公职人员优化营商环境中的法治意识培养研究*

刘大勇

黑龙江省政法管理干部学院，黑龙江 哈尔滨 150080

良好的营商环境是一个国家或地区经济发展实力与潜力的重要推手，是吸引资金、人才、提高综合竞争力的重要条件。近年来，随着中国经济进入转型升级的新常态发展阶段，营商环境建设越来越受到中央和地方各级政府的重视。国家为保护民营经济发展优化营商环境，先后出台了多项政策。2017年9月，中共中央、国务院发布《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》，肯定企业家的贡献、确认了企业家社会地位，提升了企业家的社会荣誉感。提出了“依法保护企业家财产权、依法保护企业家创新权益、依法保护企业家自主经营权”。2018年的国务院《政府工作报告》中对“优化营商环境”进行着重强调，强调要深化“放管服”改革，力求达到“解放生产力、提高竞争力，破障碍、去烦苛、筑坦途，为市场主体添活力，为人民群众增便利”目标。在中央的高度重视之下，各地方出于地域发展竞争的实际，也积极开展优化营商环境，加强为企业服务和企业权益保障工作，几个省市相继出台了优化营商环境条例。

一、营商环境本质上是法治环境

2019年2月25日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上提出，法治是最好的营商环，奉法者强则国强。对企业和企业家而言，法治是最好的营商环境。什么是营商环境，据“MBA智库百科”定义，营商环境是指伴随企业活动整个过程(包括从开办、营运到结束的各环节)的各种周围境况和条件的总和[1]。学者也基本赞成这个定义，“营商环境概括的说，是指伴随企业活动整个过程(包括从开办、营运到结束的各环节)的各种周围境况和制度条件的总和。[2]2019年1月18日黑龙江省第十三届人民代表大会第三次会议通过的《黑龙江省优化营商环境条例》第二条第二款规定：本条例所称营商环境，是指市场主体在准入、生产经营、退出等过程中涉及的有关外部因素和条件，主要包括政务环境、市场环境和法治环境[3]。就黑龙江省优化营商环境条例给予的官方定义而言，无疑是比较全面的，也结合了黑龙江省在优化营商环境工作中的自身的实际。依黑龙江省的定义，通俗的来说，政务环境是政府作为监督管理机构与其工作人员在开展行政管理、市场监管、提供公共产品、服务市场主体自身发展和百姓生活等行政事务时各种相关因素的总和。政务环境的优劣，反映了政府职能定位是否科学和运行效率的高低，反映了公职人员的履职能力，直接影响市场和社会运行的顺畅与否，政务环境实际上解决的是公权力的运行能否顺应市场主体的需要而合法、公正、透明、可预期的运行，是权力的法治化运行。市场环境，是一个国家或地区全部市场主体在参与市场经济活动时，创造和遵循的行为规则体系与现实情况，市场环境的变化，既可以给企业带来市场机会，也可能形成某种威胁。而市场经济本质是法治经济、契约经济、诚信经济、平等经济，有法治有规则，平等的市场主体才能期许公平、诚信、守约、合理、平等的市场环境。市场环境，实质上是要求私权利依契约精神诚信守法行为的问题。政务环境与市场环境的本质，最终统一于法治环境，所谓的法治环境，要求公权力与私权利都在法的要求内运行，即政府的公权力运行公正、透明、可预期，市场主体的私权利依契约精神诚信、守法而为。因此，营商环境，本质上是法治环境。

