制度创新：苏州自贸区如何彰显特色

王俊

自2013年中国（上海）自由贸易试验区（以下简称自贸区）挂牌以来，经过“1+3+7+1+6”的雁阵型布局，从东部沿海到内陆沿边沿疆地区，16个自贸片区先后成为全国改革开放的最前沿。2019年8月26日，随着《中国（江苏）自由贸易试验区总体方案》的对外发布，承载江苏自贸区过半面积的苏州工业园区正式开启了自贸区建设新时代。苏州与苏州工业园区正以自贸区建设为契机，全力打造新时代改革开放的新高地。这一新高地的建设必将以制度创新为首要任务。

一、制度创新是全国自贸区建设的核心特质

从上海自贸区开始，全国自贸区建设的整体框架就已基本确立。加快政府职能转变、扩大投资领域开放、推进贸易方式转变、深化金融领域开放创新、加强法律和政策的制度保障是各地自贸区建设的五大支柱。近年来，根据党中央、国务院部署，各地自贸区又把主动服务“一带一路”倡议和长江经济带发展、对接长三角一体化战略、实施创新驱动战略等系列国家级发展战略纳入新时代自贸区发展的范畴。自贸区已然成为中国新一轮改革开放的重要载体，而不仅仅是关注贸易便利化和经济国际化。中国自贸区的实践实质性拓展了世界上通行的自由贸易园区的内涵与外延。

从上海自贸区开始，全国自贸区发展一直坚持“以制度创新为核心，形成可复制、可推广的经验”这一基本定位。准入前国民待遇和负面清单、“一线放开、二线安全高效管住”、国际贸易单一窗口建设、事中事后监管、贸易方式多元化等不仅是各地自贸区的探索重点，更是可复制、可推广经验的集中领域。如今，经过各地自贸区先行先试并在全国复制推广的经验已有202条。自贸区成为全国深化改革的探路者。

从上海自贸区开始，全国自贸区将“制度高地”作为努力的方向，不再把“政策洼地”当作追逐的目标。各地自贸区建设不再执着于优惠政策带来的眼前利益，而是谋求通过制度革新、规则重塑，构建良好的营商环境，为打造改革开放新局面奠定坚实的基础。截至2018年底，全国11个自贸区（不包括海南自贸区，因为当时还没有实际运营）累计新设立企业61万家，其中外资企业3.4万家。11个自贸区以不到全国万分之二的面积吸收了全国外商投资总额的12%，创造了全国进出口总额的12%。这不仅表明自贸区对国内外投资者的强大吸引力，更显示出中国自由贸易试验区建设成果斐然。

二、制度创新是我国制度型开放经济的重要基石

如果说，最初设立上海自贸区是为了有效应对美国主导的TPP、TTIP、TISA可能带来的国际经贸新规则的挑战，那么，今天全国18个自贸区将服务国家战略、实施科技创新等新的历史使命融入自贸区建设，则是确立了具有中国特色的自由贸易园区发展新理念。这就是2018年底中央经济工作会议上首次正式确立的“制度型开放”新理念。

2018年底，中央经济工作会议指出：“推动全方位对外开放，要适应新形势、把握新特点，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。”2019年年初，李克强总理在政府工作报告中再次指出：“继续推动商品和要素流动型开放，更加注重规则等制度型开放，以高水平开放带动改革全面深化。”制度型开放由此成为中国对外开放的最新发展理念。

制度型开放的首要内涵就是全面构建规则导向型的社会经济治理体系，即通过在全社会确立公平、合理、透明的经济活动规则，实现竞争中性，促进经济社会全面发展。其次，制度型开放的深层次内涵意味着我们要主动对接国际经贸规则，借鉴符合时代发展潮流的新规则，提升本国规则体系的整体水平。最后，制度型开放的最深层的内涵是我们要主动探索全球经贸规则发展的新方向，勇于创新，积极提出改革和完善国际经贸规则的中国方案，推动全球治理向前发展。

