法律援助基金理事会的运行机制与改进策略

袁 昊

广东财经大学，广东 广州 510320

一、法律援助基金理事会存在的问题

(一)在如何把控政府参与的度，平衡官民属性上存在问题

从总体上来看，我国法律援助基金会内部治理机制主要体现在建立了“理事会-监事会”的二元组织架构。我国法律援助基金会作为早期的具有官办性质的非政府组织，其核心的特征即为兼具官与民的双重性格。通过各项数据显示出，政府在法律援助基金会中的参与度并不均衡。在全国性的法律援助基金会中，政府参与比重大。在地方性法律援助基金会中，政府参与度比重小。

例如：在基金会中心网①中对比三个法律援助基金会来看，中国法律援助基金会作为全国性的法律援助基金会，政府的参与度最高。1.财政方面。从中国法律援助基金会的财务状况可以得知，在中国法律援助基金会所披露的2016年收入中，政府补助收入占据总收入的84.24%。捐赠收入占比较小，由于财政资源上对政府的依赖程度较大，我们无法排除法律援助基金理事会的决策有可能完全取决于政府的意志，从而难以正确反应捐助人的意志，使得与政府行为差异不大，从而丧失了法律援助基金理事会的独立人格。2.人事方面：除了上文提到的《基金会管理条例》并未明确禁止离退休官员担任基金会重要职务的规定，退休官员利用种种关系可能会形成政府对基金会决策机构隐性的干预机制。中国法律援助基金会理事人员的组成中，也大部分为现任司法部工作人员，中国工商银行和中国石油化工等国家控股集团的工作人员。

而与中国法律援助基金会不同，地方性法律援助基金会的政府参与度相对较少。以江苏省法律援助基金会和北京市法律援助基金会为例。1.财务方面。政府补助收入较少或没有补助。从江苏省②和北京市③法律援助基金会2016年披露的收入构成来看，政府基本不对其进行投入。2.人事方面。北京市与江苏省的法律援助基金会中理事大部分由律师事务所的律师组成，政府参与度低，虽然其章程规定理事产生罢免的流程仍然需要经过主管单位的提名，登记机关的备案等等。但我们可以看出，我国对于地方性法律援助基金会的控制度相比全国性法律援助基金会降低了许多。如何平衡法律援助基金会中官民的属性，是改进法律援助基金理事会运行机制的重要议题。改进的关键在于如何实现“政府性”与“民间性”的有机调和。

(二)监事会自身构成的缺陷使得对理事会的监督并不完善

纵观法律援助基金会的章程，其对监事会的组织构成规定甚少。监事会作为唯一能在内部结构中制约理事会的存在，其组织构成具有缺陷：1.监事人数较少，一般设立1-3名，以几名监事监督规模较大的法律援助基金会必然会影响监事职能的实现。2.监事大部分为兼职，缺少专职监事。法律援助基金会中的监事多数为政府在职工作人员④或为在职律师，其很难及时掌握基金会的运作而难以有效的对理事会的行为进行监督。3.监事会的背景构成也相当不合理，缺少专业人员和社会人员，监事组成多元化背景不合理必然会影响监事会的职能履行。⑤

二、改进建议——加强各方监督机制

(一)基金会内部监督——学习独立董事制度

上文提到，我国法律援助基金会采用的是“理事会-监事会”二元组织结构。理事会的权力巨大，监事会是基金会内部唯一能约束理事会的存在，但其作用并不显著。笔者认为，法律援助基金理事会的运行也不妨学习独董制度，创设一种独立理事制度以制约监督理事会的决策。同时将独立理事和监事会作为监督理事会决策的两大手段，相互分工，以求发挥更好职能效果。

建立独立理事制度，首先应完善选聘机制。独立理事的入职门槛应当比理事的入职门槛高，不仅仅需要对法律援助公益事业怀揣热心，更加需要强大的专业知识基础和管理基金会或公司企业的经验。政府可以建立一个“基金会独立理事资源库”⑥。政府可以在任职资质条件上面进行更加细致的优化，可以考虑由政府组织相关考试。可以设置初试内容包括财会，法律，公司管理等方面的知识。只有通过此考试的人员才能具有担任独立理事的资格。但要真正选派成为基金会的独立理事，仍需从其执业经历和表现进行严格考核符合勤勉尽职条件，且无违规违法记录。

