财政转移支付安排绩效考评民主化改进之探究

夏冬泓

淮阴师范学院法律政治与公共管理学院，江苏 淮安 223001

一、公共支出绩效考评制度变革财政民主转向

公共支出绩效考评制度源于美国，发展先后经历几个阶段。早期财务评价阶段起始于二十世纪初，受公共工程社会效益概念影响，基于古典经济学理论，侧重政府公共支出项目的合规合法，追求经济性、效率性即“2E”目标，将过程控制置于结果导向之上。后来在政府推行绩效预算、零基预算的背景下，发展为绩效审计阶段，转而贯穿“3E”原则，在原来基础上增加效果性目标，开始注重公共投入产出结果。基于福利经济学与凯恩斯主义的社会费用——效益分析理论，运用帕累托准则，谋求公共项目社会福利改善。1936年，美国《全国洪水控制法》首次运用费用——效益分析法。20世纪80年代起，伴随新公共管理运动对政府管理创新的推进，公共支出绩效考评又进一步演进到绩效评价阶段，“3E”原则随之拓展成“4E”原则，即经济性、效率性、效果性与公平性，融入公共支出结果契合性，亦即更为注重作为纳税人的居民对公共产品与服务的主体感受与满意程度。此时，财政支出绩效评价实际上已置于民主范畴，开始针对目标本身进行纠偏纠错。整体上，前两个阶段仍处于工具理性阶段，囿于公共支出投入、产出的比值关系。第三个阶段开始融入纳税人的主体要素，关注其公共需求满足本身，已拓展为价值理性阶段。[1]由此可见，西方公共支出绩效考评这种发展脉络实际上与日本税法学家北野弘久主张不谋而合。北野弘久认为今后的租税法律主义理论必须要以租税的征收与使用相统一的概念为前提，并以它作为广义的财政民主主义的一环来构成和展开。以“新财政法学”立场，从纳税者、纳税者基本权的角度对财政权力作用法和财政管理作用法进行统一的、综合的研究，是租税法律主义理论及税法学的最终发展方向。换言之，财政公共支出绩效考评，在最大限度追求公共支出带来的产出效益与社会效益的基础上，最终不能偏离财政民主导向，否则便会误入歧途，无从建立起负责任的公共支出文化。

作为联接财政征收与公共支出的桥梁与纽带，财政转移支付结构安排，关涉到财政集权与分权间的调适，本身也是对各级政府事权、财权不匹配的纠偏与弥合。经过转移支付予以财政调整，使符合居民偏好的合意性公共服务与公共物品得以提供，纳税人基本权利才能获得较为圆满的实现。这样，一旦纳税人地位得到承认，纳税人意识及纳税意愿就会增强，税收征纳双方主体易于产生良性互动，从而在根本上维护税收征纳秩序。如果转移支付实现功能目标受阻，绩效不佳，无论纳税正义如何秉持，纳税人权益保障仍然存在缺憾。然而，无论是一般性转移支付还是专项转移支付，如果考量财政民主导向元素，财政公共支出绩效情形并不十分乐观。

二、一般性转移支付绩效考评域外借鉴及自身完善

对国民的社会生活尤其是经济生活，国家应该通过财政等手段，积极地加以干预。通过这样的措施，来确保所有阶层的国民能过最低限度的文化性生活，使国民中的每一个人，在实际生活中确实能实现自由和平等。[2]一般性财政转移支付功能发挥，在于实现基本公共服务均等化，为国民基本权的兑现提供基本条件。就通过财政补助让居民基本权利获得保障方面，美国司法机关持积极态度，认为在最一般的层面上，核心福利权是一种在公共法案回应性和负责任的过程中考虑个人利益的权利。对此也有不同意见。第一个反对意见是，这些权利不能一致地具体规定。一些案例确认了这一反对意见，因为它表明法院不能具体规定实施福利计划的详细规则，但它被反驳在一定程度上表明这种规定对于有效干预是必要的。第二个反对意见是，强制执行积极性权利需要重新分配稀缺资源，通常会牺牲无法辨识但可能同样重要的利益。然而，积极性权利的实施不能考虑到竞争应用的相对价值似乎是错误的。第三种批评是法院要求广泛领域的公共改革，缺乏政治合法性与政治权威。[3]在日本，作为一般性转移支付形式的地方交付税，尽管用于其计算的基准财政需求额以及基准财政收入额，不过是拨付地方交付税的相关资料和根据而已，并非是为约束地方公共团体的预算行为而设置。但法律或者政令要求地方公共团体维持一定的行政规模和行政服务水准，这是各个地方公共团体义不容辞的义务。假如消极懈怠，导致地方行政水准下降，中央政府相关行政机构有权对该地方公共团体提出警告，促其整改。[4]

