加强地方政府债务管理探析

徐春莲

摘 要：地方政府债务规模在迅速扩大的同时，地方政府债务风险也逐渐显现出来，本文通过对地方政府债务成因的分析与探讨，探讨如何地方政府债务控制在合理范围内，加强对地方债务的监管与控制，最大限度化解风险隐患。

关键词：地方政府债务 政府监管体系 控制规模

中图分类号：F810文献标识码：A文章编号：1003-9082（2019）11-00-02

近年来，随着地方经济社会发展的需要，地方政府债务规模不断扩大，随之带来的风险的也不可忽视，防范和化解系统性金融风险是当前的重点任务，通过充实地方政府税收来源，规范地方政府债务管理，改革转移支付制度，给地方更多的自主权等方式，可以有效化解地方债务风险。

一、地方政府债务的特点

地方政府债务指地方政府和所属机构为公益性项目建设直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务，包括直接借入、拖欠形成的直接债务和提供担保、回购等信用支持而形成的担保债务[1]。地方债务分为显性债务和隐性债务，包含的内容比较广泛，既有政府及其部门直接借入的债务，又有地方政府性公司债务;既有金融机构的借款，又有拖欠工程款、工资等形成的欠款等。

随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立、城市化快速发展以及改善民生力度的加大，地方政府债务呈现以下特点：

1.规模较大。财政部公布，截至2018年底， 全国地方政府债务余额18.39万亿元， 2018年发行的地方政府债券额度为41652亿元[2]。债务率达到76.6%，比国际警戒线低，国际警戒线一般是100%-120%，风险基本可控，但相关地方存在一定风险隐患。

2.项目较多。目前我国地方债务涉及基础设施建设、文化卫生体育、国企改制、粮食亏损挂账、地方金融机构借款、欠发工资等，项目非常多。

3.涉及面广。目前我国地方债务既有省、市、县、乡镇、农村政府债务，还有的是准债务，由各类投融资平台借贷形成的，还有大量的国外政府贷款、国际金融组织貸款等，涉及面非常广。

4.隐蔽性强。为了规避国家法律制约，各地开创性地成立了大量的诸如城市建设投资公司、交通市政投资公司等政府性投融资平台，这些债务大量游离于政府统计之外，具有较强的隐蔽性。

5.转化率高。大量的地方债务，特别是投融资平台大量的隐性地方债务，一旦无法偿还到期本息，就转化为地方政府显性债务，形成财政兜底风险。

二、地方政府债务管理存在的问题及原因分析

当前，地方政府债务管理还存在诸多问题，如规模超限，报批程序不严格，监督存在漏洞等等，这些问题，有人为的因素造成，也有体制机制的原因，需要引起有关方面的重视，着力解决这些问题。

1.缺乏从制度上进行规范和约束

目前，除2014年国务院印发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》和个别地方出台了地方行政法规、规定外，在中央层面还没有一部完整的规范地方政府债务的管理制度，对于债务规划、项目决策、预警体系建立、管理体制、偿债机制等方面还需要进一步完善、创新，随着地方债务规模的不断扩大，急需从国家层面进行规范和约束。

财权与事权不匹配是地方政府举债的现实原因。近几年来，中央一直持续推行“放管服”改革，很多权力下放给地方，税收改革力度也比较大，税收制度改革以后，中央与地方的财权基本上各占半壁江山，但是在支出上，地方要占绝大部分，地方事权与支出责任还是不相适应。尤其是在促进经济转型升级、脱贫攻坚、乡村振兴、基础设施建设、创新驱动等各个方面，都需要大量的资金投入，地方财政公共支出压力较大的情况下，只能通过举债途径筹集资金。事权、财权在中央与地方之间的合理划分，以及二者间的协调配合状况，应当成为检验财税体制是否科学有效的重要标尺。但是，从目前的改革进展来看，推进程度还比较慢，因为央地权责划分改革不仅涉及到中央与地方，还涉及到国家各个部门，是一项综合性的复杂工程，所以改革难度比较大。

2.债务监管主体不明

一是监管主体不明。当前，我国地方政府债务监管涉及多个部门，以财政部门为主，既有财政部门和发展改革部门，还涉及金融部门和审计部门，多头管理容易造成权责不清，容易出现监管漏洞，导致规模失控。另外一个问题是，虽然财政部门内设监管，但是地方发展、建设资金的筹集主要依靠财政部门，导致财政部门迫于种种压力，不得不通过各种手段突破预算数据防线的控制，不断扩大规模。如果监管主体明确，监管权责清晰，就能够起到比较好的约束作用。

