基于邻避型群体性事件的“价值—过程”框架构建与验证：来自公共价值视角的分析

钟俊弛,马永驰

(1.浙江大学 公共管理学院，浙江 杭州 310058；2.大连理工大学 公共管理系，辽宁 大连 116024)

一、问题提出

“十三五”时期是我国全面深化改革的关键阶段，国际与国内局势纷繁复杂，公共管理者面对经济结构和社会结构转型的巨大压力，社会矛盾更易凸显，所以有专家预言，未来十年国家治理的最大挑战便是群体性事件的处理。邻避型群体性事件对社会秩序影响大，使公众对政府治理能力、公信力怀有质疑，极易导致大规模民怨，对于该类事件的治理更是现代化、城市化进程中必须面对的城市治理问题。

从现有理论研究看，虽然国内关于群体性事件的研究已日臻完善，但针对于邻避型群体事件冲突演变过程研究还很单薄，尤其是邻避型群体性事件已经呈现出事发范围广、传导效应强、纠错成本大的特点，对此类事件的切片化研究具有重大意义。现有学者从多学科视角对此类事件研究，可归为因果成因路径和策略提供路径，但都忽略了价值取向是意识行为的源头，邻避设施本质上就是要向城市居民提供相应的公共价值，服务于民，而现实过程中，邻避设施在提供公共价值同时，也引发公共价值之间的冲突，本该提供公共价值的工具却成为引发矛盾的源头，关注公共价值冲突的研究，目标是将治理关口前移，剖析邻避型群体性事件的元矛盾，建立有效预警机制，降低事件冲突几率，避免事态扩大。本研究意旨从公共价值视角构建“价值-周期”分析框架，抽象出邻避型群体性事件的动态发生过程，并借助案例验证框架的合理性。

二、文献研究下的“价值-过程”分析框架

(一)邻避型群体性事件研究考察与概述

“邻避”源于西方学者在20世纪70年代所引述的民众口号“ Not on My Block”[1]和“Not In My Backyard”[2]。我国学界舶来此词，译为邻避，并衍生出与“邻避设施”、“邻避效应”等相关研究。邻避设施通常具有负外部效应，而且有违生态价值观[3]。邻避设施本质上具有邻避属性，强调物质载体，其价值取向是邻避冲突产生的根源[4-5]。从社会层面上讲，邻避事件矛盾源于公民价值判断，即提供的公共价值由公民共享，产生的风险却由附近居民承担。由此产生的邻避效应被描述为公民因需要额外承担某种负外部性成本而产生的对“邻避设施”的复杂嫌恶意象、矛盾情感，以及反对观念的综合心理倾向[6-7]。在上述过程中，“邻避者”为保护生存环境所采取的行动即为“邻避运动”，邻避运动通常包括“意识觉醒-阐释-评价-处理-行动”等多个阶段[8]。由此可见，“邻避冲突”是一个整体性的宏观过程，其微机制源于基础设施的“成本—收益”不均衡不对称进而引发的严重负面心理后果，但不管是心理风险还是成本-收益不均衡，都存在主客体在价值判断上的误区[9]。

结合既有的邻避型群体性事件的定义[10-14]，本研究认为邻避型群体性事件即为由邻避设施引起冲突后，进而扩散成的群体性事件，统称为邻避型群体性事件，是由冲突的利益相关者在冲突阶段采取的冲突行为策略所引发的事件，其背后公益与私利下的价值取向冲突。现有研究囊括于几个视角：

(1)公共政策视角。早期的研究关注城市特殊用地冲突，分析了政府与居民之间的利益博弈，并认为政策制定要出自公心[15]。在公共政策的视角下，通对北美、亚洲、欧洲、澳洲等地风险设施(如核电厂、废物处理厂等)选址争议的多案例比较研究，学者们认为公共政策制定本身的公共精神缺失，进而导致在各个环节中民意被忽视、政策合法性遭到质疑，是邻避冲突产生的重要原因[16-17]。

