论政治注意力研究的基础观与本土化

摘  要： 注意力基础观的提出为注意力研究提供了话语基础和学科交融空间，政治注意力研究日益受到学术界关注。本文在梳理政治注意力知识谱系发展脉络基础上，提出政治注意力研究仍有其局限性，需要回归注意力研究的基础观和本土化，以不断拓展研究的广度与深度。强化政治注意力研究的基础观，需侧重对政治注意力生成、传播、影响等基础机制的理论与实证探索;在政治注意力研究的本土化过程中，则需侧重对本土情境的把握，基于本土问题建构理论，并用以解释和预测政治注意力现象。应当从研究问题导向确立、注意力主体选择、测量方式甄选，以及学术共同体与话语体系建设层面，推动政治注意力研究向本土化发展。把握政治注意力的基础观与本土化，可推动构建基于政治注意力的国家治理体系与治理能力现代化的理论和话语体系。

关键词： 政治注意力;基础观;本土化社会科学范围内的理论与方法的交叉促进了学科对话、融合与创新。针对某一特定社会现象的多学科聚焦，以及由此逐渐形成的学术共同体开展学术对话，有助于获得关于此现象的全景解释。注意力正是一种客观社会现象，它所具有的元理论特性使得不同学科皆有相应发挥空间，为多学科对话和学术共同体发展提供了话语基础。社会科学视角下的注意力研究，已有心理学、经济学、社会学、组织学、管理学开展了前沿探索[1]，政治学视角的注意力研究的加入，进一步强化了注意力的多学科研究趋势。在管理学领域，受詹姆斯·马奇（James March）和赫伯特·西蒙（Herbert Simon）研究的影响，注意力研究中通常认为注意力受常规事务和有限理性的影响，而注意力又影响着组织决策[2]。管理学和组织学领域的注意力研究的聚焦主体总是与企业相关。威廉·奥卡西奥（William Ocasio）于1997年发表的《企业注意力基础观》一文，提出企业管理者受到环境、信息、组织结构等要素的影响而存在注意力的分配差异[3]。布赖恩·琼斯（Bryan Jones）和弗兰克·鲍姆加特纳 （ Frank Baumgartner） 的系列研究率先将注意力引入政治学与公共管理学领域[4][5]，并聚焦政治注意力对政策变迁过程的深刻影响。

在管理学内部，注意力研究的商业途径与政治-行政途径就存在差异。商业途径聚焦于企业行为、知识创新、制度影响等层面，侧重于对企业相关主体（企业管理者、员工、消费者）行为的数据收集与实证分析，力图获取企业注意力基础观的微观运作机制。而政治-行政途径的注意力研究则聚焦于政治或行政领导者、机构的注意力分配，在研究层次上呈现出宏观层面的注意力运作特征。学科差异带来了注意力研究的视角和方法的选择差异。从政治注意力研究的发展脉络来看，如果研究中把政治注意力完全当成象征、工具，而不去关注注意力本身的生成与传播机制，就将忽略掉政治注意力研究的更多有趣维度。因此，一方面，应当向注意力基础观回归，全面系统地把握注意力基础观的内涵。另一方面，要注重注意力基础观所强调的情境意识，这意味着，开展中国的政治注意力研究，应当强化本土情境意识，在本土政治与行政环境下开展政治注意力运作规律研究。本文尝试开展政治注意力基础观与本土化的学理探索，以求推动政治注意力理论与实践的深化，为中国国家治理体系与治理能力现代化的话语体系建设提供学术增量。

一、政治注意力研究的知识谱系与基础观

企业注意力基础观视组织为一个注意力配置系统，承认决策者的注意力是稀缺资源[6]，管理决策很大程度上受到管理者自身如何配置注意力的影响。奥卡西奥将注意力定义为组织中的决策者投入时间和精力来发现、解释和理解议题环境并做出行动选择。企业注意力基础观将决策者所关注的议题视为注意力焦点，管理者所处特定的情境将从宏观上影响其注意力范围，而影响注意力结构化分配的因素更多取决于组织的规则、资源与社会关联[7][8]。有学者通过对已有文献的梳理总结出：在越来越多的实证研究中，管理者的注意力影响企业的创新行为、创业行为、战略决策行为和国际化行为[9]。另有学者研究23篇中文文献后发现，其中21篇关注的注意力主体为高层管理人员。这与高层管理人员在企业决策中的重要作用、高层梯队理论的影响力，以及相关信息获取的便利性均有很大关系[10]。可见，企业层面的注意力研究对象与议题选择带有显著的商业途径特征。