3.偿还责任主体不明

政府的投融资决策是一些部门或者机构，而投融资行为由另外一些平台或机构来承担，投融资的管理可能又是另外一些部门，有的机构违规担保，有的以“承诺函”的方式承诺企业融资，管理混乱，信息透明度不高，很容易导致投资膨胀，造成资源浪费。因为债务行为涉及到不同的主体，到了需要偿债的时候，相互推诿，找不到偿还主体。

此外，有些项目是公益性的，有的是非公益性的，公益性项目可以由政府主导进行投资，民营经济可以适当参与，非公益性的项目可以完全交给市场投资，但是因为市场准入方面对民营投资还有诸多限制，制约了基础设施投资市场的发展，无法完全通过市场机制筹集建设资金，仍需要政府大量的投入，导致债务也完全由政府承担。

4.融资平台经营效益低，偿债能力差

地方政府成立融资平台，很多往往就项目而项目，没有开发拉动作用，融资平台没有产生利润，主营业务长期处于亏损状态，依靠政府补贴度日，几乎没有偿债能力。对于建设周期长的项目，因为当代人可能无法受益，受益人是下代人，投资消费时间分离，这就为地方政府举债提供了理论依据，按照成本分担理论，当代人适当举债建设，收益成本能够在代际之间较为公平的分配，理论上可以这样，实际操作当中，因为投入产出没有直接经济效益，缺乏项目带动和成本弥补机制，加之现有财政资金无法满足偿债资金需求，不得不通过借新还旧等方式偿还本息，造成融资平台债务规模滚雪球似的越滚越大，陷入了偿债能力更差的恶性循环。

此外，土地收益分配不合理，既给了融资平台很大的机会，也带来风险。在土地分配权益上，地方政府占大头，很多地方都是土地财政，金融机构正是看中了国有土地出让收入，才愿意为融资平台贷款。一些地方政府领导十分关心任期内城市发展情况，具有很强的投融资冲动，还未办理好土地出让手续，项目已经准备开工建设，土地已经享有出让性质的土地价格，而土地能否入市还是另外一回事，因为土地产权纠纷而使已经举债的项目耽搁的情况也并不少见。

5.潜在风险隐患大

评估一个地方的债务风险，主要是基于财力——债务层面，从当地的负债偿债能力来衡量。目前，从地方财政运行情况来看，增长速度普遍从高速增长转化到中低速增长，个别地方甚至出现负增长的情况，而且地方财政区域分化现象越来越明显，东南沿海地区财政收入总量大，增长质量高，中西部地区总量和增长质量比较而言是偏弱的，可是中西部地区财政支出负担并不比东部地区低，甚至支出责任要更大，在脱贫攻坚领域和乡村振兴方面，或用于中央投资项目配套，大量的支出负担，需要地方举债进行，很多地方以PPP的形式进行融资[3]，如果这些债务投入没有直接经济效益的纯公益性項目或者经济效益偏低的公共性项目，紧靠税收增长来偿还，恐怕能够偿还的几率是很小的。尤其是这两年财政部要求对PPP入库项目集中清理，很多地方已经大量叫停或者清退PPP项目，在监管政策越来越严的情况下，一些隐性债务逐渐显性化，债务风险也随之暴露。

三、加强地方政府债务管理的措施

针对目前地方政府债务存在的问题，采取立体型的管理措施，包括建立债务监管体系、加强项目管理、增强偿债能力、加强预算约束等方式，从而有效化解债务风险。

1.建立政府债务监管体系

一是成立地方政府高层融资决策机构。原则上省、市、县都要成立地方政府融资决策机构，乡镇级融资决策上收到县级，主要负责确定政府性资金的投资方向、融资方案、融资规划等重大事项。

二是政府债务统一归口管理，并相应成立监管机构。根据我国现行债务管理体制，应进一步明确政府统一决策，财政统一管理，人大加强监督的管理制度。并在财政部门成立融资监管机构，负责对融资前期审核，提出融资意见，日常监管等。

