奠定新时代农村稳定发展的制度基石——中央农办主任、农业农村部部长韩长赋等解读《中共中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》文件

11月28日上午，国务院新闻办公室举行新闻发布会，中央农办主任、农业农村部部长韩长赋，农业农村部党组成员兼中央农办秘书局局长吴宏耀介绍《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》有关情况，并答记者问。

韩长赋：

土地关系是农村最基本的生产关系，以土地制度为核心的基本经营制度是党在农村的政策基石。改革开放以来，我们坚持土地家庭承包经营，并保持承包关系稳定不变，为解决吃饭问题奠定了制度基础，也为保持农村长期稳定奠定了制度基础。前天，中央授权新华社发布了《中共中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》，这是个非常重要的文件。这是贯彻落实党的十九大和十九届四中全会精神的重要举措。《意见》明确了巩固和完善家庭承包经营制度的基本方向，明确了保持土地承包关系长期稳定的基本原则，是一个关于农村土地政策的重大宣示，是一个既管当前又管长远，可以说是“一不动百不摇”的重要制度设计。《意见》发布，意义重大、影响深远。长期稳定土地承包关系，充分保障农民的土地承包权益，完善农村土地承包经营制度，既有利于增强农民发展生产的信心，给他们吃下“定心丸”，又有利于促进农村土地流转，发展适度规模经营，还有利于保障农村的长治久安。

中央农办主任、农业农村部部长韩长赋

众所周知，我国改革开放是从农村起步的，农村改革是从土地承包开始的。习近平总书记强调，深化农村改革，主线仍然是处理好农民与土地的关系。四十多年来，我们有两次重大的土地制度创新，第一次是从改革开放之初，就实行家庭联产承包责任制，实际上是土地集体所有权和家庭承包经营权“两权分离”；第二次是党的十八大之后，实行土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”。这两次创新始终都是坚持土地集体所有和家庭承包经营，是一脉相承、与时俱进、长期稳定的。进入新时代，党中央提出保持土地承包关系稳定并长久不变，是对党的农村土地政策的继承和发展。

这次中央发布的《意见》明确了长久不变的政策内涵，归纳起来就是“两不变、一稳定”，即保持土地集体所有、家庭承包经营的基本制度长久不变，确保农民集体有效行使土地所有权、集体成员平等享有土地承包权，这是一个“长久不变”；保持农户依法承包集体土地的基本权利长久不变，家庭经营在农业生产经营中居于基础性地位，农村集体经济组织成员有权依法承包集体土地，任何组织和个人都不能剥夺和非法限制，这是一个“长久不变”。保持农户承包地稳定，农民家庭是土地承包经营的法定主体，发包方及其他经济组织或个人不得违法调整其承包地。第二轮土地承包到期后应坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定。十九大提出，第二轮承包到期后再延长三十年，这次《意见》又进一步做了明确。第二轮土地承包到期后再延长三十年，农村土地承包关系从第一轮承包开始保持稳定长达七十五年，这是实行“长久不变”的重大举措，也是具体体现。

下一步，我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，落实中央《意见》要求，坚持土地承包关系稳定并长久不变，稳定基本经营制度、尊重农民主体地位，做好承包地确权登记颁证和新一轮延包工作，为实施乡村振兴战略、加快农业农村现代化提供制度保障。

中央广播电视总台央视记者：

二轮承包马上到期，广大农民都很关心延包问题，请问如何组织实施才能确保“长久不变”的政策落地？

韩长赋：

确实，二轮承包到期后再延长三十年，重大政策宣示以后，各方面都非常关注，尤其是农民朋友更加关心。因为土地是农民最大的财富，我这里可以介绍点土地承包情况。大家都知道，我们是在农村普遍进行承包，现在有15亿多亩的农村承包地，涉及近两亿农户。所以土地如何延包事关他们的切身利益。这里有一组数据，二轮承包是从1993年开始，到1999年基本完成了。如果按照承包期三十年计算，到2023年开始，二轮承包就开始大批到期，就要开始延包。延包的高峰期集中在2026年到2028年。实际上，今年、明年这两年，已经有少部分村在开始做这个工作，因为中国各个地方的情况并不完全相同，所以每个地方的承包起始时间不是完全一样、整齐划一的。

承包到期后如何延包？党中央的政策是一贯的。这次《意见》明确规定：一是坚持延包原则，延包是一个原则，不得将承包地打乱重分，要确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定。绝大多数农户原来包哪个地，还是哪个地，所以延包是原则。二是延包的起点以各地第二轮土地承包到期开始计算，承包期还是三十年。具体到一个地方，特别是到一个县，是从二轮承包到期为起点开始算起。