二、公职人员法治意识对于优化营商环境的重要性及其现状

(一)公职人员法治意识是优化营商环境的关键

根据世行《2019年营商环境评估报告》，中国营商便利度总体排名第46位，比去年大幅提高32位，首次进入世界前50。[4]在营商环境取得重大改善的同时，也应当看到，当前营商环境还存在许多重大问题亟待解决，这些问题可以归为两类，即制度问题和制度实施问题，在制度制定层面：一是市场准入门槛高、地方保护、部门保护、隐性壁垒不同程度存在。二是政府依法行政能力和服务意识有待提高。许多部门把行政许可和行政处罚作为“寻租”工具，致使开办企业登记与企业退出、政府部门内部之间衔接与政企沟通存在大量的问题，让企业无所适从。三是存在一定程度的司法不公、司法效率低下，致使社会关系不稳定，产权混乱不明晰、行政监管和管理模式滞后给企业与市场主体造成损失得不到司法救济等。在制度实施层面：一是公职人员的法治意识不高，权力失序、行为违法的现象较为明显。二是滥权懒政现象突出，表现为手续繁琐、推绕拖、失效、随意执法的“小鬼难缠”现象有比较突出。无论是制度制定问题还是制度的实施问题，本质上还是人的问题，是制度制定的人和制度实施的公职人员出现了问题。优化营商环境，本质上就是建设法治环境，而法治环境的确立，实质上是就是科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的实现，科学立法、严格执法、公正司法，是对公权的要求，全民守法，是对私权的要求。法治从根本上说，是公权与私权在法的轨道内运行，而无论公权还是私权，最终都是由人来行使的。从另一方面来说，法治建设的实质是人的法治意识的确立。对于营商环境而言，本质上是要求公职人员的权力合法行使，执法行为依法而为，对政务环境而言，实现了公权力运行公正、透明、可预期，对市场环境而言，公权的依法行使可约束市场主体的私权在平等、诚信、合理、依契约、依法的进行市场交易。因此，营商环境的优化，本质上必然要求公职人员的法治意识要先于和高于普通公民。也就是说，公职人员法治意识对于优化营商环境起着至关重要的作用。对此，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出：“提高党员干部法治思维和依法办事能力，把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来。把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容，在相同条件下。优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育，不改正的要调离领导岗位。”[5]习近平总书记也曾强调指出：“各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，全面依法治国必须抓住领导干部这个‘关键少数’。”公职人员，特别是领导干部是法治建设中的关键环节，只有具备打牢法治信仰，谨遵法治精神，带头信仰法治的法治意识，才能在自己的职责领域内带头依法履职，全力推进法治。

(二)公职人员的法治意识现状分析

改革开放40年来，我国经济发展上取得巨大成绩，中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。经济发展具有不平衡和不不充分的现实，其中一个重要原因，就是市场经济规则与法治环境不够完善，特别是内陆、西北、东北地区及广大的县域经济发展环境在政务环境与市场环境方面仍有差距，法治环境远未实现。经济发展水平、质量上的差距实质上就是营商环境差距的重要反映。当前我国正处于向法治社会的转型时期，优化营商环境，这是针对我国经济社会面临的发展瓶颈的精准发力也是解放生产力、提高综合竞争力的重要举措，更是转变人治思维，打造法治思维，建设法治国家、法治政府、法治社会的要求。社会转型，经济转型内在的要求公职人员，特别是领导干部的工作思维与工作方式要遵循法治思维，要有法治意识。所谓的法治意识，百度百科认为“就是人们对法治的认知、观念与态度。法治意识是人们对法律发自内心的认可、崇尚、遵守和服从”[6]也有学者认为“法治意识，是指作为独立主体的社会成员在实践中所形成的关于法治的心态、观念、知识和思想体系的总称，是符合法治社会建设要求的法律意识，是人们对法律和法律现象的看法以及对法律规范的认同的自觉程度最高的一种意识。”[7]结合上述观点，笔者认为，所谓的法治意识，是与人治意识相对的一个概念，是人们对一个国家、社会或地区由规则、法律和宪法所构成的规则体系的认知、观念与态度，并发自内心的认可、崇尚并主动遵守与服从。由此，归纳当前公职人员、特别是领导干部的法治意识主要存在以下问题：第一、“人治”的思维依然存在。受国家发展速度与历史文化影响，当代中国是现代性与历史性并存时期，部分公职人员，特别是广大基层公职人员的人治思维依然顽固的存在，具体表现为权力崇拜排斥法律、蔑视权利破坏公平、玩弄制度大行潜规则、重视圈子党同伐异，人情关系意识浓厚。第二，规则意识、法律意识、宪法意识淡漠，完全不在意对公权力“法无规定即禁止“的要求，具体表现为新官不理旧账，吃拿卡要无底线，滥权懒政手乱伸、有利益就设卡无利益就放任、政治规矩淡化。第三、人权意识淡漠。部分基层公职人员对群众疾苦冷漠视之，漠视权利，侵犯人权，热衷于运用警察与刑罚来解决民事决纠纷。第四、重视结果，漠视程序。部分公职人员认为只要完成工作，方法手段过程都无所谓，未批先干是常态，领导拍板就开工，缺乏基本的程序意识。

三、培养公职人员的法治意识的对策

在全面推进法治国，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的新时代，公职人员的法治培训成为普法活动的关键一环，随着“谁执法谁普法”的普法责任制实施，公职人员特别是公务员当中的执法人员也成为执法活动中的重要普法者。根据《“十三五”行政机关公务员培训纲要》，依法行政是公务员培训的重要内容，为提高公务员普法效益，亟需更新包括公务员在内的国家公职人员法治培训内容和方式。