自政治注意力被引入政治学与公共管理学领域以来，相关研究文献数量增长迅速，初步形成了具有学科话语特征的研究导向。从国内研究现状来看，总体形成了两个基本脉络。其一是将政治注意力视为一种话语方式，强调注意力资源的有效配置是影响政府决策能力的重大问题[11]。在这里，政治注意力被当作一种象征，用以描述政治主体影响决策与执行的方式。政治注意力被视为研究政府行为的新视角，它将深刻影响议题识别、政策设计与执行[12][13][14]。其二是将政治注意力作为一种测量方式，用以表示政治主体在公共政策或议题上的偏好。相关研究重在探寻政治注意力在某项或某类政策上的分配情形[15][16]，并研究注意力配置对选择公共财政资源配置的投入方向的影响[17]。随着相关文献的快速增长，国内政治注意力研究的类型也变得更为丰富，逐步与其他议题交叉，尤其是开始关注本土情境下的注意力分配与竞争[18]。

第一，政策变迁的政治注意力证据及分析。由布赖恩·琼斯和弗兰克·鲍姆加特纳所创建的比较议程项目（Comparative Agendas Project）①，提供了公共政策编码本，它由经济、工商、交通农业、健康等多项政策议题构成，并且被注意力与公共政策研究所普遍使用，它也为政治注意力的国际比较提供了话语基础。此类研究主要是回溯政策变迁的注意力证据，验证间断平衡过程是否存在。一方面，政治注意力的变化可以在较长时间段内反映出政治系统对某一项政策的关注，如交通政策领域的政治注意力变化，可以为交通政策本身的变迁提供来自政治系统的证據。另一方面，政治注意力的变化也可在较长时间段内反映出政治系统对不同政策组合的关注的变化，从而可以透视政策之间的关联、竞争、变迁机理，如对于经济类议题、政治类议题、外事类议题的政治注意力比较，可以为某类政策变迁提供政治注意力证据，在综合比较中透视政治注意力在不同种类议题的挤出效应与替代效应，进而把握政策变迁的政治逻辑。

第二，以政治注意力为中心的研究导向，强调对政治注意力的生成与演化机制的探索。这一研究导向强调回到奥卡西奥所聚焦的注意力研究传统，侧重于探讨环境、结构、信息对注意力生成及演化机制的影响。社会情境、大众舆情、组织结构、政治结构、利益偏好等因素形塑着政治注意力分配，故应探索政治注意力与上述因素之间的作用机制。已有的研究已经注意到公共注意力与政治注意力之间的关系及作用机制，并透过政治与社会情境之间的互动来透视政治注意力的生成及影响过程[19]。还有学者强调通过比较政策视角，透视体制和情境差异背景下的政治注意力在政策议题上的分配差异，相关描述性变量相关关系的稳定性检验对理解国家之间的政策注意力分配有着重要借鉴意义[20]。但是，政治注意力生成及传播机制的研究尚处于起步阶段，注意力如何生成和传播仍然缺乏更好的证据和相关理论，更多的研究仍将政治注意力当作重要测量工具，用以检验其他政策议题或社会现象的本质，也就是说，这些研究并未形成以政治注意力为中心的研究导向。

第三，以政治注意力为工具的研究导向，强调政治注意力与公共政策及管理的关联和作用机制。政治注意力被视作领导或政府的一种偏好、行为，它们反映出政治系统的基本态度与行为，成为探索诸多政策议题与管理行为的基础，新的变量能为检验经典和前沿研究问题提供新证据、新视角。以政治注意力为工具导向的研究中，研究者利用政治注意力数据开展了政治注意力与公共财政关系的探索，寻找政治注意力对公共财政问题的影响及作用机制[21]，还有研究将政治注意力与机构改革关联起来，寻找政治注意力的结构效应的生成及影响[22]。显然，此类研究将政治注意力的应用推广到政治与公共管理研究层面，与更多的议题、领域相交叉与互动，将带来新的实证发现。

