实操作的脱节，我们就不得不再去反思村民委员会的性质，以把握问题的症结。

二、自治视野下的村民委员会制度

(一)社会自治与地方自治

自治是指自我管理，处理自己的事务，并对其行为独立负责的一种状态，与“他治”相对，区别于对外来权力的服从。

从国家层面来看，自治包括三个层次。第一层次就是最高形式的国家层面的自治，即作为主权国家能够不受他国干涉独立自主地行使对内的最高权和对外的独立权；第二层次的自治是地方自治，是在中央监督下，地方有自主处理与本地方有关的事务的权力。它区别于在中央权力集中的体制下，地方无任何主动性，一切听从中央的计划和安排。在法治和宪政兴起的今天，地方自治不但被视为是对集中制的突破，而且地方自治被看作是近代宪政的有机组成部分，“无论对任何一种宪法体制来说，都需要把地方自治和地方分权问题作为民主国家不可或缺的内容，予以明确定位”。②但是这种自治仍然是一种国家权力意义上的自治，只不过它体现中央和地方权力的平衡。第三层次的自治是社会自治，国家让渡一部分权力给社会，由社会自行处理相关事务。在传统国家，社会生活的各个方面都政治化，国家的政治权力几乎遍及于社会的方方面面；但在近代民主制度兴起之后，国家权力开始从一些领域退出，为社会自治留出空间，社会公权力得以产生，市民社会出现。社会自治的本质是国家权力和社会权力之间的一种制衡，国家公权力与社会自治权之间这种分离与制衡的良性互动关系，使得一方面国家公权力保障社会自治在一定范围内能够得到充分行使，另一方面社会自治制约国家公权在自治领域的不法扩张。

我国宪法和相关法律将村民委员会制度定位为一种群众性的自治制度。但是这种自治是地方自治还是社会自治呢？针对这一问题有学者提出了“村民自治”(The villagers’ self-government)和“村自治”(The village self-government)这两个概念的区别。③“村民自治”是指以村民为主体，是社会自治，属于基层社会民主的范畴；而“村自治”则是以村为单位，是地方自治，是国家权力在基层的民主化，属于基层政权范畴。从上述关于理想化的村民委员会制度的特征来看，我国现有的村民委员会无疑就属于社会组织，是社会自治范畴，是社会权利和国家权力的对抗与制衡。但是，实际中的村民委员会是否如此，有待于研究分析。

(二)从产生背景来探究村民委员会性质

从我国村民委员会制度产生的背景来看，它是在人民公社解体之后，为填补农村基层政权真空而创设，因此其产生和发展都离不开中央有计划有步骤的推动。在农村实行家庭联产承包责任制后，原来的“政社统一”的人民公社制度，无法对农村进行有效的管理，之后，中央和政府以广西等地农民创造的“村委会”为模式，进行立法确认，并推广。因此，国家制定的是《村民委员会组织法》而不是《村民自治法》，村民委员会制度从其被国家“看上”的那一刻起就被看作是国家基层政权建设的一部分，是国家在农村原有基层政权组织解体后，为广大农村重新确认一种新的更加符合中国国情和农村实际的管理组织，“国家在财政上无力负担在农村的庞大机构，需要通过农村社会再组织，寻找自费而可靠的代理人”。④并且在中央发布的一系列文件中我们能清晰看到对农村这一新的管理组织的定位，如加强“基层政权建设”、“农村基层组织建设”。⑤在这些文件中，与“村民自治”同时出现的词汇是“整顿”、“建设”、“部署”、“抓好”等行政体系内话语。从中央到地方都一直强调，加强党委和政府的领导，是做好村民自治工作的关键。