其次，法律援助基金会中独立理事和监事会最大的不同是监事会只能列席理事会的决策而不能直接参与，其所做的监督为事后监督。而独立理事可以参与理事会的决策，可以了解理事会决策是如何形成的，起到事前监督的作用。独立理事可以在了解理事的众多决策行为之后向监事会反馈，使监事会可以更加全面的对理事会的信息进行掌控。

最后，应完善独立理事与监事会的沟通机制，有效监督的实现离不开有效信息的支持，独立理事有获取基金会经营决策等内部信息的优势，监事会能够及时了解经营管理人员违法行为的信息，建立信息共享机制能够有效解决这种信息不对称的问题，让双方及时了解基金会的管理状况，督促其有效履行监督职责。

(二)基金会外部监督——完善信息披露制度

除了全国性的法律援助基金会享有政府补贴收入以外，大部分的法律援助基金会还是以社会捐助为主。获得社会公众的信任是法律援助基金会发展的基础。因此，建立一个完善的信息公开制度是保障社会大众能及时准确的了解，监督法律援助基金会运行的重要手段。

在美国，990-PF表(私立基金会税收申报表)⑦相当于立法制定的一个信息公开的标准模板，在信息公开范围上，该表除基本信息外，一共分为十六个部分，内容涉及收支分析、资产负债表、净资产余额变化分析等诸多方面。在信息公开程度上，该表每一部分的信息内容都极为详细，如该表的第八部分又细分为三个小部分，每一小部分下又具体到“负责人的姓名、地址、头衔、每周平均在岗位上的工作时间、工资报酬、对员工福利计划及拖欠工资的捐款和费用账户及其他津贴”等⑧。为增强我国基金会之公信力，应加快制定一个完善且全面的基金会信息公开标准。

其实，就目前我国法律援助基金会的公开情况来看，北京市法律援助基金会的信息公开程度相对较高，值得学习。北京市法律援助基金会的信息公开包括爱心榜，即接受捐款名单；财务审计报告；年度工作报告；北京市民政局年检通知；同时，北京市还出台了《北京市法律援助基金会信息公开管理办法》来详细规定法律援助基金会的信息公开问题。就北京市法律援助基金会2017年度的工作报告来看⑨，共分为七大板块，包括了基金会的基本信息；机构建设情况；公益事业支出和管理费用情况；财务会计报告；接收监督、管理情况；履行信息公开义务情况；年度报告审核意见。其中公益事业支出和管理费用情况包含了募捐情况；业务活动情况；委托理财；投资收益；关联方关系及其交易等十四项内容，内容十分详尽。这使得北京市法律援助基金会的内部信息非常透明，加强了其公信力。可以建议国家将其作为模板雏形对全国的法律援助基金会进行推广。

[注释]

①中国基金会中心网.http： // data. foundationcenter. org. cn/ projectInfo _ 94. html.[EB/OL].

②江苏省法律援助基金会2016年财务信息.http： // data. foundationcenter. org. cn/ financeInfo _ 817. html.[EB/OL].

③北京市法律援助基金会2016年财务信息.http： // data. foundationcenter. org. cn /financeInfo _ 555. html.[EB/OL].

④例如：中国法律援助基金会中设有3名监事.李乃宝，司法部计财装备司综直财务处长；林溪，司法部法律援助工作司副司长；桑宁，司法部法律援助中心副主任.

⑤李凤，来文彬，黄伟萍.基金会法人内部组织结构制度的完善[J].法制博览，2015(1)：33-15.

⑥雷晓宇，王培录.独立董事制度与监事制度的冲突与协调[J].现代商贸工业，2018，39(34)：144-145.

⑦贝希·布查尔特·艾德勒，大卫·艾维特，英格里德·密特梅尔.通行规则：美国慈善法指南[M].2017(02)：186-232.

⑧潘旦，徐永祥.国际比较视野下的慈善组织监管机制研究[J].华东理工大学学报(社会科学版)，2015，30(01)：94-101.

⑨http： // blaf. bjsf. gov. cn/ publish/ portal1/ tab410/ .[EB/OL].