(2)经济学视角。从经济视角来看，周边居民反对邻避设施最直接的原因在于设施建立后会导致房价降低、投资较少进而使自己的经济利益受损[18]。然而在规制措施上，已有研究指出对邻避设施征收税款并不能使附近居民满意，因为公民对于以环境为代价换取地方经济利益、损失自身经济利益方式极为不满[19]。相比之下，从成本收益角度提出缓解事件冲突的补偿方案则是一个较为可行的方式[20-22]。

(3)公民参与视角。从公民参与的角度看，政府决策议程中缺乏对公民权力的尊重，是势态恶化的重要因素。美国密歇根州的案例表明，州政府在项目的筹划、建设工程中没有倾听居民的反对意见，是矛盾不可调和的关键因素[23]。相关研究表明，只有尊重宪法赋予的公民的知情权、参与权、表达权、监督权，才能有效防止公民因缺乏参与机制而引发的情绪化表达[24-26]。

(4)行政管理视角。政府平日角色定位影响政府的权威，政府的权威越高，则政府在决策中越易受到公民的信任。加拿大的污水处理厂的选址案例表明，受信任政府的选址决策在民众支持下均顺利建成，而不被信任政府即便选择建设高技术高标准的污水处理厂仍遭受极大抵制[27]。无论是来自国家自主性理论方面的反思，还是具体经验案例的实证研究都表明，邻避困境是国家快速转型期社会矛盾突出、政府受信任程度下降的一种表现，因而需要进一步强调政府角色定位和价值主张的重要性[28-31]。

(5)伦理决策与心理学视角。该视角认为邻避设施在公民心中带来的恐惧、不公平感、以及由此产生的相对剥夺感，是激起公民愤怒的主因。在此基础上，基于不同的分析路径，相关研究给出的解决方向包括：围绕加泰罗尼亚地区案例分析所给出的基于古典社会心理学的治理策略[32-33]；聚焦抗议组织和地方政府关系网络，积极寻求伦理决策和环境人文维度的回应[20]；回溯政府和公众整个心理博弈过程，透视事件中“搭便车”、“不平等”因素的触发机制，强调政府要注意控制风险放大的关键点并提升风险防范意识[34-37]。

综上，国内外关于邻避型群体性事件的研究主要集中在概念的构建、事件特点分析、冲突原因的探索、治理策略的提出，研究不足表现在：

1.缺乏动态研究，鲜有学者研究邻避型群体性事件的动态演变、分析并识别其中的矛盾冲突和矛盾背后的价值冲突，无法形成动态的理论框架。

2.研究视角局限，无论从公共政策、经济价值、公民参与、政府信任或是伦理决策哪方面展开，视角均停留在对于事件过程的研究与解决，并未从源头进行分析梳理。而冲突背后的是价值选择出现分歧，由价值工具入手是追本溯源的选择。

3.治理对策解释力缺乏。现有研究治理对策具象化，用于事后分析具体情况但无法形成有效预测和治理范式，同时，机制建立、政府立法、信任强化等措施背后体现的同样是价值理念的判断与选择，利用价值工具对事件辅以案例的分析，形成可检验的经验框架。

(二)理论框架构建中公共价值要素引入

政府战略管理理论主张政府应根据环境的变化、群体对于公共价值的理解来改变自身的职能，其终极要义为政府需要扩大公共价值边际，不断创造新的公共价值[38]。作为治理过程工具的公共价值，需要在政治和技术之间寻求平衡[39]。从传统的静态视角来看，公共价值是公民集体偏好的表达，是公共服务的提供者和享用者偏好的集合[40-41]。但从动态过程的视角来看，公共价值的内核则是公共权威和公民权益的双向互动，是基于公共价值所生成的公共利益协调机制，是阶层间的共识[42-43]。因此建立一个动态分析框架尤为必要。通过综合了上述两种视角，本研究倾向的公共价值是公民和政府间权力、义务和规范形成的共识，是不同立场要表达价值集合，是一种制度博弈下的表达。