制度型开放是新时代我国对外开放战略的主动调整。这一方面是因为以WTO为代表的多边贸易体制于21世纪正在转向服务贸易领域更深层次的开放，同时也面临着新业态、新商业模式层出不穷而传统的货物贸易规则已经不能适应国际经贸活动发展新动态的困境;另一方面，也是因为我国作为全球最大的货物贸易出口国，却在服务贸易领域缺乏足够的国际竞争力。服务贸易领域的扩大开放使我们面临“边境后措施”匮乏、不完善，无法应对国际服务贸易快速发展带来的各种挑战。因此，尽快制定这些领域的新规则迫在眉睫。

由此可见，制度型开放的全面落实必须要建立在国内制度创新取得卓越成就的基础上。以自贸区建设为契机，我们探索并形成了众多制度创新的成果。最典型的是自贸区外商投资负面清单，从2013版的190项，历经2014版139项、2015版122项、2017版95项、2018版45项，直到2019版37项的最新版本，外商投资在中国受到的限制越来越少，在中国的投资规模持续稳定的增长。过去六年，各地自贸区结合本地特色，在坚持普遍共性的基础上，探索了彰显本地特色的自贸区制度创新。如上海自贸区的FT账户、浙江自贸区油气全产业链创新发展、广东自贸区以CEPA为基础促进粤港澳服务贸易自由化的系列探索、四川自贸区统筹双向开放并聚焦现代服务贸易和高端制造业发展的制度设计。这些地区的制度创新既为本地自贸区建设提供了制度支撑，也为全国其他地区提供了先行先试的经验。

总之，制度创新为制度型开放奠定了规则基础，也为国内企业走向国际市场培养了规则意识;而制度型开放从供给侧方面对制度创新提出了更高要求。二者相辅相成，使得自贸区成为我国在更深层次、更宽领域，以更大力度推进全方位高水平开放的最前沿。

三、制度创新在苏州自贸区建设中的考量

对于以开放创新为城市发展内在特质的苏州而言，自贸区建设当然也面临制度创新和制度型开放的双重要求。作为新一批自贸区的参与者，苏州需要怎样的制度创新？该如何进行制度创新？如何在18個自贸区中脱颖而出，走出一条独特的制度创新之路？如何在前面12个自贸区早期收获硕果累累而现今制度创新举步维艰的情况下，谋划更多更有意义的制度创新？对上述问题的思考与回答对苏州自贸区建设意义重大。而对这些问题做出回应之时，我们首先需要在思想上统一认识，全面理解苏州自贸区制度创新的深刻内涵。

首先，要从国家战略和苏州市委、市政府的决策部署来认识制度创新。苏州自贸区落地于苏州工业园区，这既是对苏州工业园区过去25年改革探索的肯定，也是对其未来发展提出更高的要求。这既是新时代党中央、国务院赋予苏州推进改革开放的战略决策，也是苏州构建对外开放新格局的重要举措。与此同时，苏州也肩负着实施长三角一体化发展战略、长江经济带战略、一带一路交汇点建设、苏南自主创新示范区建设等重大国家战略的重任。苏州在融入和服务上述国家重大战略的过程中形成了对内对外的双向开放局面。因此，苏州自贸区的制度创新，要在自贸区建设与内外双向开放的发展之间建立有机联系，让产业发展对标国际，让要素流动更加自由，让市场扩容更加广泛，让社会发展更加全面，把苏州建成“长三角的苏州”“中国的苏州”和“世界的苏州”。

其次，要从区域协同发展的战略高度谋划制度创新。苏州工业园区成为苏州自贸区的承载区域，其自身的优势毋庸置疑。连续三年位居“全国开发区综合排行榜”第一名，荣誉的背后是158名国家重点人才、万人有效发明156件、高技术产业1046家、30所国内外大学、42个科研院所等一系列骄人数字的支撑。这既得益于园区的中新理事会机制，更主要是得益于园区人敢于闯、勇于拼的精神。然而，不可否认的是，苏州十大板块中除了有园区这样发展速度极快、发展水平很高的区域，还有其他综合实力相对较弱的板块。在园区承担自贸区建设重任的时候，我们应当鼓励园区与其他板块携手共进，协同发展。尽管园区已经与宿迁共建苏宿工业园，在霍尔果斯也建设了工业园区，但是，园区与老城区、与县级市的对接，与不同特征的其他区域板块之间的对接几乎没有。在2019年上半年，江苏省委书记娄勤俭在谈及江苏推进长三角一体化战略时，提出省内要实现“全域一体化”。苏州自贸区在对接长三角一体化战略时，应该将打破行政壁垒作为改革重点，不仅发展与苏北、苏中城市之间的飞地经济，更要加强苏州市区各行政区域之间的实质性合作。我们不妨尝试借鉴浙江“自贸试验区联动创新区”的探索经验，让苏州各个板块都有机会搭上自贸区建设的列车，实现共同腾飞。

