农村土地承包仲裁实践中的思考与建议

王新锁 李革锋

山西省运城市盐湖区自2010年以来，通过构建乡村调解、区仲裁、法院判决“三位一体”的农村土地承包经营纠纷调解仲裁模式，村级调解土地承包纠纷490起，乡镇调解221起，区调解仲裁125起，对维护农村的稳定起到了重要作用。

矛盾纠纷产生原因

近年来，随着农村城镇化、农业现代化的加快，农民对土地增值的预期越来越高，因土地承包经营纠纷引发的上访和矛盾呈逐年增加的趋势。2010年至今全区共发生农村土地承包经营纠纷836起。通过对这些纠纷的调查分析，发现其产生的原因可归纳以下几类：

一是因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同引发的纠纷326起，占纠纷总数的39%。表现为：合同订立时不公开、不民主引发的纠纷；合同当事人不交承包款引发的纠纷；发包方单方面解除合同引发的纠纷；合同到期后，地面附属物的归属或附属物作价引发的纠纷。

六大原因导致农村土地承包经营纠纷

二是因农村土地承包经营权流转引发的纠纷334起，占纠纷总数的40%。表现为：规模流转时村集体截留流转费发生的纠纷；流转合同不规范，对土地被依法征收后补偿费如何分配未约定而发生的纠纷；受让方擅自改变土地农业用途发生的纠纷。

三是因收回、调整承包地引发的纠纷67起，占纠纷总数的8%。主要表现为村集体因“升学入伍”“农转非”等收回农户承包地产生的纠纷。

四是因确认农村土地承包经营权发生的纠纷34起，占纠纷总数的4%。主要表现为出嫁女、离婚妇女未实际取得承包土地而引发的纠纷。

五是因侵害农村土地承包经营权引发的纠纷58起，占纠纷总数的7%。主要表现为相邻承包农户之间的地界纠纷、因一方在承包地种植果树造成相邻一方粮食减产引发的纠纷。

六是政府征占地引发的纠纷17起，占纠纷总数的2%。主要表现为政府征占地时，因征地补偿费分配等引发的纠纷。

实践中发现的问题

仲裁当事人的资格如何界定问题。在工作中，仲裁机构经常会遇到农村集体经济组织部分成员以不公开、不民主等理由请求仲裁机构对集体与承包方签订的合同进行仲裁。但是农村集体经济组织的法定代表人或者负责人则认为，已签订的承包合同是合法有效的，不愿意参加仲裁。

对此问题，虽然《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第三条规定“承包合同纠纷，以发包方和承包方为当事人”，《农村土地承包经营纠纷仲裁规则》第六条规定“农村土地承包经营纠纷仲裁的申请人、被申请人为仲裁当事人”，但都没有明确在农村集体经济组织法定代表人不履行仲裁当事人申请义务时，集体经济组织成员作为利害关系人是否可以作为仲裁当事人提出仲裁申请，致使仲裁机构对此类纠纷案件不能受理。并且行政管理部门也无权对合同是否有效作出决定，造成此类纠纷没有一个合法有效的解决方式，容易引发群众上访，影响社会和谐稳定。

纠纷案件受理相关司法解释不一致。随着土地承包经营权确权登记颁证工作的开展，农村因未实际取得土地承包经营权而产生的纠纷逐渐出现。根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第四款规定“因确认农村土地承包经营权发生的纠纷”和《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》司法释义中解释“这类纠纷属于确权纠纷，主要有：（1）集体经济组织成员依法应当取得土地承包经营权或者与其相关的利益而没有取得产生的纠纷……”按此规定农村未实际取得土地承包经营权而产生的纠纷属于农村土地承包纠纷仲裁机构受理范围；调解仲裁之后当事人一方不服裁决向人民法院起诉，人民法院应当受理。

但是《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条中规定“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决”。这样，形成了前两者与后者之间存在着不一致的问题，导致仲裁受理此类案件后作出的裁决，被人民法院以未取得实际土地承包经营权，不属于人民法院受案范围，当事人应当到有关行政部门申请解决为由，不予支持。而有关行政部门却又以属于仲裁机构和人民法院受理范围而不接受当事人的诉求，最后，造成此类案件久拖不决，引起当事人上访告状。

纠纷案件解决途径不衔接。纠纷案件调解仲裁工作中，发现同一纠纷案件解决起来存在着“推磨”现象。如在家庭承包方式承包时，某些干部利用职务便利，将自家或亲朋好友的合同书和土地承包经营权证上的面积填写得与实际耕种一致，但却超过了应承包面积。在履行过程中，这种行为被发现后，申请人（发包方）向仲裁机构提出申请仲裁，仲裁机构依据实事作出：纠正错误并由被申请人（承包方）退回实际多耕种的土地。但是被申请人不服裁决，而以拥有土地承包经营权证的理由提起民事诉讼。人民法院受理后则作出：应当到有关行政部门申请解决。有关行政部门则以土地承包经营权证是依据合同书登记颁发的为由回复：应当到仲裁机构解决合同争议，确认土地承包权属面积。使此类纠纷案件解决又回到了原点。

有关建议

加强法律法规与相关司法解释的统一性。在法律法规的框架下，具体适用法律问题的解释应当相互一致，彼此印证，避免误解，引发矛盾，以维护法律的尊严和当事人的合法权益。

加强相关部门之间有序衔接。纠纷案件的相关受理部门是解决纠纷案件的责任主体，能否有效衔接至关重要。一是在法条上对相关部门的职能有一个衔接性的划分，确保纠纷案件不论谁受理都具有一定的顺序性。二是积极开展部门之间沟通，形成共识，探索纠纷案件调解仲裁体制机制新模式。

赋予农村集体组织成员申请当事人地位。农村集体土地归集体经济组织内部全体成员所有，每个成员都是土地利害关系人，也是土地承包经营纠纷案件的当事人。《村民委员会组织法》明确规定涉及村民利益的事项，经村民会议讨论决定方可办理。据此，建议在集体经济组织法定代表人不履行土地承包经营纠纷案件申请义务时，从立法上赋予村集体经济组织成员大会或成员代表会议表决同意的代表人作为申请当事人的权力，以破解目前纠纷案件受理中缺失申请当事人的难题，切实维护农村土地基本经营制度和当事人的合法权益。