当然，如何组织实施还有很多问题需要探索，有些问题还要通过探索来解决。主要是三个方面的工作，从目前讲：一是把证书发到农民手中。从2014年起，我们开始推进承包地的确权登记颁证，经过六年来的集中攻坚，这项工作已经基本完成。目前发证率超过94%，下一步要继续抓好扫尾，做到应发尽发，要把现在农户的承包地明确下来，进一步确定下来。二是健全配套法律政策。按照新修订的《农村土地承包法》，要抓紧修改完善《土地经营权流转管理办法》等相关配套法律法规和政策措施。因为关于土地承包、延包，那里面都有明确的法律表述，要进一步完善配套政策，还要依法来进行这项工作。三是开展延包试点。准备在一部分县，主要是先期到期的县开展第二轮土地承包到期后的延包试点，现在我们正在组织申报。通过试点，来摸索经验，指导基层探索延包的具体办法。关于延包，在大面积操作实行之前，中央以及有关部门还会出台指导意见。

经济日报记者：

这些年，很多农民进城落户，请问这些进城农民的承包地应该如何处置？

韩长赋：

这个问题是大家关心也是比较热议的问题，不仅进城的农民关心，不进城的农民也关心。

随着城镇化的加快推进，大量农民进城，全国现在进城务工经商的农民大约是2.88亿，其中举家进城务工经商的有3000多万户。所以有的村里的房子闲着，存在“空心村”现象。其中，相当一部分在城里落户了，但是多数过年过节时还回村里。总的来讲，举家进城落户的农户越来越多，这种现象越来越普遍。

进城农户的承包地怎么处置？这关系到农民的切身利益，也关系到农村社会稳定。总的讲，我们在土地问题上要有足够的历史耐心，不要着急，不要急于收回农民的承包地。我们在土地问题上，要尊重农民的意愿和维护农民权益，把选择权交给农民，由农民选择，而不是代替农民选择。

这次出台的《意见》明确提出，现阶段不得以退出土地承包权作为农户进城落户的条件。对进城落户的农民，一方面可以引导他们在依法自愿有偿的原则下，将承包地转让或者退还集体，前提是自愿有偿。另一方面，也可以保留承包权、流转经营权或者通过代耕托管等方式发展多种形式的适度规模经营。他自愿，可以在自愿有偿的情况下，当然要依法，将承包地退还给集体，或者在集体成员内转让他的承包权。他不愿意，就要保留承包权，允许他通过流转经营权或者通过代耕托管的方式来发展多种形式适度规模经营。对长期弃耕抛荒承包地的，《意见》也有明确的政策。发包方可以依法采取措施予以纠正，不能长期撂荒，这是不可以的。

在此我想再强调一下，对进城农户是否放弃承包地，要尊重农民的意愿，可以示范和引导，但不能搞强迫命令。

中国农村杂志社全媒体记者：

我的问题跟最近发生的一起土地流转问题有关，11月20日，央视综合频道的《焦点访谈》栏目报道了贵州省修文县在没有和当地农民达成协议的情况下，强行推平了农民的土地，请问怎么看待这件事情？

吴宏耀：

最近《焦点访谈》对贵州省修文县强行推平农民土地一事进行了报道，农业农村部对此高度重视，立刻发函要求当地农业农村部门进行核查，并且已经派出调研组赴贵州开展现场调查。我们将根据调查的情况，及时督促地方进行整改，并切实维护好农民的合法权益，依法处理相关责任人。

土地承包法，包括这次发布的《意见》都明确规定，任何组织和个人不得强迫或者阻碍土地经营权流转，所以土地经营权的流转应该是农民自愿，任何组织和个人不能强迫农民流转，也不能阻碍农民的流转。2014年，中办国办印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》强调，严禁通过定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入政绩考核等方式推动土地流转。这个《意见》再次强调要依法保障农民对承包地的占有、使用、收益、流转及承包土地的经营权抵押、担保的权利，要依法保障农民对承包地的占有权、使用权、收益权、流转权，以及承包土地的经营权的抵押和担保的权利，要不断赋予其更加完善的权能。所以我们要求，各地区、各有关部门要认真落实中央要求，依法保护农民土地的流转权益，确保现有的土地承包关系保持稳定并长久不变，也确保适度规模经营、发展现代农业能够因时因地有序地推进。

农业农村部党组成员兼中央农办秘书局局长吴宏耀

中新社记者：

我们看到，《意见》提到要落实好长久不变就要做好承包土地确权登记颁证的工作。据我了解，中央从2014年提出要用五年时间基本完成这项工作。请问这项工作目前进展如何？这次发的证到时候还有效吗？

韩长赋：

开展农村承包地确权登记颁证工作是党中央做出的一项重大决策部署。开展这项工作的初衷，就是要稳定土地承包关系，给农民吃“定心丸”，同时把土地承包的情况进一步搞清楚。这项工作，在2014年以前就开始试点，中央农办、农业农村部和中央有关部门组织开展试点，从2014年开始全面推开。到2018年底，这项确权工作已经基本完成，今年是开始“回头看”，因为这项工作非常具体，工作也非常浩繁。