第四，政治注意力的数据源及测量方式。管理者注意力的测量主要有三类方法：内容分析法、问卷测量法和案例研究法。内容分析法是目前测量管理者注意力最常用的方法，已广泛应用于社会科学研究中的许多领域，是一种定性与定量相结合的研究方法[23]。内容分析法也在政治注意力研究文献中被普遍采纳。政治注意力在政策议题间分配的研究中，主要使用基本统计描述，或测量议题稳定性和议题竞争性。（1）基本统计描述意在展示政治注意力在政策议题分配上的基本占比及变化情况。（2）议题稳定性则是考察单位时间段内的议题占比的变化情况，以此来确定不同时期内政治注意力在不同议题间分配的稳定性水平，测量时可通过主题分类的变动趋势统计来揭示核心主题及其变动趋势[24]。（3）注意力在议题分配上的竞争性或碎片性测量。注意力的竞争性是一个重要指标，早期的研究者意识到议题竞争性的重要意义，但仍然缺少更好的手段去测量。有学者在比较多种方法基础上认为，熵值是更好的测量工具之一[25]。熵值是政策研究中经常使用的一种测量工具，用来测定政治注意力所聚焦的政策主题竞争性，可用公式（1）计算。其中，熵值（H）为所有主题概率的负和估计，p（xi）代表对象x（政治注意力主体）属于特定议题i，计算总和时需乘以这种可能性的自然对数。熵值越高表示所关注议题的竞争性或碎片化水平越高，熵值越低则表示所关注议题种类更少。

随着人文社科领域中大数据方法的兴起与发展，政治注意力测量也拥有更多空间[26]。从传统文本内容分析到文本大数据分析，其中的变化至少体现在四个方面。其一，数据体量的剧增。传统文本分析由于受到技术条件限制，可处理的数据规模有限，文本大数据方法则可以突破传统限制，极大地增加了数据体量。其二，内容分析的客观性增强。传统文本分析过程中，人工编码和信息处理、归类过程会受到主观偏误影响，而文本大数据方法能够在较大程度上减少此类主观性问题，如通过有监督的机器学习（supervised learning methods）方法进行数据处理与质量控制。其三，使“不可见”的行为与偏好变得“可见”。文本大数据方法可以捕捉更多传统上“不可见”的政治行为与偏好，使政治注意力的测量获得更多维度与更高质量。其四，面板数据结构属性使得政治注意力探索具备更多潜力。文本大数据所展现的数据结构特征使得政治注意力研究与更广泛议题、更微观结构产生关联。

综合来看，政治注意力研究已然成为前沿和热点议题，也逐渐形成政治注意力研究的特定领域、对象、议题和样本选择。具体言之，在政治注意力的研究领域上，政治与公共管理议题明显较多;在注意力主体的选择上，政治领导或政治机构较多;设定的议题将公共政策与注意力相关联;实证研究中选择以政治文本为首要证据来源。相对于经济学、管理学和社会学，政治学和公共管理学在注意力研究上呈现出明显差异，具有政治学与公共管理学特征的叙事话语、研究方法、问题导向已逐渐形成。国内外的政治注意力研究主要呈现出两种基本脉络：一是将政治注意力视作一种象征和话语，用于政治行为与政策过程的逻辑推演;二是将政治注意力视作一种工具，以使不可见的“政治重视”变得可见，用以分析政策变迁与其他议题的关联机制。但是，政治注意力研究缺少类似于“企业注意力基础观”的基础理论，对政治注意力的生成、传播和影响机制等基础问题仍缺少充分探索。理论生产能力的不足直接影响了政治注意力研究的深入发展。显然，回到奥卡西奥所提出的注意力基础观十分必要，政治注意力研究仍需从基础性、学理性层面着手，构建注意力基础观的理论图景，以减少不必要的重复研究，更大程度地推动政治注意力理论创新。