(一)转变公职人员涉法方向教育培训的理念

相对于各级党校系统对党员的政治培训，对各级各类公职人员涉法类培训，起步较晚，全面性、系统性、科学性显著不足。特别是在培训理念上存在重大的误区，即对公职人员的法治培训，更多的是法律知识的传授，而非法治意识的培养。就公职人员履行职权所涉及的法律而言，可以用浩如烟海来形容，我国的法律体系在宪法统领下，由宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法七个法律部门构成，有法律240多件，行政法规740多件，地方性法规、自治条例、单行条例9000余件。怎么可能在短短的几天时间内将这些法律知识一一学习？因此，必须将对公职人员的法律知识培训转化为法治意识的培养上来。依本文给出的法治意识定义，法治意识是与人治意识相对，是人们对一个社会由规则、法律和宪法所构成的规则体系的认知、观念与态度，并发自内心的认可、崇尚并主动遵守与服从。对于公职人员的法治意识培训，必须重在养成，必须侧重于对认知、观念和态度的培训，以能否发自内心的认可、崇尚和主动遵守与服从作为是否具有法治意识的评价标准。随着我国公职律师制度的建立，公职人员在履行职务时，不是必然的要了解所有的相关法律知识，但却需要有对法律的敬畏之心，有法治思维与法治意识，并发自内心的认可规则认可法律，崇尚和主动遵守服从法律的规定。在遇到思想难题和工作困难时，知道寻求法律手段和法律方法，咨询公职律师，从而以法治的方式解决问题。

(二)完善公职人员法治意识培训方面的课程体系和教学方式

相对于公务员考试培训、国家统一法律职业资格考试培训，公职人员的法治意识培训没有大纲，没有课本，没有专业教师，可以说全国各地的公职人员法治意识培训工作无章可循，处于盲目的各自为战状态。因此，公职人员法治意识培训工作，应该依据自身的培训特点，研究它的课程体系和教学方式。首先，在课程体系的建设上，一是应该侧于“为什么”而非“是什么”的解读；二是应该侧重于战略性、方向性，而非战术性和技术性的解读；三是应该侧重于重难点案例的分析，而非法律知识的单纯讲解；四是应该侧重于社会主义法学理论的学习，而非具体法律部门和具体法律的学习；五是，侧重于一线执法部门典型的执法问题剖析，而非就理论讲理论。其次，在教学方式方法上，应该因地制宜，根据课程的需要进行教学方式方法的选择。多用案例教学，多用实践阐释理论，多提问题多讨论，多用情景教学法。

(三)加强公职人员法治培训教育机构建设与法治教师队伍建设

法治是一个过程，对于我国现实与历史的国情，法治建设将是一个长期的过程，这一过程取决于公职人员的法治化过程，特别是公职人员的法治意识，对于法治国家、法治政府、法治社会建设而言，公职人员的法治意识培养应该走在前面。相对于党员的政治培训，我国建立了国家、省、市、县四级的党校，每年对党员进行了系统性全面性的培训培养。但对于国家公职人员的法治意识培训培养，还没有形成全国性的专业的培训机构。尽管上个世纪八十年代我国各省建立起了“政法管理干部学院”，在一定历史时期完成了提高政法类干部学历的任务，随着我国高等教育的发展，成人教育、继续教育开始完成历史使命，各地的“政法管理干部学院”要么转制成为高等院校，要么处于无米下锅无事可做的尴尬境地，许多优秀的法学类教师转岗、下海、远走。因此，建议各地尽快加强公职人员法治培训教育机构建设与法治老师队伍建设，在原有“政法管理干部学院”的基础上，与高等院校法律院系合作，与法律实务部门合作，组建强有力的法治培训机构，运用从高等院校聘请，从执法部门邀请，从自身培养等方式加强法治教师队伍建设。

(四)强化公职人员对法治培训的认识和态度

法治意识与人治意识相对，公职人员的法治意识多一分，人治意识就缺一分。法治意识淡漠，必然对法治意识的学习的培养淡漠，由于公职人员对法治培训工作的认识不足，在许多法治培训当中，学员态度不端，积极性不强，往往把这样三五天、十多天的培训当成是休息、交友的机会。以前是带着报纸杂志上课，现在是看着手机上课。另外，现在的法治培训类课程，基本没有作业、不答疑、更不考试，对于学员没有激励约束机制，导致培训效果不佳。要强化公职人员对法治培训的认识与态度，一方面要加强培训教师对课程的把握与备课，使学员对课程有兴趣。另一方面要建立激励处罚机制，使学员的学习有奔头。另外，更要使那些具备法治意识，真作为，敢担当的公职人员走上领导岗位，起到模范带头作用。