通过确权登记，全国累计精准测量了11亿个地块，我前面讲了，我们是15亿多亩承包地，有11亿地块，很多地方土地单块面积还是不大的。清理了2亿多农户的档案资料，可以说通过这次确权登记摸清了家底，解决了长期以来农村土地四至不清、面积不准、权属不明等问题。这项工作在确权登记基础上，进行颁证，叫“确实权、颁铁证”，把改革开放以来的农村土地承包关系，也包括承包的地块，进一步搞明白、搞清楚，而且这个确权登记是好几次公开，要在村里公开，同时政府主管部门要登记、录入。大家都清楚，这项工作各方反映成效是显著的，强化了对农民土地承包经营权的物权保护，农民拿到了证书，他对自己的承包地就放心、就踏实，他就可以放心地流转他的土地经营权，他也可以开展土地经营权的抵押和担保。

大家可以看到，这项工作实际上为将要开展的第二轮到期后的新一轮延包打下了扎实基础。所以这次中央《意见》明确要求，在延包工作中要以这一次承包地确权登记颁证为基础。您刚才说到，证书颁发了以后到下一轮承包还有没有效？我可以明确回答，是有效的。《意见》讲得已经很清楚，已颁发的土地承包权利证书，在新的承包期继续有效，且不变不换。证书记载的承包期限，到延包时再做统一变更。

中国日报记者：

在采访中了解到，二轮承包以来，由于人口的增减和自然灾害等一系列原因，一些农户存在无地或者少地的状况，请问本次出台《意见》强调土地承包关系保持稳定并长久不变，这些无地和少地的农户权益该如何保障？

韩长赋：

你说的是一个现实问题。二轮承包以来，因为承包农户家庭人口变动等原因，一些承包农户之间占有的耕地不均，这也是必然、客观的情况，生老病死是客观现象。也有一些农户少地甚至无地，当时也有的农户是二轮承包时举家进城打工了，也有的主动提出放弃参加第二轮承包了，这种情况也有。他们的土地承包权益如何保障？也是落实长久不变政策需要解决的问题。我们对这个问题高度重视，通过各地进行的初步调查和统计，大体上这部分农户占总农户的0.94%，不到1%。《意见》对此作出明确规定，第二轮承包到期后，应坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，现有承包地在二轮承包期期满以后由农户继续承包，有自然灾害损毁等特殊情形时，可按照大稳定、小调整的原则，按照法定程序可以在个别农户间做适当调整，但是要依法依规、从严掌握。总的来说，不是通过把地打乱重分的方式来解决无地或者少地农户的问题，有的情况可以本着“大稳定、小调整”的原则进行适当调整，但只是在个别农户间，还要依法依规进行。

做这样的规定是怎么考虑的呢？主要是考虑要保持承包关系的稳定。农业家庭经营关键是有稳定预期，农民有了长期的稳定的自主经营的土地，他才能有稳定的经营预期和长远的经营打算，才能放心地在土地上谋发展、增加投入、改善生产条件，提高土地的质量。他既种地，还要保护这个地。如果承包地不断调来调去，一个农户今年种这块地，明年种那块地，就难以爱惜土地、养护土地，甚至可能出现掠夺性的利用土地，这样农业就难以持续稳定发展。在承包期内是这样，承包到期后延包的时候也是一样的道理，主要是从保护农户的承包权益和保障农业可持续发展两个方面角度考虑的。

无地少地农户怎么办？如何保障他们的基本生活呢？各地也在研究和探索。一方面，有条件的地方可以通过集体预留的机动地，二轮承包的时候允许集体有条件可以留不超过5%的机动地；还有新开垦的耕地，以及原承包户依法自愿交回的耕地，还有承包农户消亡了，集体依法收回的耕地，通过这些耕地来解决。另一方面，可以帮助无地少地的农民通过流转土地经营权来耕种土地，也可以流转其他进城务工农民的土地，他愿意流转的土地你可以生产经营。此外，还要在地外做文章，因为我们不能无限地分割耕地来解决这些问题，因为中国就是人多地少，这是我们的基本国情，所以还要从地外做文章，帮助无地少地的农户提高就业技能、提高就业服务、广辟就业门路。我们一方面鼓励农民工外出进城打工，实际上农村现在大量甚至有些地方是，多数的青壮劳动力没有在家里种地，出去打工了。还有，在实施乡村振兴战略当中，习近平总书记提出要搞“五个振兴”，其中一个就是乡村产业振兴，就是发展乡村产业，推进农村一二三产业融合，发展仓储保鲜、冷链物流、农产品加工、农村电商等，包括乡村旅游，扩大农民就业和增收的门路。当然，可能还有确实生活无着有实际困难的，可以通过提供基本社会保障来解决。