二、政治注意力研究的本土化路径

政治注意力是中国学者关注的重要议题。在中国语境中，政治与公共管理运行中充分体现了“领导重视”的重要性，领导的注意力深刻影响着政策设计、执行。在政治和公共管理过程中，中央用其明确表达政策路线和目标的重大政策声明来指导下级，形成政策议题的优先性[40]。政治重視所代表的政治注意力在中国体制中有着重要影响，因此，中国政治注意力研究应结合本土情境开展相应分析。当前，推动中国政治注意力研究的本土化，至少应在研究问题导向确立、注意力主体选择、测量方式甄选，以及学术共同体与话语体系建设等层面展开，这将为中国国家治理体系与治理能力现代化的理论与话语体系构建做出贡献。

首先，政治注意力研究的议题导向本土化。需要选择具有本土情境的议题，建立本土情境设定下的问题导向，拓展西方文献所聚焦的政治注意力研究方向。一方面，要理解西方政治注意力研究的基本维度，尤其是研究问题产生的背景逻辑。另一方面，还需要拓展出有别于西方政治注意力研究的中国维度，基于中国政治情境来探索新问题、新视角，进而实现理论创新。西方政治注意力研究仍处于发展中阶段，诸多研究仍处于注意力与政策变迁的描述性分析层面，在政治注意力与政治学和公共管理领域的更广泛议题的关联及作用机制方面，仍然存在大量研究空间。在中国情境下，政治注意力研究首先要捕捉政治注意力影响政策议题的分配与竞争的客观现象，其次应坚持回归注意力基础理论，关注中国政治与行政体制对政治注意力生成与传播机制的影响。当然，中国政治注意力研究也不应脱离政治注意力研究的基础话语体系，积极与西方政治注意力研究开展对话。

政治注意力研究在议题导向上应当强化与中国场景的结合。一方面，中国政治与行政决策体系所普遍存在的“领导重视”“批示”等现象，是仍需通过理论进一步解释、提炼、预测的典型现象。本质上，领导重视、批示等现象的背后均有一个领导注意力传递、竞争和反馈的过程，这个过程在中国政治与行政体系中存在已久。这类本土普遍现象的背后就是政治注意力研究本土化所要解决的真问题，通过这些问题可以探索中国场景下的政治注意力演化机理。另一方面，政治注意力研究的议题导向还应当与中国国家治理体系与治理能力现代化过程相配合，应以政治注意力视角切入中国政治决策、机构改革、政策过程、府际关系、官员行为等研究议题，通过与经典研究之间的对话，为典型议题的研究提供增量。例如，在对中国公共政策过程的研究中，可将公共政策过程视为注意力分配与竞争的过程，通过政治注意力来诠释和度量公共政策的议程设定、政策选择、政策执行与反馈。

其次，政治注意力主体选择的本土化。中国是一个幅员辽阔的国家，治理层级与结构颇为复杂。政治注意力研究中，在注意力主体的选择上，也应当融入中国情境。通常，西方政治注意力研究多將国家最高层级领导、国家层级的行政或政治机构作为注意力主体，对地方、基层层面的主体则较少关注，导致政治注意力理论难以捕捉和展示更多细节，也难以更好地回应注意力基础观所提出的焦点、结构、情境对于注意力的关联影响。在中国政治注意力研究中，应在政治注意力主体的选择上充分发挥想象力，不断拓展注意力主体的范围。

府际结构是理解中国政治与行政体制的重要维度，研究中，注意力主体的选择至少应该涵盖：其一，不同层级政府和部门。将不同层级政府视为注意力主体，可以观察政治注意力在不同层级政府间的分配与竞争特点，也能观察政治注意力在不同层级政府间的传递效应。来自不同政府部门的政治注意力将为研究组织分工与职能边界如何形塑政治注意力提供空间。其二，党政部门。透过政党和政府之间的分工，可以观测两种注意力主体在诸多政策议题上的分工与合作效应，这将为党政关系研究提供新视角，并为中国府际关系理论提供实证支持。其三，政治相关行为主体。个体层面的注意力主体可以是各级党政领导者，也可以是其他相关行为主体。前者意味着针对领导者个体的政治注意力研究，将为政治领导力研究注入注意力视角，从更为微观的层面探索政治领导力的生成与传播机制;后者则意味着针对更为广泛的社会环境中的行为主体，如探讨社会舆情或群体偏好与党政系统注意力之间的关系，有助于理解中国公共政策过程中的体制内外互动及其影响，再如多主体的注意力分析，可为理解政党、国家、社会关系提供基于注意力视角的解释。

