我国涉诉信访机制权利属性初探

徐 鹏

沈阳市中级人民法院信访办公室，辽宁 沈阳 110000

一、问题的提出

信访机制权利属性的认定是研究我国信访工作的关键问题，但是在近些年来，公民来信来访作为国家保障公民行使监督权的最具功能性的制度，在其是否具有宪法权利属性内核这一问题上，却在不断地受到人们的质疑。有的学者从信访权权利本体角度对此进行论证，从而否认了此项制度的宪法权利属性：“表面上看，这种制度(信访制度)似乎给与了公民相当大的权利，其实它甚至不是一项权利”①；但是张志铭认为，把信访说成一种宪法权利，一般都把它与《宪法》第41条结合起来，从法律上讲不能说它没有法律依据，但也很难说有很清晰的法律依据，而国务院的信访条例指的是行政机关的信访，并非指所有机关②；林来梵却不太同意此种观点，他承认信访制度的权利属性内核，但是认为信访权的确是一种饮鸩止渴式的权利——即属于一种蕴含着客观上引导人们曲折地追求，从而避开正式的诉讼程序而实现救济的特护权利③；有的学者从宪法框架角度出发，认为信访作为我国宪法一项辅助性政制，是公民基于某项基本权利和国家基于相应的职责经过长期互动已经形成的某种制度性安排，但宪法和严格意义上的法律并没有直接予以记载和确认。同时该学者指出，消解信访困扰的首要课题是提升公民基本权利的保障水平，尤其是私有财产权保障和言论出版等表达方面的自由的保障水平④。

总的来说，当前人们对信访是否是公民宪法权利问题表现出的莫衷一是的态度，反映出我国公民信访工作理论存在现实的不成熟与不完善，这种不成熟与不完善会直接影响到信访工作后续问题的研讨以及信访改革的实际运行效果。与此同时，作为大多数人所认为的信访制度在司法领域的分支——涉诉信访制度，该制度是否具有公民宪法权利属性的内核，当今在我国学界中也仍未作明确的定论。在下文中，笔者将试图对涉诉信访制度的法律性质进行研究，从而助于为我国涉诉信访制度作出宪法权利定位，以对未来该制度的合理定位及划分国家机构的权能和职能、保障我国宪法赋予公民一系列救济性权利的实现产生积极的推动作用，故该问题具有实际的研究价值。实际上，没有理论支撑的实践是无法走远的，公民权利是否能够涵射到涉诉信访举报领域、涉诉信访举报制度如何运行等是宪法学问题讨论范畴，应当用实证宪法学理论的方法进行研究。

二、非涉诉信访领域存在公民信访权

如上文所述，目前学术界对公民信访权的权利理论界定主要存在权利否定说、权利肯定说及权利隐性说等学说争议。权利肯定说及权利隐性说均承认我国信访制度自身所具有的合宪性以及正当性，同时肯定信访权的客观存在；与之相反，权利否定说则否认了信访的宪法权利属性，并认为该制度只是我国宪法第41条规定的公民享有的基本权利的一种行使方式。对此笔者认为，在非涉诉信访领域，国家应当承认公民信访权具有权利属性内核，主要在于以下两个理由。