在既有研究将公共价值分为结果导向的公共价值(PV)与共识导向的工价值(PVs)的基础上[44]，本研究将其引申并转译为集中性公共价值与民主性公共价值,民主性公共价值是在合法合理过程下公民集体偏好形成的公共价值, 是自下而上生成的公共价值创造模式；集中性公共价值是以政务治理者、政策制定者偏好的社会价值，主要依靠政治系统和社会系统协调来提供公共价值，是自上而下的价值创造模式。同时参考公共价值文献中“soft public value”和“hard public value”的分类方法[45]，并进一步拓展其内涵，研究认为硬性公共价值是法律赋予公民的权利，公众的个体自主和自由在法律上的反应，是国家对公民承诺和维护的体现，公民有对硬性公共价值支配的自主权。在邻避型群体性事件中硬性公共价值如：民主参与、平等正义、公民尊严等。柔性公共价值的主体是不明确的，没有规则与制度保护，难以用明确绩效指标来衡量，法律上对这种公共价值缺乏保护，多建立于组织内部决策和内外部关系上。在邻避型群体性事件中柔性公共价值如：决策效率、目标可达、利益相关者价值等。

“战略三角”模型提出公共价值有意义的三个条件为研究所用(见图1)。在公共管理进程中，要创造新的公共价值需包含三点要素，一是所采取的战略具备公共价值，即价值创造主体生产的是对委托人、监督人都有价值的东西，且其金钱成本与权威成本都应该较低。二是具有法律和政治上的可持续性，价值创造主体能够从上级获得稳定的政治授权，有法律保障和金钱支持。三是实施创造公共价值的战略具有运作和管理上的可行性，可在其他机构帮助下，顺利完成价值创造。战略三角模型作为公共管理理论的重要部分，指出公共部门生产价值必须具备的三个条件，这能更好地在机理上解释群体性事件中的价值矛盾。

图1 “战略三角”模型

(三)邻避型群体性事件“价值-过程”分析框架构建

为研究事件动态发展过程，借助Simon A. Booth提出的周期理论，将冲突事件均可划分为危机酝酿-危机显露-危机扩散-危机处理四个阶段，周期理论的分段式解析能清晰展示危机从萌芽、发展、成熟到消亡的过程，对症下药，处理危机。

根据如上概念性分析，研究发现集中性公共价值对民主性公共价值的“挤出效应”。在邻避设施的建立过程中，治理者和政策制定者所代言的政府，以地方经济增长、财政税收增加等公共价值为追求导向，并认为自身可做出正确决策，所以在创造公共价值过程中，政府独立思考、自主判断，忽略民意，对民主性公共价值如环境优良、生命健康等产生了挤出，直接导致公共价值供需上存在不平衡，“挤出效应”冲突在邻避设施规划过程中就已经存在，是危机酝酿的开端。

同时，柔性公共价值对硬性公共价值的“渗透效应”。委托代理关系中的信息不对称情况，让政策制定者易于出现自利性倾向，政府与公众在追求公共价值创造上的分歧。作为委托人的政府管理者没有做到程序正义，为提高决策效率、相关利益均衡，尽快实现柔性公共价值，对项目建设内部商定，柔性公共价值逐渐渗透到硬性的民主参与、平等正义等公共价值中，产生公共价值冲突。这对矛盾在危机酝酿期表现不明显，当冲突加剧，进入危机显露期后，公民诉求得不到解决、对政府回应性感到不满，直接导致政府公信力下降，项目决策阶段的公民参与、平等正义等硬性公共价值与柔性公共价值的冲突便开始爆发。而元公共价值被认为是公共价值的终极价值，提供的价值在于维护社会稳定，为公民创造良好的生存发展条件，在冲突中会上升为最高意志。