再次，政治注意力测量方式的本土化。西方政治注意力研究以政治文本为重要数据来源，通过内容分析形成政治注意力数据库，演讲、听证、报告、质询、会议时间等均可用于测量政治注意力。在中国学者的探索中，政府工作报告、领导批示、政策文件等被都用来测量政治注意力。政府工作报告显示了政府施政和财政投入的方向，也显示出政治注意力在诸多议题上的分配，如政府工作报告中的“重点工作”“重点工程”“重要保障”，便是政治注意力优先分配的体现。当然，政府工作报告中显示的政治注意力究竟体现的是政治领导者、领导集体、主管部门或是整个政府的意向，仍然需要更进一步的比较分析。个体与整体注意力的甄别问题在企业注意力研究中同样存在[41]。中国体制下的领导个人与组织的注意力差异亦应成为注意力测量所要考虑的核心问题。政策文本与“领导批示”近些年来受到了研究者的高度重视，可能的原因是领导批示体现了领导个人的部分偏好，同时也是中国政治与行政体系中被广泛使用的一种管理工具。“批示”反映了领导对相关事务的重视，因而成为反映党政领导者政治注意力的基本测量维度，目前已有学者对《毛泽东年谱》中的批示[42]和《人民日报》中的批示[43]做了相应探索，通过内容分析方法来分析政治注意力。

内容分析法是当前政治注意力测量的典型方法，在数据源与分析技术的开发层面仍有提升空间。中国的政治注意力测量可以开发出更精确、更符合中国政治与行政运作特征的方式。一方面，应当在方法比较分析中，选择更有效的政治注意力测量方式。基于不同方式的注意力测量可能在分析结果上存在差异，比较多种测量方式的有效性，有助于甄选出更为符合政治注意力运作本质属性的方式。当然，该过程建立在对中国政治注意力运行基本属性的把握之上。另一方面，还应当充分吸纳新兴的研究方法与技术。政治注意力与公众注意力在测量上的重大差别在于测量对象的差异，公众注意力的测量数据相对而言更易获取，而政治注意力数据由于受到体制、决策过程、信息公开等因素影响，通常难以直接获取，这也造成了传统政治注意力研究的局限。随着大数据方法、实验研究等的发展，新技术使人们可以寻找新证据来透视政治注意力运作规律，建立起新的关联，如文本大数据推动着社会科学理论与实证研究的发展，使以往缺乏数据证据或难以建立关联的领域又有了新的研究空间[44][45]。

最后，本土政治注意力研究的学术共同体与话语体系构建。应以本土的政治注意力现象为关注焦点，构建起多学科交叉的学术共同体。本土化强调针对中国问题和中国现象，各学科打破彼此间界限并相互借鉴融合以推动政治注意力研究的深化。政治注意力研究需要政治学、公共管理学、管理学、心理学、经济学、社会学等学科共同参与，从不同学科观察政治注意力现象可提供全景式的认知，避免政治注意力研究陷入“盲人摸象”。如针对领导注意力现象，政治学侧重于探索政治主体的关系，公共管理学强调领导注意力的分配与竞争所展现出的对公共政策过程的影响，管理学尤其是组织科学聚焦于领导注意力对组织运作与变革、组织战略的意义，心理学通过实验设计来透视政治注意力运作中的微观机制，经济学可以强化政治注意力与经济发展议题的相关性分析，社会学则聚焦注意力嵌入、分层，以及注意力的分配归类、因果机制[46]。通过多学科交流对话，可以推动政治注意力研究与基础学科的主流理论、前沿方法以及现实中国问题相联系，针对中国本土政治情境中的注意力现象开展全方位探索。