(一)公民有权参与国家政治生活的民主价值信访理念

从国家政治生活民主角度分析，构成我国信访制度的理念基础，是基于新中国政法文化在具体政治生活实践中的主要表现，此种表现所反映出的在我国社会主义性质下所特有的司法群众路线和实事求是原则，均超越了资本主义非人格化的形式理性特征，而此种超越也为我国提供了一种不同于资本主义的、表现为直接接触与实质理性民主参与的渠道⑤。笔者认为，我国公民在实质民主参与国家政治生活渠道的出现，正是民主价值为我国政治生活合理化提供了一种合理的规则与有效的路径，由于客观上这种价值目标与公民政治权利保障需要在价值形态上保持相一致，故这种相一致最直接的实现方式之一，即能够在我国的信访制度理念中灌注人权保障价值的属性内涵，而贯彻信访制度的民主与公民政治权利的价值形态理念，也能够在一定程度上推动我国公民权利运动在更为法治和规范的轨道上运行。对此有学者沿袭该种思路，对当前信访实际工作中产生的侵犯公民宪法权利问题进行了一系列的研究，并在研究中发现某些地区地方政府因制止越级上访而衍生出的一系列超越法律法规的非规范“截访”现象，认为产生根源在于我国自下而上的政绩管理体制现况，正是由于这种政治管理现况与信访制度中公民民主参与国家治理理念相悖，从而产生因公权力过度控访侵犯公民权利的社会问题。如果要根除此类侵犯人权现象，必须将社会治理模式自上而下变为自下而上——即通过保障我国《宪法》第34条规定的选举权与被选举权的方式，让公民能够切实地、直接地参与到国家的政治生活之中⑥。

(二)与宪法保障“请愿权”相关的法律规范定位

从我国宪法规范的文本角度分析，事实上，在宪法的权利绝对保障层面⑦，无论是我国宪法第41条和第27条分别规定的公民所具有的批评、建议、申诉、控告和检举、获得国家赔偿的权利，还是与之对应的国家机关和工作人员所应负的倾听人民意见和建议、接受人民监督的义务，上述这些具有公民权利属性及国家义务属性的法律条款，均为我国的信访制度提供了宪法权利层面的理论依据。对此有学者认为，我国宪法第41条乃是信访权利与信访制度在宪法上的上位依据是毋庸置疑的。究其原因在于，宪法第41条所列举的各项公民权利基本上均属于或近似于传统宪法学说所说的“请愿权”。但是由于在我国，信访类的法律、法规内容与宪法第41条所列举的各项权利又确系一种具体与抽象的法律结构关系，故信访权的宪法权利基础使之与请愿权在具体权利的层面仍具有关联性⑧。因此该关联性通过相对明确的宪法规范，为我国信访制度权利属性做出了具体的、宪法学意义上的归类指引，故公民信访具有宪法的权利属性内核；与此同时，在普通法律的权利相对保障层面，由于我国信访制度相关权利内容、国家保护及规制条件等，在当前我国全国人民代表大会及常委会均未通过普通法律立法形式予以具体化的保障——例如国家尚未开展的关于《信访法》等一系列信访类法律的立法工作。因此在现阶段，也正是由于国家信访制度在法律相对保障层面存在规范法律法规文件的缺失，加之国家各权力机关对宪法绝对保障层面保护的重视程度相对缺乏，由此导致了一些人所认为的信访权不具有公民权利属性等一系列误解现象的存在。

三、涉诉信访权的伪命题性

反观我国的涉诉信访制度。笔者认为，该制度并非一般信访制度的分支，而应作为我国一项具有独立地位的、非行政性质的群众性基础性工作来看待。一般学界所讨论的“公民涉诉信访权”，由于该“权利”并不具备权利救济属性内涵，因此我们也不应当把该“权利”归类为一项涉诉信访领域的公民宪法性权利，故学界所认为的公民涉诉信访权这一概念，具有伪命题性特征。对此，国家仅应将涉诉信访作为一种公民为维护自身权利，通过反映意见的手段，此种手段能够成为未来人民法院发现错案、再审错案、并以进行自纠的行使方式，而非一种公民维护宪法权利的手段来看待。究其原因，主要在于以下四个方面。