根据“公共选择理论”的观点，政府官员在政治生活中扮演着经济人的角色，其行为同样会根据成本—收益来权衡决策的收益成本，在邻避设施的建设过程中，生产函数涵盖了交易成本、心理成本、生产成本，与其他设施建设成本不同在于邻避设施的心理成本较高，规避较大的心理成本既可保证项目的顺利推行也可大大降低交易成本和生产成本；从收益角度来看，物质因素和晋升激励一直是政府官员考虑的重要收益函数，诸多邻避设施的社会效益高、经济效益好，是地方政府追逐的目标，这在我国经济增长奇迹下的“晋升锦标赛”中可见一斑。而在诸多邻避性群体性事件的冲突中，尤其是以本文重点研究的三个邻避事件的回溯为例，均出现内部决断不公开，处理不透明的情况。在筹建阶段，利益相关者主体也呈现弱态势。政府的信息不公开，如：厦门市和茂名市在项目通过国家发改委审批前后并未向市民公开项目，大连市更是在项目投产后才因其他事件披露被发现，同时作为邻避设施在初步不透明建设阶段依然会引起附近居民、某些知情人士的抗议：如厦门PX事件的“611环保联盟”、赵玉芬教授；大连PX事件的媒体人爆料、附近居民投诉等，这些诉求渠道也都被关闭或屏蔽，所以从理论和实践两方面看，邻避型群体性事件的价值冲突由最开始政府决断的程序不正义便产生矛盾基础，由此本文建立了群体性事件公共价值冲突理论分析框架(见图2)。根据“战略三角”模型，政府提供的服务具有公共价值、合法性、运作能力，三者紧密结合，相互制衡，创造公共价值的过程也是三者达到最大匹配的过程。在第一阶段，项目筹建阶段，作为决策者的政府为了强调效率，实现项目通过审核落地的可得性，选择内部决断，不透明不公开，间接使得合法性利益遭到侵害，“战略三角”制衡开始失效，但此时邻避设施还处于概念阶段，从传统的视角看，公共价值是普遍和抽象的，公共价值间是一个静态的整体，虽然暗藏危机但还没有显露，表现为邻避型群体性事件的酝酿阶段。

第二阶段，项目实施中“战略三角”的不平衡逐渐显现，公共价值由抽象变为具体，从利益相关者视角看，公众发觉公共价值的需求和供给产生不匹配，产生“挤出作用”，公众开始为争取如美好环境、生命财产安全等民主性公共价值而进行抗议活动，邻避型群体性事件危机显露，“战略三角”运作效率一端开始不稳定；而后公众对项目落地的合法性提出质疑，表现为民主参与、平等正义等柔性公共价值被硬性公共价值“渗透”，在公众的质疑下，“战略三角”濒临崩塌，冲突也随之扩散。此阶段表现为危机的爆发与扩散。

第三阶段，项目处理上“战略三角”要重新达到稳定，元公共价值社会稳定变为第一要义，此时政府运作能力体现为危机处理能力。以制度视角来看，政府为元公共价值，要创造和解、协调的平台，提供稳定的政治、制度环境，在合法性的框架内尽可能满足公众意志以达到追求社会稳定的公共价值，这在邻避型群体性事件中体现为危机的化解，化解危机后的“战略三角”模型便将趋于稳定，继续引导创造公共价值，政府相关部门会对群体性冲突进行反思、建立预警应急机制。

