环境法基本原则在党内法规中的体现

2019-12-14黄伟

法制博览 2019年36期

黄伟

常州大学，江苏常州 213164

党的十九大报告提出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”，“绿水青山就是金山银山”写入党章，说明新时期中央对环境保护的高度重视。同时，在十八大以来“全面从严治党”的治国理政方略下，中共中央力图通过加强党内法规的规范化来推动国家治理体系的现代化，并于2013年5月，颁布《中国共产党党内法规制定条例》确立了党内法规制定的基本规范。此后党内法规在包括环保工作在内的各项重大领域开始发挥重要影响。在制定有关环境治理的党内法规时，环境法的许多基本原则和理念也进入党内法规的制定过程中。

一、党的政策及党内法规高度重视生态环境保护

(一)党内法规对环保工作的指导

党内法规，又称政党法，党的章程，党的规章制度，党的工作，活动和党的规范的党员和党的组织，以及中央组织部中央纪委，中央的行为内的规章制度党委部门和各省制定的总称。①近年来我国加强了党内法规的立法工作，法学界传统的观点往往对法与国家问题进行综合考量。“法指的是以国家为主体制定并推行出来的，在国家强制力支撑下全面执行的一切行为规范”。②但是随着社会的发展，国家治理方式的多元，法律的概念也有所延展。现代法治不仅包括国家法律，而且包括社会和国际法。我国作为社会主义国家，法律体系主要包含三个部分，一是国家有权机关制定的法律、行政法规、部门规章等法律。二是作为执政党的中国共产党的党内法律法规，三是其它社会团体的内部自治规章和协定等，共同构成了广义的中国特色社会主义法律体系。③

第十八大和十八届三中全会都对生态文明改革问题进行了重点讨论。对党内法规建设工作进行强化，以生态文明和治理体系建设的有关要求为依据，从新型法治主体结构出发，立足于党领导环境保护工作，国家主体开展环保工作，完善并创造了有关监管机制，将党对环保工作的领导，不同主体以国家立法为依据对环境进行保护当成环保部门基本的工作理念。党的十九大结合生态文明建设和改革的具体实践，再次修改了党章，将中国社会的主要矛盾确立为“群众不断增长的美好生活需求与和发展不均衡，不充分的矛盾”。与此相适应，生态文明进入党章，在党内具有法律法规的重大约束力。从此，生态文明建设不再是一个或几个部门的责任，而是全党的政治追求、政治任务和政治纪律。

(二)环境法的基本原则

在汪劲教授看来，环境法的基本原则为：制定和推行环境法的过程中应该对具备极强约束力的基础性，根本性准则进行遵循，该原则体现的是环境法对基本性环保理念的践行，也通过环境立法对环境法根本性内涵，原理和国家环保政策的反映。环境法基本原则是由立法工作“认可的，可以实现对环境法本质及特征进行反映的原则，也是整体环境法体系内普遍存在的，具有巨大指导意义的原则。”④中国环境法的基本原则包括以下四个方面：

1.经济、社会与环境协调发展原则

人们也通常以协调和发展原则对其进行描述，具体指的是，环保工作和社会发展及经济建设保持协调和统一，对经济、社会和环境三大效益进行兼顾。在经济发展进步的同时，必须强调的是环境，对自然资源进行合理利用，提升环境保护工作水平，增强资源再生能力，高效，持续的运用资源，为经济，社会和环境的协调发展奠定坚实根基。

2.预防原则

该原则指的是，环保工作的核心在于对环境污染和破坏问题进行预先防控，此外，对已经出现的环境污染和破坏问题进行及时，有效的处理，对生态和自然环境进行尽可能的恢复，确保生态和财产安全，为人类健康提供坚实的保障。此原则追求的是，环保工作中对预防工作进行优先关注，将问题控制在萌芽状态。在刚开始开发建设工作的时候就将污染消除措施明确的提出来。努力实现源头治污和控污，对环境污染问题所引发的不良后果进行尽可能的防控与规避。

3.原因者担责原则

具体指在自然资源和能源开发利用过程中，在利用资源和能源的过程中进行污染物的排放，就此对由此引发的环境污染和损害问题进行妥善处理的责任，由开发应该商和污染者承担。

4.公众参与原则

此原则也被称作环境民主或依赖群众环保原则。此原则指引群众在环保工作中积极主动的参与进来，以法律为依据，对污染情况进行监测，对环境权利进行保障和维护。对于环保和环境决策等活动，公民享有一定的参与权，以公民利益为目标，将科学合理的决策制定出来。

二、党内法规确立的制度体现了环境法基本原则

党的十八大以来，党中央开始重视党内法规建设。让党通过制度来加强对环境保护工作的领导。2013年中共中央出台《党内法规制定条例》，制定党内法规的五年规划已经出台。以此为根基，对《关于深化环境监测体制改革提高环境监测数据质量的意见》《生态文明建设目标评价考核办法》等党内法规或者改革文件，环境保护党政同责、中央环境保护督察、生态文明建设目标评价考核、领导干部离任环境审计等举措得以实施。