(一)从设立目的角度，建立涉诉信访制度初衷不以权利救济为目标

一般来说，我国信访制度被认为是一项“脱史于东方传统文化，具有中国特色的政治参与、行政监督和权利救济制度”⑨。在现阶段，由于我国涉诉信访人群体与其它信访人群体在信访人员结构构成、话语舆论资源、维权手段方式、违法行为处置后果等具有同质性的特征，国家权力机关往往为了降低社会稳定管控的边际成本，单纯地看重涉诉信访制度与非涉诉信访制度中同质性的“信访”一个因素，并简单地倚重行政补充救济等手段，将涉诉信访工作作为信访工作的一个分支加以类别化看待，从而便于进行宏观地指导、稳控和管理。诚然，从积极的角度来看该种做法多方面强化了涉诉信访工作中的公权力运行机制，从而产生了比较积极的稳控工作成效，但是从反方面来看，它却忽视了涉诉信访制度中另一更为重要的“涉诉”因素——即国家设立该制度的初衷，此初衷设立的目的是国家通过公民信访行为，能够发现并纠正集司法终局性及程序救济性于一身的人民法院产生的部分错误及瑕疵的生效裁判，从而以保证人民法院审判权力能够更加公平正义地行使。同时由于权利的救济在一定意义上等同于相应权力的制约，涉诉信访制度设立初衷仅在于人民法院对自身行使裁判权时产生的错误及瑕疵的纠正，该纠正行为仅是一种自我纠错行为，不等同于人民法院对自身裁判权的制约，亦不能等同于对涉诉信访人相关权利的救济。由此我们能够推导出国家建立涉诉信访制度初衷不以权利救济为目标这一结论，故涉诉信访制度不具备与信访制度类似的宪法权利属性内核。

(二)从权利实现角度，涉诉信访人利益实现无法律救济手段保护

利益法学的开拓者耶林在《为权利而斗争》一文中认为：“权利的获得、利用和实现在纯客观不法的情况中，是一个纯利益的问题——根据我自己的定义，权利自身不外乎是一个在法律上受保护的利益”⑩。笔者沿用上述观点认为，如果将一项制度作权利化认定，则至少应当满足以下两个基本条件：一是该制度应当涉及人的自身利益；二是该利益能够受到相应法律的保护。一般来说，涉诉信访人的信访诉求一般直接表现为信访人要求对生效判决在一定范围内进行纠错，由于该生效判决在内容上能够直接影响案件当事人财产权、人身权等权利内容的实现，故涉诉信访制度具有一定的利益属性，对此不做赘述。但是某项权利若称作公民宪法意义上的权利，其权利实现手段在法律表现应至少要囊括法律所规定的非诉讼类救济或诉讼类救济两种方式。其中所称非诉讼类救济是指权利人通过行政仲裁、行政复议、信访等非司法途径进行的救济方式，而诉讼类救济是指权利人通过民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼等司法途径进行的救济方式。假使我们在此将公民涉诉信访制度作权利化认定，若该权利受到不法侵害，在权利人寻求权利救济过程时，无论是作为法院诉讼救济程序前的非诉讼类程序，或是作为法院诉讼救济程序中的诉讼类程序，都无明确法律对该涉诉信访利益加以制度性保障。因此笔者认为在权利实现角度，因涉诉信访权因无利益的实现法律救济手段，涉诉信访制度不满足权利成立条件。

(三)从司法实践角度，涉诉信访与司法终局性存在紧张关系

法律上所称的司法终局性原则是指：“所有涉及个人自由、财产、隐私甚至生命的事项，不论是属于程序性的还是实体性的，都必须由司法机关通过亲自听审或聆讯做出裁判，而这种程序性裁判和实体性裁判具有最终的权威性”。在现实的涉诉信访活动中，由于大多数涉诉信访人往往以纠正人民法院生效裁判文书作为主要信访诉求，假使国家将该诉求所依托的涉诉访行为作以权利化认定，根据权利义务统一性原则，那么接访责任机关则必须履行与该涉诉信访权利相对应的义务——在司法案件的裁判活动中即表现为接访机关应当对涉诉信访案件作出再次审查的法律义务。但是由于接访部门本身并无法律赋予的审判权限，对该案件的法律审查实质上已超出了非司法程序的审查范畴，从而与司法终局性这一原则产生龃龉。对此笔者认为，在此条件下将涉诉信访作权利性认定易产生两个不良后果：一方面，人民法院在即便对当事人争议做出程序性救济的终局裁判，却仍难于对案件结果“盖棺定论”，从而在危害了司法的独立与权威的同时，加剧了人民法院作为司法救济机关的行政化倾向和被僭越救济途径主次地位的可能；另一方面，正是由于实然状态下人们对涉诉信访权利性质的错误认识，认为似乎有一种可与司法救济相抗衡的涉诉信访救济途径存在，导致其时常将该“权利”作为否认司法生效判决的武器，发生涉诉信访严重反噬人民法院生效判决，司法权威难以在社会中良好树立的恶果。