我国一般性转移支付资金拨付到地方后，社会性支出的保障至关重要。对于地方政府而言，一旦从中央获取自主支配的一般性转移支付资金后，在现行晋升锦标赛环境下，层级制特征明显，下级只对上级负责。而在上下层级之间信息不对称情形之下，为克服这种限制，下级政府在短期内做出政绩是传递强烈信号的理想选择，于是建设性支出冲动往往更为强烈，社会性支出却激励不足。有鉴于此，在财政公共支出绩效考评中，一方面，尊重下级政府财政支配自主权，在此范围内不宜介入；另一方面，需融入对社会性支出的更多关注权重，彰显基层居民在政府公共服务供给活动中，就自身公共需求满足程度或状况的话语权，督促地方政府加大对基本公共服务尤其是强制性支出的投入，最大程度地保障国民基本权益的实现。

一般性转移支付中，就地方省市而言，绩效考评主体主要中央财政部门及省市代议机关；就地方各层级政府来说，绩效考评主体为上级政府财政部门及本级政府代议机关。以上一层级财政部门作为考评机关，基于其代表上级政府就下拨的一般性转移支付款项予以业务方面的考察与评价。以本级代议机关作为考评机关，是出于民主责任制的考量，人民有权通过自己选举产生的代表，对自己缴纳的财政资源再配置去向予以考察和评价。

三、专项补贴项目制的异化及其绩效考评民主化改进

专项转移支付即专项拨款，旨在克服公共物品外溢性、发展公共事业、实现中央特定政策目标，本身便内含绩效要求。对专项拨款及其采用形式项目制，有学者持乐观态度，认为有效设计的专款专用制度，可以限制政府剥削纳税公众的程度；可以使政府产生积极的动机提供纳税人所需要的产品和服务。[5]专项拨款是中央政府实施宏观政策导向和行业、部门管理的重要工具，在加强中央政府调控地方政府行为，优化地方财政预算支出结构，引导地方财政资金投向国家重点支持和发展的事业等方面，具有一般转移支付无可替代的作用。[6]而项目制作为国家财政制度由财政包干制转为分税制、财权日益集中于中央的情况下，为实现社会公平和均衡发展，实行财政转移支付再分配，资金依靠“条线”体制在行政层级之外另行运作的机制，主要是国家为实施其政府职能或促进某一地方或某一领域的工作进展而配套专项资金以高效率地实现政府目标。它超越了行政科层制，为权力的运作注入了竞争性的市场因素，具有行政配置和自由竞争的双重性，既保障了中央集权体制的运行，又在一定程度上克服了官僚科层的弊病，既运用市场机制提高了地方政府的积极性，又在一些方面防止了市场对公共领域的过度扩张和侵蚀。[7]但同时也有学者持谨慎态度，并通过实证研究，发现在财政资金的“汲取”与“下放”中，地方政府对于专项资金的转化与变通，使得项目难以按照预期的目标得到落实，反而因原体制的优势，集投资者、占有者、委托者、经营者于一身，辗转腾挪，多番变化，使项目的原初方案大打折扣，公共服务和公共事业建设也难于保证。[8]“项目制”成为中央进行财政“转移支付”的主要手段，通过中央部、委、办的“发包”和招标，用项目奖励引导地方政府投入相应的“配套资金”来调动地方政府和其他承包者的积极性，推动政策实施。地方政府竞相试图最高程度地达到中央所设置的目标，中央则通过严密控制的目标责任制来审核地方政府和官员的政绩。一方面是过度集权和官僚化、形式化的政治体制，另一方面则是道德价值的缺失以及逐利价值观向全社会渗透。两者结合，项目制所导致的结果往往不是“现代化”、“合理化”以及政府从管制型到服务型的“转型”，而是官商逐利和政权经营，以及日益显著的贫富悬殊。显然需要其它的制度配套和较崇高的价值取向，方才可能展示其所可能起的“现代化”和“合理化”作用。[9]项目制作为一种制度化的财政转移支付手段，表达着新旧体制衔接过程中政府间既得利益的补偿关系，从财权的角度重新建立中央与地方、地方与基层之间相互依存和制约的关系，形成一整套自上而下的动员型财政体系，引导和控制着国家和地方财力的投入方向，向地方传达国家经济、政治和社会的意图和责任，属于在层级管理和控制之外由国家(或地方)直接控制地方(或基层)财政运作的一种途径。国家部门通过“发包”项目，自上而下地发布重大问题的焦点事项，动员地方财政以配套的方式向项目指引的专项建设任务投入。但问题是，官僚制度一个不可避免的缺陷是，官僚们更在乎的是例行公事，而不在乎结果。[10]项目制过于注重项目建设本身，难以关注对受益者的实际效用。专项资金使用与落实过程的标准化、技术化，虽有助于解决监管中的问题，但易于形成操作上技术复杂而处理上却简单化的倾向，从而忽略地方和基层的现实条件与能力，不能给理论上的受益者留有自主性和参与空间。对项目进村的考察显示，在项目推行中成功将项目引入转变成为一个公共事项，从中激活村民的参与热情，让他们在可能自主的环节上通过民主参与进行选择和决策，通过协商消除分歧和冲突，通过合作抵御项目输入可能带来的风险，对于村庄合理整合、长久治理，显得更为重要。[11]