当然与此相伴的还有，农村的村民自治，村规民约的制定，“海选”，村务公开等等基层民主制度。它们都从一定意义上彰显了村民在村级事务上的决定作用和村在自身事务上的自主性以及村民委员会制度对中国农村基层民主的推进。但是，这些对于村民来说这些都只是具有象征意义，从原来的生产队到现在的村委会，在他们眼里更多的只是“换了一个名称”，举行村委会选举，“只不过是在执行上级部署的又一个任务”。⑥

所以，从其产生的背景来看，村民委员会制度只是原来基层政权缺失或者失效后的替代品，只不过采取了民主的形式，是国家权力在基层的自治化和民主化，是国家对地方的放权，而不是对社会的让权，不是一种社会自治。

(三)自治权下的村民委员会性质

无论是社会自治还是地方自治，自治权都是其核心。由于地方自治实际是一种国家权力的地方民主化，因此它更多表现为政治权利，如选举权，复决权等等。而社会自治的自治权只要没有超越法律的规定的自治范围，就可以行使，包括社会生活的方方面面。

我国宪法和村民委员会组织法将村民自治定位于一种社会自治。村民的自治权主要包括：(1)选举权、监督权和罢免权。村民委员会由村民会议直接选举产生，向村民会议报告工作，受村民会议的监督，村民会议可以罢免不称职的村委会成员。(2)对重大事项的决策权，只要是涉及村民利益的重大问题，村民都有权决定，可以是土地承包，宅基地的使用，也可以是公益事业的兴建；(3)自治章程和村规民约的制定权等等。

村民的这些自治权某种程度上被乡镇政府严重“侵权”。对于村民委员会的选举和罢免，乡镇政府实行指定候选人或者事后批准以及对村委会成员实行“诫免制”等方式使得村民选举只具有仪式上的审美性，而不具有现实中的有效性，村委会成为了其在该村落里的代理人。关于重大事项的决定，乡镇政府的“影子”几乎无所不在，仅仅通过“村财乡管”就控制了村的财政大权。另外村规民约也被看作是政府推行行政管理和实现国家治理的方式而使用。

三、结语

村民委员会制度将庞大的分散的农民群体组织成一个共同体，实现村民的自治。这种自治既有助于加强宏观层面国家对地方的治理效果，又可间接推进中国的国家权力与社会权力的分离与制衡。但是需要注意的是，我国的村民自治权不是自然生成的，而是由国家赋予的，是一种人为的创设，并且在实践中很大程度上表现为村民委员会的国家行政功能与基层地方自治功能(政务和村务)边界不清晰，村民委员会在我国实际操作中并不是完全意义上的群众自治组织，它同时还具有一定的基层地方行政功能，而且在某种程度上，其行政功能日益超过其自治功能。

当然，目前在中国农村，普遍存在社会组织化程度低、现代民主理念欠缺等实现自治所需的现代社会发育严重不足问题以及部分客观势力的存在也是我们在研究和分析中国农村社会自治和社会自治化程度时所必须关注的。⑦村一级的自治不仅需要民主的形式，从根本意义上来说它最终依赖的是现代民主意识这一土壤，只有通过自下而上的民主理念和民主习惯的养成才能在真正意义上实现农村的社会自治。

[ 注 释 ]

①何海波.《通过村民自治的国家治理》[C].载于《中国法学会行政法学研究会2010年会论文集》.

②【日】杉原泰雄.《宪法的历史》[M].北京：社会科学文献出版社，2000：187.

③徐勇：《中国农村村民自治》[M].华中师范大学出版社，1997：15-16.

④何海波.《国家治理视角下的村民委员会》[M].载于罗豪才主编：《行政法论丛》第五卷，法律出版社.

⑤如1989年民政部《全国基层政权建设工作座谈会会议纪要》、1995年《关于进一步加强村民委员会建设工作的通知》、1998年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》等文件.

⑥张厚安，徐勇，项继权等.《中国农村村级治理——22个村的调查与比较》[M].华中师范大学出版社，2000：109.

⑦这里的“客观势力”主要指农村的宗派，家族等非村民自治的组织的存在.