图2 公共价值冲突理论分析框架

三、邻避型群体性冲突事件中的框架检验：以茂名化工项目为例

(一)案例描述

表1 广东茂名邻避项目案例的事件过程

(二)事件中公共价值冲突分析

在危机酝酿阶段，茂名PX项目年产芳烃可达60万吨，吸引其他工业产业投资达上百亿元，是茂名市打造世界级石化基地的关键步骤。为提高决策效率，茂名市政府吸取以往PX项目的经验，在项目还未获得审批之际大肆开展PX项目经济价值、社会价值以及其良好安全性的新闻报道。市级主流媒体和市委会议多次提到做好PX项目落地的准备工作，这种先斩后奏的决策暴力给市民释放出PX项目势在必行的信号，变向酝酿公众的不满情绪。为了民众尽快接受PX项目即将落地实施，市委内部会议多次强调严格把控消极的舆论导向，市新闻办、市科协和直属工业产业部门多次召开闭门通气会，秘密推进PX项目。市新闻办召开媒体闭门会议，提出严格控制“PX有害论”，敦促多家媒体签订责任状。所以在项目进入概念阶段，是用战略三角的传统视角来看待公共价值的。地方政府为民众提供了一个抽象的公共价值综合体，将公共价值描述成公众的价值，强调其正外部效应，给城市经济发展带来质的飞跃，在这个过程中三个地方政府为提高效率、加快项目落地都侵犯了公民的基本权利，其行政合法性出现问题。其目的是为加强运作能力，使得项目的快速顺利落地。在这一阶段抽象的概念构成一个稳定的静态整体，一些危机的潜伏还未爆发。

在危机显露阶段，茂名市要求教育系统、党政机关、石油化工系统内人员在《支持项目承诺书》上无条件签字，这一事件的爆出引发大量群众对于PX项目的关注。不少网友挖掘厦门、大连等地PX抗议事件，普及PX项目带来的环境、人身、财产安全问题。公众对政府盲目追求经济效益而不考虑公众心理风险表示抗议。面对民众抗议，市政府宣传部下发文件，要求地方媒体严格把控舆情，对不利言论屏蔽禁言，对言论主体进行身份审核，专门召开会议要求媒体停止报道，以“内定”形式召开推广说明会，以图平息舆论，使项目顺利推进。从公共价值视角分析，项目实施运营开始后政府为快速运作PX项目，在概念阶段大力宣传抽象的正外部效应。而事件被披露后，静态的“战略三角”变为动态。公众发现从自身利益角度出发PX项目充满了负外部性，他们要维护自己生存的基本条件。在这一阶段，政治精英们主导的精英公共价值和公众需求的基本公共价值之间的冲突显露。以经济发展、速度成本为代表的精英公共价值对以环境资产、安全性为代表的基本公共价值产生“挤出”，表现为地方政府对民怨增多、百姓投诉置之不理，加快工程建设，力争尽快实现精英公共价值。

在危机扩散阶段，推广会上的官民冲突成为危机扩散的导火索。原本“内定”50人的推广会却出席250余人，与会市民对PX项目的环境测评结果、安全措施、补偿机制惊醒提问，发言人态度强硬、言论不当，致使官员和市民发生冲突。消息一出，在本地新闻圈迅速发酵，危机旋即扩散。一方面，公众对于决策暴力久久积压的情绪终于爆发，市民在项目推进阶段没有发表意见的渠道，一直被政府压迫式告知，民主权利无处行使。另一方面，以“内定”的方式试图控制舆论，影响很坏。有市民曾被告知，不签订支持PX项目承诺书会直接影响高考升学和在体制内的工作。民情激愤让群众们聚集在政府广场游行集会，少数不法分子实行暴力。政府的维稳工作日益艰巨。抗议持续五天，并扩散至省会广州，海内外媒体竞相报道，事件推向高潮。所以在项目实施中过程中，民众开始由利益相关者视角审视公共价值，在危机显露阶段他们争取“基本条件”如安全、环境、资产等基本公共价值，随着危机的扩散，群众了解更多内幕，追寻基本权利的公共价值上升为第一意志。地方政府提高决策效率、达成目标的柔性公共价值与公民获得民主参与、平等正义的硬性公共价值产生冲突。政府一直在掩盖抽象正外部效应是虚无的，市民也认清具体的负外部效应是真实存在的。但强大利益的驱使下，在“战略三角”中运作能力发挥出更强大力量，柔性的公共价值对硬性公共价值产生渗透作用，另一端的合法性遭受更大侵袭，“战略三角”的最大匹配濒临崩塌。