再次，要从产业发展的视角来进行制度创新。纵观几轮自贸区布局，我们不难发现，全国自贸区的雁阵型布局其实是党中央、国务院根据不同的经济发展水平、地域特征和产业结构特点，配合国家战略有计划有步骤地设计安排的，其主要意图就是充分探索国际经贸新规则对国内不同发展状况地区的影响程度。苏州经济不仅注重开放创新更加注重实体经济的强大和产业链的完整。近年来，围绕苏州产业发展和产业链的完善，苏州进行了许多有益的尝试，尤其是以产业链为主轴聚集人才的做法使苏州拥有了全省最多数量的各级各类人才。自贸区建设时代，苏州更应重视从产业链的视角构思新的制度创新举措，为国内其他中等城市或地级市深化改革提供先行先试的经验。

最后，要从开放创新的内容来理解制度创新。苏州工业园区是首个由中国、新加坡政府共建的工业园区。其特有的中新理事会机制既是苏州工业园区的耀眼光芒，也是苏州工业园区持续创新发展的重要保障。苏州工业园区未设立自贸区时，就已经在人民币跨境业务、一般纳税人资格试点、保税维修、保税研发等方面有了丰富的探索实践，同时还拥有了全国唯一的“开放创新综合试验园区”头衔，在全国产生重大影响。如今，工业园区作为苏州自贸区的落地区域，承载了江苏自贸区过半的实施范围，担负着为江苏、为全国先行先试的艰巨重任，要形成可以向全省和全国复制推广的经验，所以更应从全面理解开放创新的内涵出发探索制度创新。简单来说，这里的开放应是全方位的双向开放：对外，我们既要扩大贸易重视进出口平衡，又要鼓励走出去的同时吸引更多外商投资;对内，我们应当着重构建苏州与全省各市、与长三角地区、与国内各主要城市间的合作新机制。

四、制度创新在苏州自贸区建设中的重要切入点

国内自贸区的实践显示，各地制度创新正在面临一些困境。制度创新的碎片化已经严重制约了自贸区的制度创新。因此，我们一是要转变观念，强化危机意识。要树立改革如逆水行舟、不进则退的长远意识，积极探索制度创新的可能性和可行性。二是要坚持需求导向，从基层发现制度创新的突破口。政策的制定者，尤其是制度创新的设计者，在进行制度创新政策设计时，务必要深入基层，从一线企业、基层公务员那里获得第一手资料和需求，提出制度创新的各种新思路。三是要抓住重点，有步骤地突破各种制度束缚。制度创新要注重社会效应，只有让老百姓切身体会到制度创新的意义和改革举措带来的获得感、幸福感，我们才能说改革是成功的，有意义的。因此，苏州自贸区应加快“保税+”方面的贸易多元化和便利化的政策落地。四是以竞争中性原则作为精准制度创新的终极目标。苏州自贸区与全国各地自贸区一样，将打造一流营商环境作为建设的重要内容。2020年1月1日，《外商投资法》将正式实施，我们应以此为契机，参照OECD的标准，尝试在苏州逐步率先确认竞争中性原则，使苏州成为全球投资者竞相追逐的目标地。五是制度创新要坚持一定的价值选择，即要将系统集成的制度创新作为价值目标，坚持制度创新的系统性、整体性、协同性。党中央、国务院对苏州自贸区的定位是“建设世界一流高科技产业园区，打造全方位开放高地、国际化创新高地、高端化产业高地、现代化治理高地”。全面实现这一功能定位是个系统性工程，很多问题需要从一开始就想清楚，勾勒好，不能随意更改。

〔本文系國家自然科学基金项目（7157318）的阶段性成果，“2018—2019名城名校融合发展战略项目”阶段性成果〕

（作者系苏州大学自贸区研究中心主任，苏州大学东吴商学院教授、博士生导师，东吴智库特约研究员）

责任编辑：张蔚菊