三是要加强融资资金监管。无论从政府债务性质来看，还是从其以后形成的风险来看，都需要政府加强融资资金监管，促进资金安全、规范、高效运作。

四是加强制度建设。有法可依、依法行政是法制社会的基本要求，中央要尽快制定地方政府债务管理办法，对政府债务的举债程序、预警指标、还款措施、资金监管等方面进行规范和约束。

2.加强项目管理，提高投资效益

一是加强前期工作。项目前期工作如果没做好，论证不科学，程序不健全，会直接影响项目建设进度，也会影响到融资资金的落实。所以，各级地方政府一定要提高项目前期工作重要性的认识，加强项目前期科学论证，改变目前“重建设、轻管理、少论证、无评估”的状况。

二是加强项目实施过程中的有效监管。各级、各部门要依据职能，依法对政府融资项目的招标投标、预算造价、设计变更、合同控制、材料价格等方面的监管，提高资金使用效益。

三是建立项目后评价制度、落实问责机制。项目竣工后，要 依法对项目投资进行决算评审，防止高估冒算。并逐步建立项目后评价制度，及时发现项目实施中存在的问题，为以后决策和项目实施提供指导。

3.建立借用还与权责利相统一的债务管理体制

举债规模大并不可怕，可怕的是到期无法偿还债务，形成政府财务风险，因此要建立借用还与权责利相统一的债务管理体制。

一是建立融资分类管理机制。对于新增债务，根据项目性质，分别由相应投融资平台承担贷款并负责项目实施，充分发挥各投融资平台的市场主体作用和积极性。各融资主体所融资金必须用于有经营收益的项目，通过公司化运作等方式偿还到期债务，减轻财政支出压力，防范财政风险。

二要提升融资平台偿债能力。各融资平台要充分利用政府的政策、资产、资源等方面优势，建立投入补偿机制，通过土地开发收益补偿基础设施投入等形式提升自身偿债能力。切实建立起“平台是主体，土地是根本，财政是补充，力在产出”的债务运作机制。

三是扩大偿债准备金规模。地方应当根据每年财政收入的增长情况，当年财政收支预算情况，以及需要偿债的规模，适当扩大偿债准备金规模，按比例提取偿债准备金，这样能够为偿债提供比较好的保障。对举债单位来说，如果需要由自己来偿还债务，为确保能够如期偿还债务，每年都要划拨一定的偿债准备金，实行专款专用，财政部门可以对资金使用情况进行监管。对一个地方的财政部门来讲，要根据本财年的收支情况，以及当年需要偿债的规模，

4.加强债务规模控制

一是预算编制要科学合理。地方政府每年要根据本地经济社会发展的实际需要，财政收支的状况，偿债能力的大小，来科学编制债务收支计划，明确需要举债的项目有哪些，数额是多少，偿还本息如何安排。制定新增债务还款计划时，还要把存量债务的还款时限考虑进去，避免债务集中到期，引发偿债风险[4]。

二是严格按照流程审批执行。债务收支计划编制以后，一般要经过同级政府常务会审核，然后再报到同级人大或者常务会审议，人大批准以后才能执行编制。如果预算需要调整，也必须按照规定流程来报批。

三是严格控制增量。债务率不能超过控制目标值，控制指标要与当地经济发展速度相适应，与可支配财力匹配，地方不能突破上级批准的债务限额，要在限额内发行政府债券，在公开市场披露信息，这样有利于预算硬约束，也能够提高资金的使用效率。

四是千方百计消化存量。要充分发挥项目的带动效应，通过各种形式挖掘举债项目的潜力，如发展配套项目，或者招商引资盘活资产，或者带动周边土地开发等等，通过项目带动产生的经济效益来消化自身债务。地方要拓宽资金来源渠道，可以向积极取得中央或者省市资金支持，还可以在国家出台的PPP融资政策范围内，探索多元化融资方式，鼓励社会资本进入，减轻地方投资举债压力。

参考文献

[1]张皓翔，卢福永.新时代地方政府债务风险管理探讨[J].宏观经济管理，2019（5）.

[2]李冠青，李成友.给地方政府债务戴上“紧箍咒” [J].人民论坛，2019（15）.

[3]马恩涛.我国地方政府债务管理：历史回顾与未来展望[J].公共财政研究，2019（2）.

[4]吴学兴.浅析地方政府债务风险的管控[J].金融经济，2019（10）.