可见，专项转移支付借助项目制运行过程中，为实现一定国家宏观调控政策目标，贯彻手段带有浓厚的技术、标准特性，以便发挥层级监督作用，保证项目绩效。然而，一旦这种自上而下的层级监督忽视作为受益主体的居民的切实需求与权益主张，无论民生项目初衷多么美好，宏观调控意图如何至善，项目制均可能扭曲变形，造成事与愿违、始料未及的结果。因为居民主体地位未能得以彰显，民主监督缺位，基层政府官员可以在大张旗鼓制造不折不扣完成项目的假象中，进行官商勾结、钱权交易，而中央由于信息不对称，对此鞭长莫及。另一方面，在一味唯项目制而推行项目的环境下，缺失应有的回应机制，居民的合理诉求没有空间与途径在项目拓展中整合进来，常常被应接不暇的项目所“绑架”，利用专项转移支付项目提供条件谋求自身更好发展的期望也会随之落空，如此居民自治能力得到提升空间自然十分有限。在专项转移支付绩效考评中，固然有必要严格依照一定的技术、标准与程序，考察项目完成程度、契合一定政策目标程度等指标，它毕竟是国家宏观调控意图得以实现的重要保障。但与此同时，不能将此推向极端，而于绩效考评中忽视本身作为专项转移支付受益主体的居民在项目推行中的正当权益诉求。抛弃居民权益保障价值核心，承载专项转移支付主旨的项目制就有可能异化为各层级政府官员打着项目的旗号追名逐利的把戏，进而诱发合法性危机，有违中央进行专项转移支付的良好初衷。

现行专项转移支付绩效考评主体主要为中央发包项目与拨款部门及财政部，这当然有利于发挥其专业与管理优势，容易获取相关数据、资料，也便于组织实施。但一直任其唱独角戏，难免会滋生操纵、贪腐空间，绩效考评客观公正性不禁让人质疑。因而，首先有必要拓展至独立第三方审计机构，借助其秉持的客观、中立立场，增加绩效考评结果的可信赖程度。此外，更为重要的是，为促使绩效考评不偏离正轨，应将作为转移支付项目受益主体的居民纳入考评主体范围。居民直接或通过人大代表、人大机构参与绩效考评，反映出自身真实公共需求与合理权益诉求，使绩效考评结果带有民意基础，使其实际成为项目制的纠偏纠错机制，从而保证它更具有结果契合性。总之，随着独立第三方审计机构市场的发育成熟与居民民主素养的不断提升，专项转移支付绩效考评应由拨款相关部委与财政部主导逐步过渡到由项目主管部委、财政部、独立第三方审计机构及居民代表机关四方主体参与决定。