(一)生态文明建设目标评价考核制度

生态文明建设目标的新考评体系要求，对可以将生态文明要求反映出来的目标体系进行构建，对有关考核方式和奖惩机制进行建立和明确。将资源消耗和环境破坏等生态效益指标引入到经济社会发展的综合考评体系内，完善政绩考核办法，实行基于区域主体功能定位的差异化考核制度。限制开发区，禁止开发区和生态脆弱国家扶贫开发重点县，取消区域GDP评估；对农产品主产区和重点生态功能区实施农业和生态保护优先的绩效考评；对重点生态功能区的开发进行明令禁止，评价自然资源的真实性和完整性。这一评价机制是在考核评价机制中对环境法领域许多环境保护概念和法律原则的借鉴和融合。

(二)领导干部自然资源资产和环境责任离任审计制度

自然资源资产通过《有关开展党政领导干部自然资源资产离任审计方案》被引入到领导干部的离任审计工作中，此举具有明显的创新性。以往时候，仅以经济责任审计为主，也被俗称为“廉政审计”。引入自然资源资产的审计，势必会让党政机关和国企领导进行决策制定的时候将生态因素充分考虑在内。

在领导上任时，对辖区内自然资源进行统计，有多少生态资源，如水、森林、草原等，都应该计算在内。当你离任时，你必须检查这些生态系统是否相对平衡，它们是否没有被大规模破坏，如果没有，则可以调去其他地方。和科学发展观不符，极大的消耗了生态资源并严重的破坏了环境，应该就此承担起巨大责任，不得进行岗位调动或升迁，提拔后也应该对其进行追求。假若决策过程中忽略了资源和生态环境，由此产生不良影响的，应该对有关人员进行严肃追责；对职责履行不力的，对监督不力、玩忽职守的，依法依纪追究有关人员的监督责任。这有利于领导干部将科学的发展观和政绩观树立起来，为生态文明建设奠定坚实根基。

(三)环境损害责任追究“党政同责”

习近平总书记在第十四次改革领导小组会议上提到，生态环保工作能不能全面推行下去，领导干部起到了关键性作用。应该严格遵守有关法律规范，严肃认真的进行责任追究，权责统一，对资源和生态环境质量保护的有关要求进行严格遵循，从决策、实施和监管责任出发，对领导干部职责进行明确⑤，对和生态环境破坏有关的干部进行追责，不管他还在不在原来的工作岗位上，追责工作都要持续进行下去。⑥党委政府应该对领导工作进行重点关注和强化。有关政府部门应该各司其职，形成合力。

《领导干部环境破坏责任追究办法》率先对“党政同责”的有关要求进行了明确。长期以来我国的环境监督工作主要针对企业和政府，发生环境事故，一般要追究地方政府责任，由于党内法规和国家法规没有明确规定党委在环境保护方面的具体责任，致使党委的环境保护责任被弄虚作假。在发生环境事故时，通常是政府系统监管机构受到惩罚。现在中央提出了“党政同责”和“一岗双责”，即党委和政府都要承担责任。⑦

环境法范畴内的污染者治理责任一般是指污染的直接责任人有治理有由自己行为导致的环境污染的责任。政府通常称为中国市场经济的掌控主体，地方政府领导对项目建设审批中掌握着巨大权力。在许多环境事故中，地方党政机关通常都是是共同责任人。对于环境污染问题也具有追究其责任的必要。“党政同责”原则的确立在立法角度可以说是环境法中开发者保护、污染者治理原则在党内法规中的体现。

三、相关制度落实的具体建议

(一)对生态文明建设考评体系进行完善

对生态文明绩效考评工作组进行组建，将协调推进工作机制建立起来，改进考核统计制度，增设满足生态文明绩效考核评价体系需要的基础指标，规范资源环境生态统计的指标内容与统计方法，建立必要的统计调查制度，形成合理适用的资源环境生态监测网络。

积极推进监督主体多元化。建议建立健全一套政府主导、公众参与以及过程透明的有针对性的考核民主协商机制，重视非政府组织的积极作用，探索设立生态文明建设组委会，围绕生态文明建设工作进行专家咨询机制的建立，将社会大众媒体监督作用充分发挥出来，提高包括各级党委政府在内的全社会对生态文明建设的重视程度和参与程度。

(二)完善自然资源离任审计制度

其一，要体现专业性。虽然自然资源资产离任审计工作的承担主体是审计部门，然而在现实工作中，审计部门并非绝对擅长于自然资源的资产审计，这就需要审计部门要将环保、国土、水利方面的专家通力合作，以专家身份来做指导，如此才能让此次审计更有可信度。

其二，落实公众参与原则，广泛听取群众意见。对于地方自然资源资产和生态的变化，除了专家与部门，土生土长的当地人民群众更有发言权。对此，审计部门也要多进基层走访广大群众，听取他们对地方发展与生态变化的意见，让审计报告成为紧密联系群众与地方未来发展规划的纽带。

其三，责任认定要功过分明。自然资源资产审计量化不能光看负面问题，也需看到其正面的作用。不能矫枉过正，片面强调生态环境而影响经济建设，而是要吸收和落实协调发展原则，将生态环境保护和经济发展综合全面考察，避免偏废。

(三)建立地方党委的生态环境报告制度

实现“党政同责”需要要强化各级党委的环境责任主体意识，要求党的领导机构对所管理地方的生态环境状况有一个比较宏观和准确的认识，因此，应敦促地方党委、各国政府及其主要官员向上级提交年度报告，说明其在环境保护工作中的职责。环保部门在各级建立机制，每个季度将案件提交党的环保部门，环境绩效考核纳入党委的使用干部的重要依据中。将生态环境保护工作纳入日常工作范围。