话语体系的形成并发挥作用是学术共同体建设的重要标志。政治注意力研究的学科溯源与概念逻辑是构建政治注意力学术共同体的基础性工作，尤其是对于政治注意力、领导注意力、政府注意力、政策注意力等相关概念的界定，需要结合中国政治与行政环境开展基础概念研究。政治注意力研究的话语体系应服务于中国国家治理体系与治理能力理论的成长，充分挖掘政治注意力与国家治理之间的逻辑关联，着力形成基于政治注意力视角的国家治理话语体系。

三、基本结论与研究空间

政治注意力研究能够迅速引起学界重视，与政治注意力所具备的话语属性、测量属性以及政治属性有着深刻关联。政治注意力可以作为分析政府行为的一种话语，也可以作为测量政治行为与偏好的一种工具。本文在综述国内外政治注意力研究的基礎上，提出应当建构起全景式的政治注意力研究知识图景，主张回归注意力基础观，建构起具有自身特征的政治注意力理论体系，深化对政治注意力产生与演化机制的认识。同时，政治注意力与中国政治与公共管理实践中的话语如“领导重视”“领导批示”等有着重要关联，中国政治注意力研究应当强化研究导向、问题、数据、主体、话语等方面的本土化，以理解中国政治注意力的运行实质，解释和预测政治和行政管理理论与实践中的诸多问题。在建立起政治注意力研究的基础观与本土化的基础上，政治注意力的研究将展现更多元、更丰富的样貌，更好地推动学术共同体形成，提升政治注意力在政治学与公共管理学等学科中的积极影响。

今后，中国政治注意力研究可重点关注以下四个方面。其一，深化政治注意力生成机制研究，探索政治注意力与政策过程、舆情、焦点事件等的关联，形成中国政治注意力生成机制的基本理论。基于中国场景捕捉政治注意力生成的基本机制，有助于形成具有解释力的本土理论体系。在政府治理层面，获得关于政治注意力生成机制的认知有助于把握公众、政党、政府等主体在公共议题上的相互影响，从而推动政府治理尤其是政策过程中的主体协同。其二，深化政治注意力的传播机制研究。政治注意力在中国的传播过程与方式深刻反映出体制特点，政治注意力的传播过程深嵌于中国政治与行政体系，政治注意力的传播受多要素、多维度、多场景共同影响，探索政治注意力的传播机制是形成中国政治注意力理论的重要基础。其三，探索政治注意力作为政治沟通工具的作用和本土应用。面临公共政策设计与执行以及各类冲突情境时，政治主体通过分配政治注意力来促成认同并解决问题，将政治注意力作为一项政治沟通工具。研究其中的基本规律，如政治注意力表达的基本方式、时机、内容、渠道等要素带来的沟通效果，有助于政治和行政系统更好地用注意力来提升政治与行政沟通效能。其四，政治注意力研究应当积极融入政治学、公共管理学、组织学等学科所聚焦的基础与前沿理论和问题，将政治注意力作为研究相关主题的新维度、新视角，强调与主流理论体系的对话与融合。如在公共财政、公共危机、机构改革、政策过程、组织行为、政治沟通等领域，政治注意力作为增量加入，即有助于形成新的话语体系以解释各类政治与政策现象。此外，新兴的大数据技术为政治注意力的可测、可视提供了技术保障，可从话语体系与实证检验层面增进政治注意力研究的原创力。

注释：

① 该项目由Bryan Jones和Frank Baumgartner创立，为全球各地的政治注意力与公共政策比较分析研究提供基本的政策归类，具体参见http：//www.policyagendas.org/。

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Abstract： The introduction of the attention-based has provided a discourse foundation and a blending space for the study of attention. And the research of political attention has received increasing attention from the academic community. As an emerging field of academic research， political attention research still has its limitations， and it needs to return to the attention-based research to continuously extend the breadth and depth of research. In the process of localization of political attention research， it is necessary to focus on grasping the local situation and constructing substantive theories based on local issues to explain and predict political attention. At the same time， we should focus on the study of political attention in Chinese context and realize the localization of theory and practice， so as to enhance the originality and influence of the study of political attention in China.

Keywords： Political Attention; Attention-based; Localization