农视网记者：

按照农村土地承包法的规定，土地经营权流转期限不得超过土地承包的剩余期限。目前二轮承包即将到期，是否会影响新型经营主体流转土地的积极性？

吴宏耀：

我们新修订的农村土地承包法规定，流转期限不得超过承包的剩余期限。但刚才韩长赋部长也说了，到2023年要进入二轮承包到期，高峰是在2026年到2028年。这就意味着，从现在流转土地到土地二轮承包到期，可能不到十年时间，有些新型经营主体流转土地以后要长期投资农业，所以他们会有一些担心，到期以后怎么办？这次《意见》里给出了一些办法，《意见》规定了延包的原则和办法，这次二轮土地承包到期以后要延包，强调稳定现有的土地承包关系，让绝大多数农户原有的承包地继续保持稳定。这一方面给承包户一颗“定心丸”，同时给土地的受让方，也就是新型经营主体也吃下了“定心丸”，到期以后农户可以延包，经营主体可以再签续订合同，可以延期流转土地。这是一个途径。

新修订的农村土地承包法也给出了一些方案。法律规定，经承包方同意，受让方可以依法投资改良土壤，建设农业生产辅助设施、配套设施，并按照合同约定对投资部分获得合理补偿。按照法律规定，投资主体对农业的长期投资，可按照合同约定获得合理补偿。所以要求在尊重农民意愿并进行充分协商的基础上，新型经营主体在流转土地时，可以通过合同约定等方式协商确定二轮到期后继续经营的具体条款。这在法律上给了保障。

我们在调研中也看到，很多农民和新型经营主体在合同中都约定，在承包到期后，在政策允许的情况下，继续由新型经营主体，也就是原来的主体经营，较好地解决了这方面的问题。现在从政策上、法律上都给出了办法，这方面的障碍可以消除。所以长时间流转农民的土地搞经营活动，对农业长期投资有一个比较稳定、可预期的效果，所以这方面的政策是有的，法律也是有规定的。

农民日报记者：

请问韩部长，刚刚您介绍农村土地“三权分置”是一项重大制度创新，有利于促进土地流转。这次《意见》强调保持土地承包关系稳定并长久不变。请问两者之间是否有矛盾呢？

韩长赋：

我首先明确地说，这两件事并不矛盾。正如您刚才讲到的，2016年中央印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，在农村实行土地集体所有权、农户承包权和土地经营权“三权分置”。这个制度安排，有两点特别重要：第一，它是家庭承包制基础上的完善和发展，就像我刚才介绍的两权分离基础上，把承包经营权当中的经营权分置出来，它可以流转，实行“三权分置”。第二，这个制度安排顺应了许多农民进城打工以后，他想保留承包权，但又不想或者是不方便经营土地，就想流转土地经营权，有这样的一个愿望。同时，也满足了一些种田能手、种粮大户，以及一些新型经营主体，包括家庭农场想多种地的需求。制度设计是这样的一个基本内涵。

现在大约多少土地在流转？到2018年底，全国有5.39亿亩耕地在不同主体间进行流转。流转方式有多种，时间有长短，期限的问题刚才吴宏耀同志已经说明了。所以“三权分置”的制度安排，实际上是顺应了城市化、工业化和农业现代化需要，因为农业现代化要使用机械，也需要适度规模经营，所以土地经营权需要流转起来，因为土地经营权本身也是生产要素，作为要素，它也应该更有效地配置。

当然，流转不流转土地，是承包农户自己的愿望，是他自己的选择和决定，谁也不能强迫，任何组织和个人不能强迫承包农户流转或者不流转土地经营权。流转的期限不能超过第二轮承包剩余期限，土地流转了，还必须搞农业，不能从事非农建设，这都是法律规定的。在坚持集体所有权、稳定农户承包权的基础上，使农村土地经营权流动起来，激发了农村基本经营制度活力，这实际上也是对农村基本经营制度的完善。

这次发布的《意见》，强调了“两不变，一稳定”，既可以进一步稳定农户承包权，使农民放心地流转土地，也能让新型经营主体有稳定的预期，能够放心地流入土地，加大农业投入，发展现代农业。前面我讲，两件事并不矛盾。这两者的关系可以简单地表述，稳定是为了更好地放活，放活是为了长久的稳定。只有土地承包关系稳定了，才能确保“三权分置”得以确立，并且稳步实施。如果承包权变来变去，经营权就没有了基础。只有实行“三权分置”，放活土地经营权，承包关系才能保持长久稳定，这样农户的承包权才能更好地实现，土地才能够得到充分有效地利用。谢谢。