(四)从程序正当性角度，涉诉信访程序标准低于司法程序标准

在过去，国家权力机关基于我国传统“以德配天”思维理性支配及马克斯韦伯社会支配学理论指导，加之我国的正当法律程序的理念尚未完全建立，导致在涉诉信访工作存在明显的绩效导向工作方式，这种工作方式最直接的体现是产生一系列如电影《我不是潘金莲》中，在国家召开重大会议的稳控时期，人民法院或其它国家控访部门为了片面保证稳控目标能够顺利实现，通过采取一系列限制信访人人身自由、强制遣返进京访人员等手段，发生侵犯公民基本权利等引起社会热议的事件。一般来说，程序权利是指为制约国家机关的权利，保障公民实体权利的实现，在一定的法律程序中为公民设定的权利。但是在实际涉诉信访接访工作中笔者发现，当前我国涉诉信访程序运行标准往往低于司法程序的运行标准，并且在某些方面存在涉诉信访程序空转等问题。可能是由于“正当程序”一词本身就是一个极富道德意味的命题，虽然笔者无法通过客观材料能够证实涉诉信访制度权利属性与稳控手段的程序正当性存在的可能性联系，但有一点可以肯定的是，正是由于当前国家对涉诉信访工作行使规制规范程度往往低于贯彻正当程序理念下的司法程序规制，从而间接反映出公民涉诉信访制度在权力属性表现的不足。所以在未来的涉诉信访工作中，如何将绩效导向模式转变为程序导向模式，怎样通过释放法律程序和程序惯例以统摄各种正当性资源和调整机制的作用，已成为涉诉信访前瞻性研究课题。

四、结语

信访制度是具有中国特色和宪法价值权利的一项政治制度，但我国涉诉信访制度却由于在设立目的、权利实现、司法实践以及程序正当性四个角度存在差异，使之不具有公民宪法性权利性特征。虽然涉诉信访制度与一般信访制度具有不同的价值和功能，可是由于其在关注民生、传达民意、保障民权具有特殊的重要作用，所以我们仍应采取一视同仁态度，对该制度进行同等保护。作为人民法院错案自纠的一种行使方式，国家对涉诉信访工作尤其是涉诉信访改革工作应当加以着重关注。实际上，完成对涉诉信访权利属性初探成果的最终目的仍是要面向涉诉信访改革，并希望通过其对为未来涉诉信访改革工作抛砖引玉。

[注 释]

①梁治平，等.新波斯人的信札[M].北京：中国法制出版社，2000.61.

②蒋安杰.涉法信访是否挑战司法权威[N].法制日报，2004-6-10(03).

③林来梵.从宪法规范到规范宪法[M].北京：商务印书馆，2017.60.

④童之伟.信访体制在中国框架中的合理定位[J].现代法学，2011(1)：4-10.

⑤左卫民，何永军.政法传统与司法理性[J].四川大学学报，2005(1)：38.

⑥张千帆.上访体制的根源与出路[J].探索与争鸣，2012(1)：36.

⑦韩大元，林来梵，郑贤君.宪法学专题研究[M].北京：人民大学出版社，2004(1)：278.

⑧林来梵，余净植.论信访权利与信访制度[J].浙江大学学报，2008(3)：27-29.

⑨朱最新，朱孔武.权利的迷思：法秩序中的信访制度[J].法商研究，2006(2)：78.

⑩耶林.为权力而斗争[M].北京：商务印书馆，2006.29.