在危机处理阶段。茂名市政府对侵犯公民知情权、参与权公开道歉，召开发布会对误伤群众表示道歉、宣布逮捕相关不法分子，公开宣布PX项目只是在科普阶段，具体建设未提上日程，并表示“政府绝不会违背大多数市民，上马PX项目”但无具体实质性举措，整个处理过程历时一个月。所以在项目处理阶段，需要用制度视角来构建公共价值“战略三角”框架。由于项目实施阶段，政府过分强调运作能力，它对具体公共价值的“挤出”和对合法性的“渗透”使得“战略三角”即将崩塌。在制度框架下，为维护权力和权利合法性，“稳定高于一切”的社会稳定成为元公共价值，政府的运作能力则体现为对PX事件危机的处理能力。要达到这个框架下“战略三角”的平衡，政府要主动搭建沟通协调平台，安抚群众，尽量满足公众意志才能化解危机，重新使“战略三角”达成平衡。

图3 茂名事件的公共价值冲突演变过程

四、公共价值视角下邻避型群体性事件应对策略

邻避型群体性事件从危机酝酿、显露、扩散、顶峰都不是突然出现的，是在一段公共价值冲突潜伏后，由某一事件作为导火索突然引爆，这说明邻避型群体性事件是可以预防的。本研究将其归纳为，在政府运作能力一定的情况下，邻避型群体性事件危机能否得到控制，取决于利益相关者主体的强弱和所追求公共价值冲突强弱两个维度。在邻避型群体性事件中，反对群众从少到多、由点连成面就是由弱利益相关者到强利益相关者；在冲突过程中公众开始对硬性公共价值追求、对法律规定的基本权利追求、由同一事件公共价值的诉求的叠加会让原本的弱公共价值变为强公共价值，而弱公共价值是个相对概念，它同样是重要的，但最开始很少有人关注、极少显露、没有引起大规模抗议。所以缓解事件矛盾的途径之一就是削弱邻避事件冲突的强度，要从利益相关者主体和所追求公共价值冲突两方面削弱来提出策略。另一种途径便是保持在决策过程中的“战略三角”稳定，这是预防此类事件发生的重要措施(见图4)。具体措施如下：

图4 茂名事件的公共价值冲突演变过程

(一)项目筹建：维护战略三角稳定

具备公共价值、具有合法性以及匹配的运作能力是保证战略三角稳定的核心要素，三者均稳定可保证邻避设施在服务提供上的顺畅。由于邻避设施的特殊性，在提供此类公共价值的过程中，追求合法性势必会对政府追求运作能力的目标产生影响，这就要求在项目实施阶段，“战略三角”模型不仅要保持平衡稳定，还要更多关注价值提供过程的合法性。地方政府要深入贯彻“精明公众模型”理念，将公众看做是有良好素养、能够提供建设性意见的决策人，主动将利益相关人纳入到决策议程中，让各方充分表达自己的利益偏好，正视公众意见，推行可行性议题，杜绝肤浅的民意征询。

第一，改善政府决策议程，保持战略三角平衡稳定。在项目前期评估过程中要以民为天。公开邀请公众加入项目安全进行评估小组，量化风险评估，形成通俗易懂的安全报告，让公众充分理解项目，增强其风险容忍度。严格按照“民主参与—沟通协商—执行议程”三步走，切忌追求快速可达。了解项目周边居民心理风险承受能力，调查他们对项目的知晓度和各阶段的忧虑因素。

第二，优化监督体系，保障运作能力的施展。第三方要介入决策技术性问题的评判，杜绝政府自说自话和不同利益相关人各执一词，增强政府公信力；建立公民自治的“项目监督委员会”，为委员会提供项目内的知情权、监督权，协调项目实施过程中的公众与政府间的价值冲突，保证邻避设施环境评估、风险评估的可信度；决策和执行分离，决策者在公民参与和监督体系下形成科学有效的规划，执行者严格按照规划完成后续行动，项目实施与项目实施分离，防止政府对运作能力的过度追求。

第三，矛盾协调法制化，维护项目合法性。在法制框架下运行，是保障“战略三角”合法性的基础，建立邻避设施选址、建设相关法规，对不合乎程序行为责任人进行问责，保证合法性不被运作能力僭越；依法协调矛盾，严格审查决策合法性。地方政府化解公共价值冲突要遵守正当法律程序，维护公民基本权利，塑造公平正义、干净透明的行政氛围；将利益补偿和利益协调纳入法律框架，一是保证补偿的合法性，通过多样化补偿来提升公众心理承受能力，除金钱给付、迁居住房，还可以提供税费减免、健康保险、便民设施提供、先进医疗服务、小区环境改善、市民特殊福利等。二是要保证利益协调过程的合法性，用法律规范地方政府在利益协调中应承担的社会责任、采取的手段、达到的目标等，提高政府公信力。

(二)项目过程：纾解公共价值冲突强度和利益相关者主体强度二者合力

在公共价值现有研究中，学者们将公共价值分为柔性与硬性、精英与基本公共价值等等，这些对立公共价值矛盾越是激烈，邻避型群体性事件处理难度越大。在此因素之外，利益相关者主体的反对的强度也是关键因素，在大多数事件中，公民作为反对强度最大的利益相关者，其群体的人数、动员能力、传播影响力决定着反对声音强弱。故在邻避型群体性事件处理中，要尽可能消解二者的合理。

在危机酝酿阶段做好舆情预警与策略行政。舆情预警方法要多样灵活。积极发挥基层社区的优越性，及时建立利益沟通平台，设立意见箱，召开项目座谈会，安抚社区群众情绪；注重危机预警的快速处理，立体网群设立预警指挥小组，接受统一指挥，直接向项目最高领导汇报。做到危机萌芽的快速响应、组织有序、责任明确、运转高效；有策略的政府行政行为大大减小冲突。政府在项目引入的介绍中应避免敏感性词汇，以平缓的方式进行项目宣传，切忌地毯式轰炸的决策暴力。

在危机显露阶段，端正态度，促进公众参与。完善公众参与制度，畅通表达渠道，一般来说“回应性越大，善治程度越高”。拓宽信访渠道，积极接收信息，严禁阻拦正常信访；规范听证制度，牵涉群众利益尤其是邻避项目，举办公开透明听证会，让群众充分掌握信息，政府端正态度，主动引导公众的参与行为，有效的公民参与大大提高邻避项目建设效率，让公众了解项目建成带来的成就和利益，明确公众参与责任。地方政府要加强对公众参与邻避型公共价值提供过程的引导，划定责任安全域。提高公众民主参与素养，让公众公正客观、理性睿智地看待邻避项目的实施。

在危机扩散阶段，发挥政府、社会组织、基层组织协同作用。社会组织、基层组织作为政府和公众之间的中介桥梁，在项目实施过程中将分散的个体利益整合、凝练，向政府反馈；发挥社会组织群众性与志愿性。公众自发组成的社会组织，能够将分散的社会利益凝聚起来，形成以组织为依托力量较强的表达声音，有利于政府倾听声音，解决问题；发挥基层组织软作用。基层组织为公众提供利益表达、争取诉求的平台，通过这个中介平台，政府可以集中听到反对声音，公众缓解自己的社会压抑情绪，缓冲公共价值冲突；要建立由市到村的多级联动机制，成立定点派出机构，相关领导定点驻村，开展项目普及和利益谈判工作，切忌空有决断不做实事。